高职院校章程的制定原则与内容要素

解瑞卿

摘 要 依据行政法理论，高职院校制定章程的行为属于抽象行政行为，应该遵循“行政合法”与“行政合理”这两大行政法基本原则。行政合法原则，要求章程的制定应该缘法而制，符合法律要求，这决定了章程的“法定内容”；而行政合理原则则要求章程的制定应该不拘一格，体现高职院校自身特色，这决定了章程的“酌定内容”。“法定内容”和“酌定内容”共同构成了章程的全部内容要素。

关键词 高职院校；章程；基本原则；法定内容；酌定内容

中图分类号 G718.5 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2014）25-0016-05

传统的行政法理论认为，行政主体可以分为职权行政主体和授权行政主体两类。高校在实施法律、法规授权的行政行为时，被视为授权行政主体早已是一个不争的事实①。按照《教育法》第二十六条，《高等教育法》第二十七条、第二十八条，《职业教育法》第二十四条，以及《高等学校章程制定暂行办法》（下文简称《暂行办法》）等法律文件的规定，高职院校应当制定章程，而教育部《全面推进依法治校实施纲要》更是明确要求：“到2015年，全面形成一校一章程的格局，经过核准的章程，应当成为学校改革发展、实现依法治校的基本依据。”由此可见，高职院校制定章程的行为，不但具有法律的授权，更是法律的要求，所以，它的法律性质是授权行政主体的行政行为；章程则是高职院校“为保证学校自主管理和依法治校，根据教育法律、法规的规定，按照一定程序，以条文形式对学校的重大、基本事项做出全面规定而形成的规范性文件”[1]。

一、高职院校章程的制定原则

既然高职院校制定章程的行为从法律性质上属于行政行为，那么就必须遵循行政法的基本原则，即“贯穿于全部行政法规范之中，用以指导行政法的制定和实施的基本准则”[2]。虽然学界对于行政法基本原则的认识存在多种观点，但是行政合法原则和行政合理原则，以其高度概括和通俗易懂的优势，赢得了较高认同，本文亦选用此种观点。

（一）行政合法原则

行政合法原则是指行政行为应该由具有法定职权的行为主体，在其法定权限范围内，依照法定程序实施，不得违法行政，否则就应承担相应的法律后果。细言之，行政合法原则又可以分为职权法定、法律优先、法律保留、正当程序等“子原则”。职权法定原则要求行政行为的实施主体必须具有相应的行政职权，否则即意味着行为的违法或无效；法律优先原则要求当行政行为的多个依据出现冲突时，应该以更高位阶的法律为依据，规范性文件更是不得与高位阶法律文件相抵触；法律保留原则要求诸如对于人身自由的限制、犯罪和刑罚、对非国有财产的征收等事项，只能由全国人大及其常委会制定的法律作出规定，比之低位阶的行政法规、地方法规、部门规章、政府规章等均无权涉及。延伸而论，法律规定只能由某一位阶，及其以上位阶的法律文件才能规定，低于此位阶的法律文件则不能涉及，如依《行政处罚法》规定，规章及其以上的法律文件才可以设定罚款，那么比规章位阶低的规范性文件则无权作出此项规定；正当程序原则则要求任何行政行为都应该遵循法定程序，程序违法则行政行为违法。

按照行政合法原则要求，高职院校在制定章程的过程中，虽然拥有法定职权、符合职权法定的原则毋容置疑，但是在满足法律优先、法律保留以及正当程序三原则方面时还应多加注意。首先，要了解相关法律、法规、规章的规定，避免大学章程的内容与上位法相抵触，如《高等教育法》、《暂行办法》均要求大学章程应该载明“中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制、职工代表大会制度、学生代表大会制度、学术委员会制度”等，高职院校章程就应按要求对此作出规定，而不能与之相悖。其次，要明了法律保留事项，以及规章及其以上位阶的法律文件才有权规定的事项，避免为追求行政效率和管理便利，而越权规定上位法才有权规定的内容，如罚款、没收、强制执行等。第三，《高等学校章程制定暂行办法》明确规定了大学章程从起草到讨论，再到审议、审定、签发、核准等制定流程，高职院校制定大学章程就应该严格遵循此程序，否则可能导致章程无效。

