民办学校分类管理的实践之困及其破解——温州改革的视角

尹晓敏

(浙江树人大学 基础部,浙江 杭州 310015)



民办学校分类管理的实践之困及其破解
——温州改革的视角

尹晓敏

(浙江树人大学 基础部,浙江 杭州 310015)

对民办学校实施分类管理是完善我国民办教育制度体系、健全民办教育管理体制和拓展民办教育成长空间的必要条件。温州作为我国民办学校分类管理改革的试点地区,在改革实践中遭遇了分类标准界定难、分类改革推进难及配套政策落实难等问题。要想破解分类管理难题，应当鼓励地方式创新、推行渐进式改革和强化政策执行力。

民办教育;民办学校;分类管理;温州

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》作为支撑国家发展战略、引领全国教育改革和发展的纲领性文件,其第四十四条、第六十七条明确提出:“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”“开展对营利性和非营利性民办学校分类管理试点”。2011年,国务院办公厅印发《关于开展国家教育体制改革试点的通知》,确定了上海市、浙江省、广东省深圳市、吉林华桥外国语学院为试点地区和单位,探索民办学校分类管理办法。试点的主旨在于构建与民办学校是否营利相适配的、差异化的政策支持及财政扶持框架。温州作为浙江民办学校分类改革的先期试点地区,其破冰之旅最引人注目,“为制定全国性的政策提供了思路和借鉴”*鲁昕:《深入学习贯彻十八大精神促进民办教育健康发展——在中国民办教育协会2012年年会上的讲话》,2012-12-05,http://canedu.org.cn/index.php?m=content&c=index&a=show&catid=9&id=425。。即使如此,温州的试点改革也依然存在分类标准界定难、分类改革推进难及配套政策落实难等现实问题。鉴于此,本文将在阐释民办学校分类管理必要性的基础上,以温州的改革试点为观察窗口,对温州民办学校分类管理的政策要义及实践之困进行解析,进而提出破解之道,以期对推进我国民办学校分类管理有所裨益。

一、民办学校分类管理:一个势在必行且迫在眉睫的问题

对民办学校实施分类管理,是破解长期困扰我国民办教育改革发展的重大瓶颈问题,也是健全民办教育管理体制、实现民办学校健康可持续发展的重要政策议题。尽管我国《教育法》对学校及其他教育机构办学目的有非营利性的明确规定,但由于上世纪后20年我国教育发展需求与国家财力匮乏的矛盾较为突出,公共教育资源供给呈现总量性短缺之态,为增加教育供给,政府开始鼓励和支持社会力量以多种形式办学,这为大量民间逐利性资本进入教育领域提供了契机。逐利是资本的本性,民办学校举办者的资本亦莫能外。一方面，由于规范我国民办教育运行的现有政策法规是以民办学校的非营利性为制度设定之前提,“目前的法规和政策规定大多是基于捐赠办学的前提假设而制定的,这实际上忽视了我国民办教育的主体是投资办学的基本特征”*陶西平、王佐书:《中国民办教育》,教育科学出版社2010年版,第32页。,如此一来,即便在事实上已获得丰厚投资收益的民办学校，却依然能够以非营利性组织的身份、以公益之名搭乘捐资办学的“便车”,享受各种优待。另一方面,由于政府洞察到大多数民办学校的营利性事实,认识到大量民办学校办学资金来源的非政府性乃至产业性与民办教育公益性的矛盾难以调和,因而在贯彻落实关于民办学校办学的扶持性政策方面态度不够明朗、行为不够积极,而这又不可避免地挫伤了社会力量捐资办学的积极性。一直以来,我国相关政策法规对民办学校是否营利的分类标准及营利性民办学校的办学方式等都缺乏必要的政策引领与法律规制,导致现实中政府对非营利性民办学校应给予的政策性扶持和学校应获得的“类公办待遇”无法真正兑现,也无法给予营利性民办学校以“类企业法人”的充分办学自主权(如招生自主权、专业设置自主权和收费自主权等),造成不同类型办学者的政策诉求与现实政策走向发生错位,并成为我国民办教育良性发展的重要阻滞因素。具体而言,实行营利性与非营利性民办学校分类管理的必要性和紧迫性主要体现在以下三个方面。

