高职院校章程建设的认识与实践

秦虹

摘 要 高等职业院校的章程建设还是一个新生事物，无论是思想认识还是实践操作都处于起步阶段。在梳理大学治理和章程之间的关系，明确章程在大学治理中的作用、地位的基础上，分析章程建设的必要性和目前面临的困难，提出应设立机构，完善章程建设的组织工作；加强学习，提高对现代大学治理的理解和认识；明确目的，形成章程建设的着力点和落脚点；制定方案，规范推进章程建设工作。

关键词 高职院校；章程；治理

中图分类号 G718.5 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2014）25-0021-05

随着高等职业教育的体系构建和现代大学制度建设，大学治理、章程开始成为关注的热点。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出：“完善中国特色现代大学制度。完善治理结构。各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。”教育部2012年1月正式颁布实施《高等学校章程制定暂行办法》，明确制定章程的目的是“为完善中国特色现代大学制度，促进高等学校依法治校、科学发展”。

2014年6月，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发[2014]19号）提出，“职业院校要依法制定体现职业教育特色的章程和制度，完善治理结构，提升治理能力。”配套出台的《现代职业教育体系建设规划（2014-2020）》进一步明确，“完善体现职业教育特色的职业院校章程和制度，明确理（董）事会、校（院）长、专业指导委员会和教职工代表大会的职权，提高职业院校治理能力。”为引导高职院校从管理向治理转变，实现高职教育治理体系和治理能力现代化，必须加强高职院校章程建设。

一、现代大学治理是高职院校的历史选择

大学治理是一个舶来词，我国专家学者对其内涵的解读、认识的角度，表述各有差异，但核心思想是相同的，如，湛中乐认为，大学治理是指“大学内外利益相关者参与大学重大事务决策的结构过程，包括治理结构和治理过程两个方面”[1] 。李福华认为，“大学治理是在大学利益主体多元化以及所有权与管理权分离的情况下，协调大学各利益相关者的相互关系，降低代理成本，提高办学效益的一系列制度安排”[2] 。所以，大学治理要实现两方面的功能：一是完善治理结构，即大学与外部（即政府、社会），大学内部各层级、各群体的权力边界划分和制度架构；二是体现治理绩效，即治理有效性及其检测、评估、监控的手段和方式等。

随着高等教育大众化的推进，大学已由“象牙塔”走向社会中心，其利益关系也日趋多元化，高职教育“校企合作、产教融合”的办学理念，使得它与政府、行业、企业等群体之间的关系越来越密切，高职院校已经成为多元利益相关者共同控制的组织。不同利益相关者对高职院校有着不同的利益诉求，并会通过不同途径、方式对高职院校产生影响，形成学校的利益结构。而且并不是每个利益相关者的目标都与学校的目标一致，他们都有各自的利益需要，有时甚至是矛盾的。如何平衡多利益主体需求、保证高职院校目标的顺利实现，成为高职教育治理的关键。所以，治理成为适应高等职业教育发展趋势、回应高职院校使命和要求、保证高职院校办学目标的重要途径之一。

通过大学治理就是要建立一个平衡机制，使不同利益方能在一个协商氛围下充分满足自己的需要。高职院校的利益结构与普通高等学校相同，也包括内外两个部分，外部利益结构主要由政府、行业企业等组织或个体构成，主要通过政策法规、资金支持等手段，来影响学校的办学行为，或者通过选派或聘用党委书记、院校长等途径和手段向学校传达意愿和需求，也有通过提出技术服务、培训需求和招生、招聘需求表达社会、行业企业对学校的要求。内部利益结构是学校治理的核心，其中，行政权力和学术权力，是内部利益结构的主要力量。行政权力以院校长为代表，其职责是保证学校的有效运行，学术权力则是以教授为代表，其职责是保持学校的学术独立和学术自由，避免外界对学术研究的干预和影响。高职院校在运行中，要秉承治理理念，以社会价值为目标，协调和完善各利益结构，对外要正确处理学校与政府、社会、行业企业、学生家长的关系，明确各自的职责、权利和义务，为高职院校的发展营造一个良好的生存和发展空间；对内要使教学、科研、管理有规可循，建立起符合高职院校发展规律的自主办学、自我约束、高效有序的管理机制。

二、章程建设是现代大学治理的重要抓手

有研究发现，在中华人民共和国建立后的很长一段时间里，各种教育的政策、文件，甚至教育词典中，均无章程、学校章程和大学章程的提法。章程最早出现在1995年的《中华人民共和国教育法》中，但引起重视是在2012年教育部正式颁布实施《高等学校章程制定暂行办法》，要求所有高校全面启动大学章程的建设或修订，高等职业院校也不例外。

由于章程出现的时间还很短，实践时间更短，所以对于大学章程的内涵，理论界说法还未统一，但比较通行的说法有：“大学章程是指由大学的权力机构根据大学设立的特许状、国家或地方政府教育法律法规而制定的，有关大学组织性质和基本权利具有一定法律效力的治校总纲领。”[3]“大学章程是指为保证学校正常运行，就办学宗旨、主要任务、内部管理体制及财务活动等重大、基本问题做出的全面规范而形成的自律性基本文件。其是大学自主管理、自律及政府监督管理的基本依据。”[4]“大学章程是根据国家法律赋予大学自治立法权而制定的、规范大学组织及其内部活动的自治法，是大学的‘宪法，大学的教育教学和管理活动都必须以大学章程为依据。”[5]等，综上所述，尽管不同学者对大学章程的内涵界定因为角度不同有一定差异，但核心意思大致相同，即大学章程是大学的“宪法”，规定的是大学治理中重大的、基本的事项，用来协调大学治理中的各方事务，保证办学目标的实现。米魁杰认为，“大学章程的本质是对大学内部以及与大学相关的教育利益的调整和分配”。