（二）行政合理原则

现代社会活动复杂多变，使得行政权的行使必须面对具有复杂性和多变性的对象和环境。因此，为更好地实现行政目的，法律往往赋予行政主体一定的裁量权，使其在应对形势变化时，能够拥有一定的主动性，但是裁量权亦不能滥用，于是，由此而衍生出行政法的又一基本原则——行政合理原则。行政合理原则要求，行政主体应该在合理的范围内行使裁量权，而行为的合理性则需要通过“行政说明理由制度”、“行政参与制度”、“行政公开制度”等予以说明和支撑[3]。易言之，只要行政行为满足公开透明、公众参与并能说明裁量的原由，则推定其具有合理性。对于抽象行政行为而言，由于其表现为针对不特定对象所作出的、可以反复实施的规范性文件，其合理与否则更多是考究其是否是在民主参与、公开透明的环境下制定，并且能否说明其考量的各种因素。

高职院校制定章程的行为属于抽象行政行为，在遵循行政合法性原则的同时还应该遵循行政合理性原则。在高职院校章程的制定过程中，首先，要有广泛的民主参与，唯有如此才能保证作为学校内部“最高法”的章程能够真正平衡各方的权利和义务；其次，要公开透明，使参与者明晰所有的考量因素，使外界得知各种决定的原由，依靠外部监督的力量保证章程的合理性。最后，制定者还要发挥主观能动性、与时俱进，结合自身特点、特色，以及国家的有关政策，为学校的长远发展设计合理的章程内容条款。

二、高职院校章程的法定内容

高职院校章程的法定内容，是指法律、法规、规章明确规定的高职院校章程应包含的内容。依据行政合法原则的要求，高职院校章程的内容，首先应该满足上位法的要求，其次不得越权规定上位法才有权规定的内容，并且不能与上位法相抵触。依据《高等教育法》以及《暂行办法》的规定，高职院校章程的法定内容主要有十个大项。

（一）法定内容之概括

按照《高等教育法》第二十八条之规定，高等院校的章程应包含：学校名称、校址；办学宗旨；办学规模；学科门类的设置；教育形式；内部管理体制；经费来源、财产和财务制度；举办者与学校之间的权利、义务；章程修改程序；其他必须由章程规定的事项。为便于高等院校制定章程，《暂行办法》第七条对以上十项内容作出了更加明确具体的规定。然而，这些规定虽然详细，但是并未形成一个清晰的逻辑体系。易言之，无论是《高等教育法》还是《暂行办法》，对于章程内容的规定都是采用简单罗列的方式，并没有从理论上进行概括总结，如上文中提及的第六、七两项，可以归纳为“大学的组织机构和管理制度”。

不仅如此，这些简单的列举虽然覆盖面较广，但却不能突出高职院校章程的本质。高职院校章程作为学校内部的“宪法”，其本质应该和《宪法》相同，是“一张写着人民权利的纸”[4]，“如果说宪法只规定一项内容，那就是规定政府权力的范围，国家机关的设立、组织及其职权，以及各国家机关之间的关系。如果宪法要规定两项内容，那就是规定公民享有的基本权利”[5]。因此，“恰如权利和权力作为一国宪法规范的主要内容，作为学校治理规则的章程也应以治理权力和成员权利为基本点，围绕基本点对章程内容进行规范设计”[6]。而且《暂行办法》第十二条要求，保障师生权利。故，高职院校章程理应明确规定“师生的权利义务”，而《高等教育法》和《暂行办法》却将师生权利义务寓于其他项目之中，并没有将此显现出来。因此，高职院校章程法定内容完全可以借鉴《宪法》的内容模块设置，将其法定内容按照更具“宪法韵味”的分类方式分为：学院的标识和任务使命；学院的组织制度；学院管理制度；教学、科研、实践、校企合作制度；师生的权利与义务；与政府和社会的关系；章程的制定、生效与修改 [7]。

（二）法定内容之组合

目前，按照教育部要求，高职院校已经普遍开始制定章程，有的已经制定完成，但是通过对已完成的部分章程进行对比分析发现，这些章程均按照《暂行办法》第六条的要求，采用了“章、节、条、款、项”的形式，并且各院校章程之间雷同现象明显。当然，采用这种模式亦无可厚非，但是千篇一律的按照《高等教育法》列举内容的顺序安排各内容模块，一方面体现出在章程的制定过程中借鉴有余、创新不足，另一方面则自我放弃了展现自身特色的机会。