(一)贯彻落实优惠政策的前置条件

为避免部分民办学校以非营利性之名行营利性之实，必须着力解决民办学校的分类登记与管理问题。其后,以实质性分类为基础,落实与是否营利相适应的法定优惠政策。其中,非营利性民办学校优惠政策的核心是:作为民办事业单位法人,在财政支持、税费优惠、土地政策、队伍建设及产权管理等方面享受与公办学校完全相同的待遇;营利性民办学校优惠政策的核心是:作为企业法人,享有市场主体充分的办学自主权,同时,基于民办教育的正外部性享有部分税收优惠和财政支持。

(二)完善民办教育制度体系的逻辑起点

涵括民办学校的准入制度、产权制度、法人治理制度、督导评价制度、财务会计和资产管理制度、政府服务与监管制度、退出制度等基本制度在内的民办教育制度体系的构建和完善,是我国民办教育健康发展的根本保障。然而,“现有的民办教育制度主要是基于捐资办学的前提假设而制定的,忽视了我国民办教育的主体是投资办学的基本特征,导致民办教育发展过程中出现了明显的制度供给不足现象。”*贾建国:《我国民办教育发展的制度非均衡问题及解决路径》,《教育与职业》2012年第23期,第8页。根据国际私立教育发展的经验,只有在构建起营利性与非营利性私立学校分类框架的前提下,私立教育制度体系才具有了发展与完善的可能性。这是因为营利性与非营利性组织在性质、宗旨、运行机制、内部治理及外部利益相关者关系等方面差别明显,因而规范此两类组织运行的相关制度也相去甚远。事实上,正是分类管理民办教育制度建设逻辑起点的缺失,导致了我国民办教育制度体系建设的严重滞后,并使得民办教育发展中迫切需要解决的一些关键性问题(如准入、产权、治理和退出)等始终无法获得有效突破。

(三)拓展民办教育成长空间的必由之路

分类管理将在如下方面为我国民办教育事业开拓新的成长空间:一是为社会力量捐资办学铺平道路。为鼓励公益性资本积极进入教育领域,分类管理将根据捐资办学及由此形成的非营利性民办学校的办学特点和发展需求,在全面落实《公益事业捐赠法》等现行立法关于民办事业单位法人可享受的财政、税收、土地等优惠政策的同时,系统化地出台适配于我国非营利性教育事业发展的政策法规,为社会力量捐资办学铺平道路。二是为投资办学及营利性民办教育发展开拓空间。当前,除培训之外,在一些全日制学历教育领域也出现了商业化消费的需求,在北美、南美、澳大利亚和东南亚一些国家,提供学历教育的营利性的教育公司正在大规模扩张。*王烽:《谈营利性与非营利性民办学校分类管理问题》,《广西师范大学学报(哲学社会科学版)》2010年第3期,第6页。应当看到,营利性教育机构及其相关产业在世界范围内的蓬勃发展是大势所趋。2015年1月7日国务院常务会议通过的《教育法律一揽子修订草案(征求意见稿)》明确提出,“对民办学校实行分类管理,允许兴办营利性民办学校”*《李克强主持召开国务院常务会议讨论通过部分教育法律修正案草案》,《中国教育报》2015年1月8日,第01版。,这是自《民办教育促进法》颁布以来我国对举办营利性民办学校最大程度的突破。虽然法案的最终通过还有待时日,但藉此法案完全可以形成以下预判:以分类管理为前提，以涵括准入、产权、治理、退出等核心内容的营利性民办教育政策法规为基础,我国营利性教育机构及相关产业将快速发展;分类管理作为我国民办教育综合改革的突破口,已是箭在弦上、引而待发。

