国际比较视野下我国新农保制度发展路径探析

曹东亚　陈坤　马宗成

作者简介：曹东亚（1992.11-），女，汉族，山西省临汾人，云南民族大学金融学研究生，保险与风险管理方向。

陈坤（1989-），男，安徽合肥人，云南民族大学金融学硕士研究生，保险与风险管理方向。

摘 要：近年来，我国农村人口老龄化、家庭小型化以及空巢经等现象越来越严重，加之农村老年人收入相对较低、贫穷率相对较高，进而使得农村子女赡养老年人的负担日益加重。因此农村养老问题已日益成为我国当前社会密切关注的焦点问题之一。而农村养老保险制度在解决农村养老问题上扮演着至关重要的角色，为此我国施行了新型农村养老保险制度。新农保制度自实施以来取得了显著的成果，但也存在诸如保障水平低、统筹层次低、缺乏制度衔接、基金保值增值难，法律不健全等问题。在此背景下，文章在分析我国新农保制度现状的基础上，指出其存在的问题，同时基于国际比较视角吸收和借鉴国外优秀经验，紧密结合我国当前的实际情况，探索我国新型农村养老保险制度的最优发展路径。研究这些有利于我国应对人口老龄化的挑战，弥补传统养老方式功能的弱化，促进社会经济发展，完善城乡社会保障体系。

關键词：新农保制度；国际比较；路径选择

一、引言

农村社会养老保险是一项惠及全体农村居民的利民政策。建立健全的农村社会养老保险制度，它可以解决人们所担心的养老问题，并能有效地保证老人们的生活质量，促进社会和谐稳定。

随着人们生活条件的改善，人们的平均寿命逐渐延长，中国已进入老龄化社会。截至2013底，全国有2.02亿的年龄超过60岁的老年人，占全国总人口的14.8%，从近几年的数据分析来看，老龄人口及其增长速度都呈快速增长的趋势，其中有超过百分之六十在农村。近年来，我国农村人口老龄化、家庭小型化以及空巢经的现象越来越严重，再加之与城市相比，农村老年人收入相对较低，而其贫穷率相对较高，从而使农村孩子赡养老年人负担日益沉重，因此，农村养老是解决我国人口老龄化问题不可避免的措施之一。

在全国实现基本养老保险，对各类人员的社会保障福利进行协调，建立健康的调整机制，从而我国农村社会养老保险工作进入全新的发展阶段新农保制度在改善老农保制度所存在的不足的基础上，并依据社会保险的相应原则进行设计的，设计制度时在多方面进行了创新，克服了老农保的缺陷，是我国农保事业的一大进步。新农保制度自实施以来取得了相应的成果，但也存在诸如保障水平低、统筹层次低、缺乏制度衔接、基金保值增值难，法律不健全等问题。在此背景下，结合国内外研究成果以及实践经验，对中国新农保制度实施过程中所存在的问题进行了分析，并为改进新农保制度的发展路径选择提出可行的建议，研究这些有利于应对人口老龄化的挑战，弥补传统养老方式功能的弱化，促进社会经济发展，完善城乡社会保障体系。

二、我国新农保试点中所存在问题

新农保制度在改善老农保制度所存在的不足的基础上，并依据社会保险的相应原则进行设计的，设计制度时在多方面进行了创新。新农保制度自实施以来取得了很大成就，但是，在试点和推广过程中也存在不少问题应该引起我们的重视。

1.相关法律法规不健全

虽然我国已经实施农保制度多年，但至今却没有一部专门的法律来确定农保制度的地位，单纯的一些规章制度难以满足农保事业快速发展的需要。主要是三个方面的问题：一是法律不健全；二是立法滞后；三是法律执行和监督机制相对较薄弱等。没有明确的法律作为实施农保制度的依据和保证，仅仅依靠《指导意见》文件，各个地方不能建立统一的农保政策，或者只是建立一个制度框架，这就使得农保制度没有一个统一的标准，由此可能造成下面的市县各行其是的现象，而且可能会使农保工作成为地方政府政绩意志的体现，新农保制度也就不可能长久的实施下去。

2.筹集难度大

筹资是决定新农保制度是否顺利实行的最大问题，财政如何安全有效地分配资金来资助农村老年人的参保，决定着新农村保险制度是否健康发展。在国家和广大人们的共同努力下，解决基础养老金的问题相对来说较容易，然而目前暂未建立长久的机制来保障基础养老金来源。然而对很大部分地区来说，“集体补助”还停留在理论阶段，很难真正落实。要想建立完善的新农保制度，在较大程度上取决于政府补贴，政府补贴的力度直接决定于收入水平相对较低的农民参保愿意。但是各个地方政府都不同程度地存在财政困难，特别是在取消农业税收后，地方政府财政收支不平衡程度更加严重。随着新农保制度逐步推广，中西部地方政府将会承担巨大的财政压力，既影响了新农保制度的推广，而且也严重阻碍了当地经济的发展。