实际上，无论是《高等教育法》还是《暂行办法》，均没有对高等教育章程的框架体系作出严格预设，各院校完全可以根据自身特色，对章程的框架体系进行独特设计。虽然高职院校章程的法定内容比较明确，但这些高度概括的指导性条款应该与学校的实际情况相结合，转化为更具体的章程条款，在这一过程中各学校完全可以根据自己的特色，作出不同安排。如有的学校特色或亮点在于“校企合作、工学结合”，那么完全可以将“学校与社会的关系”这一模块提前，以示突出自身特色和对校企合作的重视；有的学校提倡“以人为本”，则可以将“师生的权利义务”模块提前，以示对于“人”的重视。

三、高职院校章程的酌定内容

酌定内容即高职院校在法定内容之外，自主决定写入章程的内容。法律规则中的“兜底条款”和“裁量条款”为行政行为提供了自由发挥的空间，如《高等教育法》第二十八条第十项和《暂行办法》第七条第十项中有关“其他学校可以自主决定的重大事项”的规定，由于这些重大事项往往与学校发展有重大关联，也应包含在章程之中。酌定内容作为法定内容的补充，需要高职院校在法定内容之外发挥主观能动性。

（一）酌定内容之确定

前文叙及行政合理原则要求民主参与、公开透明以及说明理由，由于高职院校章程的法定内容和酌定内容并非分别单独制定，而是作为一个整体一并通过整个制定程序，所以，在民主参与和公开透明这两点上一般不会存在太大问题。故依照行政合理原则，在酌定内容的取舍上需要重点关注的即“说明理由”，而哪些因素可以作为“说明理由”的依据，则直接决定着“酌定内容”的范围。以下可以作为说明理由依据的主要因素：

1.自主性因素

所谓自主性因素，是指高职院校章程的酌定内容必须是学校可以自主决定的事项。高职院校作为地方政府主办的大学，其发展受到各个方面的影响，其办学自主权往往受到一定限制，而且大学章程的法定内容涵盖范围极其广泛，这进一步限制了高职院校在制定章程过程中的自主权。然而，我国的教育制度和法治制度决定着，地方政府不可能越俎代庖、事无巨细地约束高职院校，剥夺其办学自主权；法律的滞后性和概括性，也使其不可能对高职院校章程中的每一项内容都提前预设，所以高职院校在制定章程的过程中，具备发挥自主权、决定章程酌定内容的空间。如《暂行办法》中并未提及学校精神、学校理念等内容要素，但高职院校可以结合自身特色，发挥主动权将其纳入章程之中。

2.相关性因素

所谓相关性因素，是指章程的酌定内容必须与学校建设和发展密切相关。大学章程作为“大学最高权力机构依据国家法律法规、尊重大学组织特性、遵守行政法规制定程序而制定出来的上承国家法律法规、下启内部各项规章制度的大学最高纲领”[8]，其内容必须从宏观角度对学校的建设和发展进行规划设计。这就要求章程的内容必须与学校的建设和发展紧密相关。显而易见，章程的法定内容是学校发展必不可少的，其相关性毋容置疑，而章程的酌定内容由于其取舍的决定权在学校自身，故相关性方面尚需注意。如有的学校临摹宪法的内容，将几任书记、院长的名字及其讲话精神写进章程。这些内容看似与学校发展相关，实际上却并不利于学校健康发展，不免遭受“官僚主义”质疑。

3.政策性因素

所谓政策性因素，是指相关国家政策或领导人讲话精神对高职院校发展提出的某种要求或建议。高职教育的发展应与时俱进，而法律却与生俱来就具有滞后性，所以，许多情况下高职院校的发展往往是依靠政策的推动，然后倒逼法律的修改。因此，政策性因素完全可以作为酌定内容的说理依据。如2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中提出，要“研究建立符合职业教育特点的学位制度”，众所周知，《高等教育法》、《学位授予条例》等法律、法规均没有对高职院校的学位制度作出规定，高职院校章程如果涉及此项内容似乎有越权之嫌，其相关性也受质疑，而在政策推动下，有些高职院校已经就此展开试点，并取得了一定突破[9]。所以，只要有国家政策明确支持，并且明显有利于高职教育发展的内容，完全可以将其作为酌定内容纳入到大学章程之中。