二、分类管理实践之困:以温州改革试点为窗口的观察

作为国家民办教育综合改革的试点省份,浙江从2011年起以温州市、宁波市、安吉县和德清县为先期试点县市,全面探索民办学校的分类管理。在浙江四地的改革试点中,温州走在最前面。教育部副部长鲁昕对此曾作出评价：“温州市民办教育综合改革之力度最大,推进之速度最快,试点之成效最为显著,改革试点之经验值得借鉴。”*邱殿斌:《温州先行探索五大国家级改革》,《温州日报》2013年12月23日,第01版。

(一)温州分类管理改革的政策评析

作为中国民营经济的先驱之地和民办教育的发达区域,为匡正法人属性错乱这一制约民办教育发展的源头性问题,温州于2011年10月出台了《关于实施国家民办教育综合改革试点加快教育改革与发展的若干意见》*中共温州市委、温州市人民政府:《关于实施国家民办教育综合改革试点加快教育改革与发展的若干意见》(温委〔2011〕8号),2011年10月20日。(以下简称《若干意见》)。该意见第3条明确指出:“对民办学校按照营利性、非营利性进行分类登记管理。非营利性的全日制民办学校按照民办事业单位法人进行登记管理,营利性的全日制民办学校按照企业法人进行登记管理”;“民办事业单位法人由民政部门登记管理,企业法人由工商部门登记管理。”这一政策文本是温州全面推行民办学校分类管理的核心主轴,对该政策文本的解读与评析应把握如下两点:一是从改革思路看,强调以整体性和全局性进行政策建构。重视“多米诺骨牌”战略的有效性,紧紧抓住了“法人属性”这一关键节点,阵线分明地将民办学校划分为营利性与非营利性两类,并分别划归在“企业”与“民办事业单位”法人序列下进行登记管理,其中政策文本所提“民办事业单位”法人类型堪称全国首创。二是注重配套制度建设。温州的政策文本重视制度变革中制度间的关联性与互补性,明确规定了作为实施分类管理重要支撑的系列配套性制度。配套制度清单涵盖了分类审批登记制度(第3条)、投融资制度(第4、5条)、财政奖补制度(第6条)、政府购买教育服务制度(第7条)、税收优惠与土地使用制度(第8、9条)以及收费自主权和合理回报制度(第10、22条)等,旨在切实保障民办学校分类管理的顺利推进。当然,温州的政策文本也存在着不容忽视的问题,如对于营利性与非营利性民办学校的区分标准及依据、营利性民办学校的准入领域及经营范围等规定不够明晰。

(二)温州分类管理改革的实践之困

温州民办学校分类管理改革试点自2011年启动至今已逾三年。尽管当地政府对改革难度早有预料,但改革实践中依然出现了一些相当棘手的问题。

1.分类标准界定难。关于营利性与非营利性民办学校界定标准的问题,是学术界争议已久的问题,也是相当突出的政策性难题。从理论上说,对民办学校是否营利的界定并不困难。《民间非营利组织会计制度》《企业所得税法实施条例》和《财政部、国家税务总局关于民间非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》等国务院部门规章,对非营利性组织的认定都有明确的标准。例如,《民间非营利组织会计制度》第二条规定:“适应本制度的民间非营利组织应当同时具备以下特征:(一)该组织不以营利为宗旨和目的;(二)资源提供者向该组织投入资源不取得经济回报;(三)资源提供者不享有该组织的所有权。”但是需要注意的是,我国民办教育有其自身的复杂性,如果仅仅根据上述标准进行分类,则分类管理很有可能成为“促退”而非“促进”民办教育发展的事由。对此,浙江省民办教育协会会长黄新茂指出,对民办学校营利标准的界定应当符合中国国情,避免简单化、理想化。在界定非营利性民办学校时,如果根据我国现行的《民间非营利组织会计制度》,那么举办者出资部分形成的校产所有权将被剥夺,《民办教育促进法》规定的合理回报政策将无从落实。依据这一会计制度来界定非营利性民办学校,必定会使“分类管理”的实施陷于十分尴尬的处境。*黄新茂:《民办教育分类管理改革势在必行》,《中国青年报》2011年6月20日,第11版。或许正是基于类似上述理由的考量,温州的《若干意见》没有清晰地给出营利性与非营利性民办学校的区分标准和依据。如此一来,“无论是主管部门、民办学校举办者,还是社会公众,事实上都无法从现有政策中真正透彻地理解营利性和非营利性民办学校,这种状况将导致民办学校分类管理政策在实施中面临理解混乱等诸多问题与困难”*贾建国:《浙江温州和陕西民办学校分类管理的政策分析》,《现代教育管理》2014年第12期,第96页。,同时也使得温州的改革难以从“全国试点”迈向“全国示范”,缺乏在更大程度上推广的标杆性意义。