3.缺乏具有吸引力的制度

新农保制度对可以享受国家基础养老金的人群进行了相应的规定：一是年满60周岁及以上的老年；二是其子女按有关规定进行了参保缴费。把老人领取基本养老保险和子女是否参保捆绑在一起，不符合新农保自愿原则，反成为政府变相强制农民投保，这样，不但不能提高农民参保率，反而将降低农民的保险意识。

新农保明确规定地方各级政府每年向参保人员补助30元，虽然与老农保相比，有了一定的改善，但由于补贴水平低，而且并没有综合考虑各地区经济的发展水平，并不能有效地调动农民参保的积极性。此外，“指导意见”中规定：如果被保险人死亡，个人账户余额可以继承，而政府补贴部分暂时不能被继承，这种规定将对农民参保的积极性有相应的影响。

4.与其它制度缺乏有效的衔接

因为新农业保险制度是农村养老保障体系的一部分，因此，新农保制度应与其他相关制度可以进行有效的衔接，只有这样，不仅可以使新农保制度发挥最佳的效果，还可以使农村养老保障制度全面、健康的发展，最终使农村居民的养老问题能顺利解决。各项制度没有进行有效性衔接带来以下问题：第一是多种制度之间的相互重叠交错将使参保人员缴费负担过重，可能导致适得其反的效果。第二是容易导致管理混乱，从而严重浪费资源。第三是可能造成部分农民养老金水平偏高，无法公平分配养老资源。

三、我国新农保制度的国际比较

（一）日本多支柱保障制度

20世纪30年代，日本开始探索农保制度，在这一时期，保障的范围限于公共医疗领域。

1.国民养老金

20世纪50年代，日本政府开始考虑建立农保制度，颁发了《国民养老金法》。在这之后，日本逐步建立了多层次的社会养老保险制度。在1985年，国家养老金制度经历了重大改革，其保险覆盖面大范围的变更，由农民以及个体经营者更改为全体国民。根据有关资料表明：在农民参保方面，采用定额缴费，对于低保收入者，可免缴费。

2.农民养老金基金

日本于1971年颁布了《农民养老金法》，该法对农民有以下两方面的好处：一是能使农民得到一份追加的养老金，从而有效地提高老人的生活水平；二是农民想要使土地经营规模化，可以转让土地的经营权。

3.农业劳动者年金

日本政府于2002年实施了缴费确定型养老金计划，主要是为了减轻经营者以及农业劳动者的压力。该养老金计划分为两类：一类是企业型；另一类是个人型。农民可以加个人型，同时，参与者可以根据自己实际情况来选择相应的资金运营方式及机构，月缴费在一定范围以内可以免税。

总之，日本经过多年的探索和发展，建立了多层次的养老保险制度，农民不仅可以享有国民养老金，还可以针对自身的收入情况以及对养老保障的需求情况来选择不同的养老保险模式。

（二）德国社会保险型保障制度

德国作为欧洲发达国家之一，其经济状态较好，农村人口比重相对較小，因此，通过政府财政支持来解决农村养老问题相对较容易。德国在1886年就开始探索建立农村社保制度，但主要针对农业企业中的从业人员，而农民并未包含在内；1957年，德国政府颁布了《农民老年救济法》，针对农民群体，建立了惠及农民农村社会养老保险制度。

根据《农民老年救济法》中对参保对象进行了相关规定：一是必须是农场主及其配偶以及劳作的家属；二是大型农业企业中从业人员不属于农村养老保险之列。

德国农村养老保险体制主要采用一种新的模式—现收现付模式，农民养老金来源于以下方面：一方面是联邦资金补贴；另一方面是投保人缴纳的保险费其运行机制主要包括以下几方面：

（1）农民缴费方面：实行统一的缴费制。分两个时间段：在1995年前，缴费基数按照农场的价值。在1995年后，缴费基数按应税收入，其收入较低的农民可以申请领取政府缴费补贴。采用该统一标准后，保险费由农场主承担。