4.创新性因素

创新性因素指能够符合高职教育的发展规律，体现学院办学的特色和先进性的内容。由于法律规范和国家政策都不可避免的具有滞后性的弱点，为鼓励高职院校开拓创新，学院完全可以将不违反法律要求，同时符合高职教育发展规律、体现职业教育发展创新，但是法律和政策都尚未规定的，特色、先进的实践内容写入章程。因此，创新性可以作为一项“说理依据”。以“自主性”、“相关性”、“政策性”为判断基准，高职院校章程的酌定内容主要包括以下方面：章程的制定目的，直接而概括地阐明章程的价值，所以虽然法定内容并未直接标明，但是为了更加清晰地表达章程的制定意义，可以与章程的制定依据一体表述；学院文化，学院文化直接反映学校的特色，按照《暂行办法》的规定，学院章程应该规定学校的名称、地址、校歌、校徽等标志物，而一所学院的“校训”、“校旗”、“地域特色文化”、“专业特色文化”等藩属学院文化内容，同样反映着学院特色，故也可以纳入到章程之中；学院精神，学院精神是以先进理念为核心，对学院制度建设、教学、实践等进行总结概括、升华而成，其拟定属于学院办学自主权的范畴，更与学院发展息息相关，符合“特色办学”等政策要求；政策规定但是尚未上升为法律的内容，如《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中提及的学分积累与转换制度、现代学徒制、“双师型”教师队伍建设制度等，虽然法律、法规并未对此作出明确规定，但是鉴于其符合职业教育的发展规律，所以可以作为酌定内容列入章程之中；学院自身的特色、先进实践内容，即按照“创新性要素”的要求，可以将学院的特色、先进实践内容制度化，并纳入到章程之中，作为酌定内容予以体现。

（二）酌定内容之效力

高职院校章程中的法定内容，是学校结合自身实际将法律规定的具体化，受到法律的认可和保护。其对内具有最高的指导效力，是学校制定相关政策的依据；对外具有受尊重的效力，可以对抗外部干涉。而酌定内容由于并无法律的明确支持其效力如何则需要探讨。高职院校章程中的酌定内容与法定内容具有相同的效力，理由如下。

1.章程内容是一个有机整体

虽然从理论上将高职院校章程的内容，依据是否有法律的明确规定分为法定内容和酌定内容两部分，但实际上在章程之中二者并非泾渭分明，酌定内容寓于法定内容之中是极为正常且非常普遍的事情。有时，酌定内容和法定内容共同构成了一个完整的项目，甚至抛却酌定内容则影响整个项目的完整性，如有学校章程在人才培养目标中规定了“工士”或“副学士”学位的授予制度，如果对此不予承认则不但整个项目无法落实，更有违背国家政策、阻碍高职教育改革创新的嫌疑。

2.师生“同意”使“酌定内容”具备了与“法定内容”同等的对内效力

按照《暂行办法》的规定，大学章程的制定需要经过起草、审议、审定、签发、核准等程序，这一过程中法定内容和酌定内容并非分别单独进行，而是作为一个整体，经历着相同的程序。如果将章程视为学校对内的最高纲领，具有宪法的作用，而宪法是人们“为了接受管理，寻求保护和维持生活而让渡出部分权利所结成的契约”[10]，这就意味着在民主参与下制定的大学章程，其全部内容对内都具备相同的效力，因为这是全校师生经过民主商讨决定的，可以看作是师生和学校的一张“契约”。因而，师生必须遵守自己的承诺，而不论章程的内容是法定还是酌定。

3.政府核准使“酌定内容”具备了与“法定内容”相同的对外效力

高职院校章程制定程序中的“核准”环节，即按照《暂行办法》第二十三条至二十七条规定，地方政府举办的高等学校（高职院校一般都属此类）应该将核准申请书、章程核准稿、以及对章程制定程序和主要内容的说明，报送省级教育行政部门核准，核准机关应当指定专门机构依照《暂行办法》的要求，对章程核准稿的合法性、适当性、规范性以及制定程序进行初步审查。审查通过的，提交核准机关组织的章程核准委员会评议。经核准机关核准的章程文本为正式文本。高等学校应当以学校名义发布章程的正式文本，并向本校和社会公开。这意味着经过核准的大学章程，其酌定内容是合法、适当、规范的。因此，酌定内容也就因国家机关的核准，而具备了对抗外部干预的效力，与法定内容一样应该受到其他主体的尊重。