2.分类改革推进难。分类管理实际上是对民办学校提出了“选边站队”的要求,在现阶段,要求绝大部分基于投资办学发展起来的民办学校完成自我定性及归队着实不易。事实上,在温州分类改革试点中,民办学校举办者们的心态相当纠结，甚至陷入两难境地:如果选择“非营利”,意味着不仅要放弃投资回报,还要失去学校资产所有权,这是难以接受的;如果选择“营利”,则意味着未来极有可能被当成教育类企业而不再享有税收等优惠政策,这也是难以认同的。考虑到分类的现实难度,温州的《若干意见》第22条对投资回报这一敏感性问题做了相当程度的政策性让步,规定了颇具过渡意义的合理回报制度:“登记为民办事业单位法人的民办学校,在扣除办学成本,预留学校发展基金以及提取其他有关费用后,在办学有结余的前提下,经学校决策机构研究决定,并报教育行政部门批准,可从办学结余中提取一定比例的经费,用于奖励出资人。年奖励金额不超过出资人累积出资额为基数的银行一年期贷款基准利率的2倍。”然而,即便在此明显具有导向性和缓冲性的制度架构下,在过去三年的改革试点中,温州市1 000多所民办学校也仅有416所进行了分类登记,其中登记为民办事业单位法人的有376所,占参加分类登记学校总数的90.4%,登记为企业法人的40所,占9.6%,基本属教育类培训机构。*郑建海：《从“试点”迈向“示范”——民办教育改革推进会主题报告》，2015-01-06,http://www.wzer.net/view/34706.htm。另据悉,试点启动至今,全国范围内除浙江外,仅个别省市发布以分类管理为核心的民办教育综合改革类文件,其他绝大多数省市在政策出台和实践推进方面均未有较大突破。

3.配套政策落实难。作为全国民办教育综合改革试点,温州以突破与创新为使命,勇于先行先试,按照分类管理、顶层设计的思路,在财政扶持、政策优惠等方面形成了区分合理的营利性与非营利性民办教育配套政策体系。但是,由于理论准备和实践探索的不足,特别是作为地方性的政策文件,温州的分类改革方案缺乏上位法(如《教育法》《民办教育法》等)的支持,甚至被有关方面质疑与上位法规存有矛盾与冲突,导致相关政策落实难度较大,配套政策的稳定性与持续性不足。例如在分类审批登记这一配套政策的落实上,由于缺乏法律依据,选择以民办事业单位法人为办学载体的非营利性民办学校，只能拿到当地民政部门自行印制而非国家民政部统一印制的登记证书;选择以企业法人为办学载体的营利性民办学校也因政府文件与现行国家政策法规不配套,其分类登记普遍遭遇地方相关部门的公开抵制或拖延,至今没有一所民办学校完成企业法人登记。