（2）管理方面：成立经办农村社会保险的管理机构，由各州自治管理，同时也受联邦以及州行政部门的监管。

（3）覆盖范围：：一是酒、水果、蔬菜及鱼类养殖业主；二是农业业主的配偶；三是与农民从事共同劳动的配偶及家庭成员。

（4）资金筹集：资金筹集主要以下两种：一是联邦财政资金；二是个人缴费，其中联邦财政资金占主体。

（5）待遇领取：最低缴费年限需达15年，领用年龄从65周岁开始，采用均一给付型。同时其待遇还包括以下方面：一是受保险人死亡后的遗属补偿金；二是丧失劳动能力后的补偿金；三是工作能力受到威胁时的康复待遇；四是在康复期为家庭提供援助。

四、国外农保制度的启发

（一）明确政府的社会保障责任

政府在应对社会老龄化风险、提供农村老年人基本生活保障方面负有社会责任，无论农村社会经济发展水平如何，政府应当对整个社会提供养老保障。由于我国农村人口所比例较多，再加之老龄化趋势越来越严重，明确政府在农保事业中的责任是保障农村老年人尤其是孤寡老人基本生活的必要手段。政府责任在于向农村转移支付社会养老资源，解决农村居民的养老问题，保证社会经济快速发展的成果能使广大农民得惠。

（二）体现社会公平

国外实行的全国统一标准的养老保险制度，使其国内公民都能享受到相应的政策福利，最大限度地实现社会保障公平。我国建设完善农村社会养老保险制度应该体现社会主义公平正义深刻内涵，让养老保障覆盖更广大的农民群体。我国在养老保险体制改革上，坚持以效率与公平并重，着重体现公平原则，能使广大劳动人民在晚年均能享受基本生活水平保障。然而，由于我国户籍制度的限制使城乡的居民在享受社会保障方面存在一定的差异，最终使中国的养老保险模式也呈现了城乡二元化结构。但从长远来看，实现城乡社会养老保险制度一体化符合人民群众尤其是农村居民的根本利益。我国目前农村养老保险制度尚存在养老保障水平低等缺陷，因此，改革当务之急是加快户籍制度改革，以及建立城乡一体化的保障体系，从而使农民享受相应的保障权益，体现社会公平性。

（三）建立健全的法律法规

从农保制度比较完善的国家可以看出，他们在建设农保制度的过程中，都建立了健全的法律。建立健全的相关法律法规，为农保制度的建设提供法律支持，这样既能确保制度实施的规范性，又能保障农民享受公正权益。法律作为社会保障制度能顺利实施的基础，因此，国外在农民社会养老保险上，都以立法先行为基本原则，建立相应的社会保障法律，能保证保障体系的正常运行。然而，在我国，与养老保险制度相关的法律法规都处于落后状况，尤其是在农村养老保险方面上，其相应的法律更是一片空白。我国主要是以相应的政策、规章及规范性文件为开展养老保险工作的根本依据，但由于每个地方的标准无统一，在实际实行过程中经常出现无法可依的现状，严重性阻碍农村社会保障事业的发展。因此，我国需要加快农村养老保险方面的立法进程，从法律方面加强对社会保险事业的管理，维护广大农村居民的社会保障权益。

（四）建立具有中国特色的新农保制度

国外农保制度的建立和发展过程中都是充分考虑了其自身的特点，选择了适合其国情和农民需要的养老保险模式。在中国，农村主要采用家庭联产承包制度，发展社会主义特色的市场经济，具有不同其他国家的农村发展特色。所以，应该在发挥政府保障农民晚年基本养老保障水平的同时，充分发挥家庭和土地的养老功能，建立完善多层次的社会养老保障体系，从而为农民提供更广泛更全面的养老保障服务。

五、我国新农保制度发展的路径选择

加强新农保基金的筹集，加大中央财政的补贴力度，提高农民的缴费能力。政府应进一步加大对农业的支持力度，继续增加财政投入，包括对农民进行直接补贴和免税。继续执行户籍制度改革，让有相应条件状态的农民留在城市发展，减少农民数量。支持乡镇企业发展，转移农村剩余劳动力。加大对贫困人口的资助以及扶贫。明确新农保基金的投资方向，逐步实行新农保基金的集中管理，设置新农保基金监管机构，建立规范的新农保基金监管体系。建立协同监管体系，建立全程监管制度，建立实时监控系统，建立行业自律和社会监督机制。同时加快立法建设，加快新农保制度与其它制度的衔接，为保障新农保制度的顺利开展，保证做到让每一个农民都享受到老有所养的普惠制政策，必须使新农保制度与其他社会保障制度之间可以互相接续转移。完善现有的管理体系，提高社会保险经办机构的服务能力和质量。统一新农保管理机构，培养专业人才，提高管理人员综合素质，加快信息网络建设，大力弘扬敬老、养老的传统美德。

（作者单位：云南民族大学经济学院）

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