资金区域扶持的转型创新

李度星

转变财政专项资金支持企业发展的方式，更好地发挥财政资金效益，是财政专项资金管理改革的重要内容。2011年，江苏省财政厅通过整合专项资金，由无偿补助改为股权投资等有偿使用方式，与市县财政共同设立区域重点成长型企业发展扶持资金（以下简称区域扶持资金）。资金运行管理以“政府引导、市场运作、保本微利、滚动发展”为原则，在强调财政资金有偿使用的同时，保持财政资金的扶持性和导向性。

一、区域扶持

2011年10月，江苏省财政厅下发《关于区域重点成长型企业发展扶持资金试行股权投资等使用方式的意见》，采取省与市县合作的方式，即省财政厅与合作市县财政局分别签订资金使用协议。协议中规定，市县财政自主选择股权投资、定向融资担保或融资风险基金等资金运作方式，来支持本行政区域内以成长型新兴产业为主的企业，并且资金收益归市县财政所有。至2013年底，省财政共拨付区域扶持资金9.86亿元，地方配套出资近10亿元，全省区域扶持资金总规模达19.85亿元。

二、实践成效

省级区域扶持资金拨付至市县后，市县财政通过整合当地无偿支持企业的专项资金，扩大区域扶持资金规模。至今，全省区域扶持资金规模壮大超过预期。此外，三年中，市县财政部门在资金的管理实践过程中，根据本地经济发展特点因地制宜地开展了许多创新性工作。

（一）资金运行管理方式多元化，市场化运行模式初现雏形

由于各地经济发展、人才集聚、管理理念等差异较大，省财政主张市县根据自身情况因地制宜，在起步阶段选择最具操作性的资金运行管理模式，待条件成熟后再向规范的股权投资管理模式转变。通过推行多元化的资金管理模式，各地在资金运行中做出了许多具有开创性的探索。例如，连云港在资金运作过程中，采用普通股、优先股、债转股等多种方式对企业投资，通过投资方式多元化分散投资风险；江阴、昆山等地建立企业业绩增长目标奖励机制，将部分投资收益奖励给企业；一些市县的股权投资未选择市场化退出，而是选择股东优先回购的方式收回投资，以打消企业控股股东对财政参与投资目的不明的疑虑。这些创新工作，无疑为区域扶持资金的长期健康运行打下了基础。

（二）吸引社会资本进入，共同组成股权投资基金

区域扶持资金拨付到市县以后，由于各地初期的资金规模较小，资金的影响力有限。因此，市县财政在整合本级财政资金的同时，通过吸收社会资金进一步壮大资金规模，充分发挥资金的引导和扶持作用，增强了扶持效果。经过社会资本的放大，由区域扶持资金主导设立的基金已成为当地颇具规模的股权投资基金，较好地发挥了对当地成长型企业的扶持作用。

（三）地方财政部门发挥主观能动性，积极参与资金管理工作

市县财政部门充分发挥信息资源优势，根据扶持资金的使用方向和地方财源培植计划，向担保机构或银行推荐区域重点成长型企业，并与合作担保机构和银行就提供贷款便利和风险共担进行协商。通过主动与金融机构协商，切实减轻了企业融资成本，在一定程度上缓解了企业融资难问题。

（四）省市共建资金监督考核体系，实时监督资金运行

市县财政部门根据要求建立扶持资金监督考核工作机制，实时对资金运行情况进行监督管理和绩效评价，并在规定的时间内报送资金运行情况。通过省市财政联动，资金的绩效评价和考核监督工作已落到实处。

三、存在问题

财政资金试行股权投资等有偿使用方式改革，由于缺少可参照的成功经验，因此在改革探索过程中，我们发现还存在一些亟须解决的问题，如资金管理机制与管理人员专业能力、风险控制与损益确认等问题。

（一）资金管理制度有待完善

如股权投资对企业规模和利税贡献要求较高，股权投资的退出方式和损益确认原则需要明确和细化，实行定向融资担保的资金扶持效益没有明确的统计口径等，这些都需要在今后在资金管理制度的完善过程中予以明确界定。

（二）资金管理人员的专业能力有待提高

财政资金试行股权投资等有偿化运行管理的改革，对财政干部的专业能力是一个极大的考验。市场化运行的股权投资对管理人员的专业能力要求较高，投资目标企业的筛选评定和投资跟踪管理、绩效评价，需要财政部门和资金管理机构具备金融、财务、投资管理等方面的专业知识。江苏省经济发展南北差异明显，股权投资在苏南较为普遍，但对苏北大部分市县财政部门而言，仍是新鲜事物，一些地方连本土的股权投资机构都极少，专业投资人才匮乏，这些客观因素限制了全省区域扶持资金股权投资效益的发挥。

（三）投资风险不易控制

近两年来，面临复杂的经济形势，企业经营环境有待优化，选择发展态势良好的企业更加困难。根据2013年的统计资料，区域扶持资金股权投资的174户企业中，有69户企业利润同比下降，占比40%；其中有40户企业亏损，占比23%。虽然目前区域扶持资金仍能保持盈利，但未来潜在的亏损风险不容忽视。对投资风险的担忧，以及投资亏损的责任界定不明确，使得市县财政部门在投资决策时多了几分顾虑，影响了区域扶持资金股权投资的运行管理效率。

四、几点思考

从全省看，区域扶持资金运行管理已走上正常轨道，但仍需进一步完善和提高。

（一）继续深化改革，重视财政资金扶持引导作用的发挥

十八届三中全会对财税体制改革作了具体部署，财政部门转变传统的资金管理模式势在必行。在这样的背景下，推行财政资金使用方式的改革，既契合中央关于财政体制改革的政策精神，同时也是各地财政部门在当前经济形势复杂的情况下发挥主观能动性的机会。

区域扶持资金虽然采用股权投资等市场化方式运作，但本质上仍是财政资金，因此资金的运行目标应当以扶持企业发展、培育地方财源为主，适当兼顾投资资金的安全性和效益，在政府和市场间寻找平衡。

（二）完善管理制度，建立覆盖全过程的资金管理机制

全省区域扶持资金管理制度体系虽已初步建立，但资金运行管理机制仍需进一步细化和明确，在企业遴选、资金监管、绩效评价、股权退出等各个环节制定既契合市场要求又具有可操作性的管理机制和操作细则。尤其是股权退出和损益确认机制，既要符合国家关于国有资本退出的相关规定，又要便于实际操作，还要明确投资收益确认和投资亏损核销原则以打消地方财政部门和资金管理机构的顾虑。

（三）扩大有偿资金规模，提高专业投资管理能力

加大财政扶持企业资金有偿使用的范围和规模，减少财政资金对社会资本的挤出效应，是深化财政资金管理改革的重要路径。应当进一步整合资金，扩大有偿资金规模，充分发挥资金的规模效应，改变现有的对有一定规模和发展前景的企业吸引力不足、投资小企业风险较大的尴尬局面。

为了提高资金管理的专业水平，在加强学习培训、提高财政工作人员业务能力的同时，应鼓励和引导地方财政部门通过引进专业团队和专业人才增加管理的专业化程度来打造专业化管理团队，并充分利用第三方机构服务提高资金管理机构的综合投资管理能力，提升区域扶持资金管理水平。