三、分类管理难题破解:创新、渐进及落地

当前,我国民办学校的分类管理改革已进入实质性推进阶段,改革所遭遇的阻力也不断加大。如何才能积极稳妥、深入持续地推进民办学校分类改革呢？

(一)鼓励地方式创新

顶层设计、底层创新是教育改革深层推进的必由之路。改革只有顶层设计,追根溯源,统揽全局,在最高层次上寻求问题的解决之道,才能高效快捷地实现改革目标。但如果改革光有顶层设计,缺乏底层创新的对接与呼应,则会失去制度变迁的根本动力,也无法生成为民众所广泛接受的合理性方案。因此,破解民办学校分类管理难题的根本思路应当是在国家顶层政策设计的框架下,注重上下联动,鼓励地方式创新,凝聚整体性变革的基础性力量。可以预见,在相当长的时间内,分类管理在实践中所遇到的问题在国家制度层面很难取得实质性的突破。需要依靠“自下而上”的形式,通过各地方省市的积极探索实践。*李青:《基于民办高校分类管理探索实践问题的思考》,《佳木斯大学社会科学学报》2013年第5期,第162页。事实上,为确保民办学校分类管理改革的顺利推进,教育部牵头拟定并即将发布的《关于进一步鼓励社会力量兴办教育的若干意见》(业界称之为“国三十条”)*③马晖:《民办教育拟出“三十条”:分类管理成关注焦点》,《21世纪经济报道》2014年8月11日,第01版。秉持了两个原则：一是稳步推进,二是赋权地方,为地方民办学校分类管理的制度创新设定了充分的自主空间。虽然温州民办学校分类管理改革遭遇了诸多实践难题,但从全国范围试点地区的改革进程看,“温州作为民办教育改革的试点,在分类管理上已经走得很远”③,这主要得益于温州富有创新性的制度设计和实践推进。下一步,温州应该以民办学校分类标准的创新为核心,兼及营利性民办学校的准入领域与经营范围,“民非改企”的具体方案,营利性与非营利性民办学校的办学许可和注册登记、产权和资产管理、财务会计和审计、法人治理和内部管理、政府监督和行业自律、捐赠管理和激励等问题,将创新与突破作为分类改革的重要使命,力争将分类改革的“全国试点”升级至“全国示范”。*在实现地方式创新的问题上,部分学者的研究观点非常值得思考和借鉴,如黄新茂对非营利性民办学校界定的“三标准”论、民办学校分类转制的“合理分流”论等,都独树一帜且颇具合理性与可操作性。

(二)推行渐进式改革

制度的设计与实践是一个利益相关方不断权衡与充分博弈的过程。新制度经济学家诺斯将制度界定为“社会博弈规则”,制度转型就是规则体系的转换过程。由于规则体系的变迁发生于纷繁复杂的现实利益关系之中,因而制度变迁的完成绝非一蹴而就。民办学校分类管理亦是如此。由于我国民办教育发展仍处于全面探索阶段,办学规则尚不成熟,营利性民办学校的发展模式还无法得到现行法律体系的支持,各级政府之间、政府和民办学校之间、多元办学主体之间的复杂关系难以完全理顺,这就要求我国民办学校分类管理改革应当以渐进的方式积极探索,综合平衡,稳步推进。民办学校分类管理渐进式改革的优势在于肯定经济人追求物质利益的内在发展动机的基础上,对现有民办学校按照举办者自愿的原则进行政策引导,对民办学校办学中的物质利益分配格局进行有序、渐进的调整,尽一切可能调动举办者的积极性,并赢得他们对分类管理的参与和支持。与此同时,渐进式改革还有助于降低民办学校分类改革可能引致的整体社会成本,增强公众对分类改革的社会支持,扩大民办教育综合改革的社会收益。应当看到,《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》对“分类管理”提出的导向性意见也是“积极探索”“开展试点”,试点之目的在于通过审慎稳妥的区域性实践,尝试性地破解民办学校分类管理中不可规避的系列难题,并以此为基础有力地推进民办学校办学体制的改革与创新。具体而言,分类管理的渐进式改革应注意把握如下两点。

1.积极稳妥推进。试点区域作为民办学校分类管理的“突破口”,应该理性地确定改革进程有序推进的各项阶段性目标,在此过程中不断构建与完善相关政策和制度。试点推进之初应允许区域内民办学校以“双轨制”的形态存在:对参加试点的学校进行营利性与非营利性的分类登记和管理,以自愿原则为引导，推进“存量改革”;对未参加试点的学校仍允许其在现有的政策法律框架下办学。当然,对新建民办学校应要求直接入轨,即按照学校属性完成分类登记和管理。在此基础上,根据试点情况和实际需求逐步完善分类管理制度,并积极适时地拓展试点改革的范围。与此同时,试点区域的各级教育主管部门应加强对试点工作的指导,关键是进行风险评估、问题诊断和趋势预测,对民办学校分类管理试点中涉及多个部门的政策性问题如“营利性与非营利性民办学校的区分标准及依据”等及时研究并给出指导性方案。另外,“在理论研究与实践调研的基础上,政府还应通过各类媒体进行宣传普及,使政府相关部门、民办学校举办者和民众真正了解分类管理的内涵与价值,从思想上达成广泛共识,形成深厚的民意基础。”*贾建国:《浙江温州和陕西民办学校分类管理的政策分析》,《现代教育管理》2014年第12期,第97页。

2.力求结构均衡。在民办学校分类管理的价值导向上应当坚持公平正义,打破“非营利性即为善、营利性即为恶”的认识误区,不能先入为主地认为非营利性学校一定优于营利性学校,更不可因人为设置对营利性民办学校的制度排斥和政策歧视而使分类管理变为“一类管理”。事实上我国民办教育以投资办学为主的特殊国情,决定了我国既不符合非营利性组织认定标准又不同于企业的民办学校类型还将在很长时期内存在,应该给这些学校留有发展空间,并采取积极鼓励的政策。应在结构均衡的基础上进行制度设计,保持分类规则与既有民办教育资源的相称,通过完善规则促进结构均衡,并以此引导我国民办学校实现健康发展,力避因规则的过度调整而引发办学者的“政策性恐慌”及可能导致的民办学校的结构性巨变。例如,考虑到现有民办学校多数属于出资办学这一客观现实,对转为非营利性的民办学校,可尝试采取基于“承认贡献、维护权益”的一次性补偿政策,以实现分类管理的平稳过渡。

(三)强化政策执行力

分类管理的认定标准、管理制度和配套政策,涉及发展改革、财政、人力资源和社会保障、民政、税务、国土资源、金融管理等部门,没有这些部门的协调一致,教育行政部门无法单独制定和实施相关政策,分类管理改革也就无法推进。民办学校分类改革中配套性政策落实难的症结在于部门联动、统筹协调、任务落实的不尽到位,政策执行力孱弱。当前,以分类改革为核心的民办教育综合改革逐渐步入深水区,改革的系统性、整体性、协同性特征明显,为促使政策落地,提升改革中各项政策的践行度,必须强调建立地方各相关行政部门之间的综合协调机制,加大统筹规划力度,以民办学校分类改革的重点难点问题为突破口,纵横联动、有序推进,最大限度地形成改革合力。

从全国范围看,民办学校分类管理的改革大幕正徐徐拉开。应当认识到,分类本身并非改革之旨归,改革的初衷在于通过分类管理完善我国民办教育制度体系,健全民办教育管理体制,拓展民办教育成长空间。因此,民办学校分类管理应以促进民办教育健康发展为出发点,重在保护各方办学的积极性,着力解决制约民办教育发展的瓶颈,使我国民办学校真正能以多元、特色、优质的姿态出现在我国教育体系之中。

(责任编辑 毛红霞)

Practical Difficulties and Solutions of Non-governmental Schools’ Classification Management:Based on the Perspective of Wenzhou Reform

YIN Xiaomin

(BasicCoursesDepartmentofZhejiangShurenUniversity,Hangzhou,Zhejiang, 310015,China)

Classification management of schools is the necessary condition for perfecting the institutional non-governmental system, improving the management system, and expanding the growing space of non-governmental education. As the pilot reform area of non-governmental schools’ classification management, Wenzhou encountered many difficulties during the reform practice, such as defining classification criteria, advancing classification reform and implementing supporting policies. In order to solve the classification management problems, it is necessary to encourage local innovations, to pursue gradual reform and to strengthen policy implementation.

non-governmental education; non-governmental schools; classification management; Wenzhou

2015-02-08

尹晓敏,女,浙江桐庐人,教授,硕士生导师,研究方向:教育法学、高等教育管理。

10.3969/j.issn.1671-2714.2015.04.001