高职院校章程是“为保证学校自主管理和依法治校，根据国家《教育法》等法律的规定，依据一定的程序，以文本的形式对大学重大、基本的事项做出全面规定所形成的规范性文件”[6]，一方面，其要理清学校内部各权力主体的责权利关系，明确党委领导、校长治校、教授治学、企业参与的领导体制，明确行政权力与学术权力的边界；另一方面，其要理清学校与政府、学校与社会的关系，明确学校与政府、社会组织的权力界限，明确社会参与学校建设的范围和方式等。所以，章程在大学治理中起着无可取代的作用，制定和完善章程与推进现代大学治理有着密不可分的关系，高职院校章程是现代大学治理的核心组成部分，是学校办学和管理的“宪法”，是学校内部各项规章制度的“纲领”与“顶层设计”，内外部环境和谐有序、相互依存，才能使现代大学治理更有成效。

三、高职院校章程建设面临的困难

根据教育部和浙江省相关地方政府的要求，很多高等职业院校已启动章程建设工作，但在具体的章程起草中，面临着不少困惑与难题。

（一）对章程建设的理解和认识不到位

由于章程进入人们视野的时间还很短，理论界对章程的研究也不深入，许多问题还存在不同的观点，如，无论从国家法律、制度层面还是专家学者的理论研究方面，对高校章程制定的主体认定均存差异，一种认为高校的举办者应该是制定主体，一种认为高校自身是章程制定主体，还有观点认为公办高校的章程需要由政府制定，也有认为高校章程应该由举办者和办学者联合制定，等。再如，对章程的性质也有多种观点，一种是“契约说”，认为章程是学校各利益主体之间的“契约”。一种是“自治法说”，认为章程是学校由于自治自立而制定的自治法。还有观点认为章程是契约与自治法的综合体，在不同的阶段，各有侧重。还有“公法说”、“行政法说”、“私法说”[7]，等。在学校内部也对章程的作用存在多种看法，有的把其作为推进学校治理、规范内部管理的重要抓手，有的则认为在现有体制下，章程无法发挥应有的作用。可见，高职院校对章程的理解和认识有待完善，对章程在学校发展中地位和作用了解不充分，认识也不统一。

（二）章程在现代大学治理中成功的经验不多，可供借鉴的范例不多

我国的现状是先有高校，再制定章程，教育部在2013年底和2014年6月分2次核准了共计15所大学的章程，所以章程在大学的建设发展中一直是缺位的。《吉林大学章程》是我国高校的第一部现代大学章程，也是建国以来我国高校颁布的第一部大学章程，其产生的一个重要背景是吉林大学的六校合并，从学校理顺管理出发，迫切需要一个能统领、融合六个学校的纲领性制度文本，章程无疑是最好的一个载体。但对于没有多校合并问题的学校，章程的作用如何体现？因为成功案例不多，所以高校对章程的作用没有深刻体会，在章程的具体制定过程中，就容易造成内容趋同、办学特色和个性形象彰显不足。

（三）教育行政化管理模式依然占据主导地位

我国现行的高校行政管理体制，还未真正达到必须制定章程的体制和法制氛围，尤其是公立高校还未真正走出原有的高等教育管理体制模式，教育管理部门的学术管理行政化运作，导致学校行政权力与学术权力的界定困难。高校管理主体在管理过程中对原有各种规章制度的依赖，阻碍了大学章程的制定与运行。

（四）国家法律制度对高校与政府、社会组织间的权力界定模糊

全国政协委员、南开大学法学院副院长侯欣一认为，“由学校自己制订的大学章程难以界定举办者、主管教育行政部门与高校的关系，人事权和财权是影响高校自主权的两大基本权利，这必须在章程中明确。而要明确人事权和财权，显然就不是学校一家所能完成的任务，甚至也不是政府教育主管部门所能决定的。不仅如此，大学章程由高校自身制定，就让学校很难规定举办者的具体权力和责任，也无法对举办者越权干涉学校办学的行为纠责”。高职教育作为一种跨界教育形式，更需要政府、行业企业的重视与投入，但国家层面政策、制度的缺失，使高职院校无法在校企合作、产教融合方面取得主动权，这一方面也无法在章程文本中有实质性体现。

四、高职院校章程的建设路径

尽管高职院校在章程建设中还面临许多困难，但章程建设在推进职业教育现代化建设中的意义毋容置疑，所以应该以积极、正面的态度来推进高校章程建设工作。

（一）设立机构，完善章程建设的组织工作

健全组织和人员，是做好一项工作的基本保障，章程也不例外，学校要成立章程建设领导小组和文本起草领导小组。章程建设工作领导小组的职责是研究、讨论章程建设中的重大事宜，为章程建设提供建议咨询和决策咨询，要由学校主要领导任组长，成员除了学校主要职能处室负责人和二级教学单位负责人以外，还要有学校主办方、主管部门人员和教师、学生、企业、校友代表等。章程文本起草小组的职责是具体负责章程的起草工作，形成章程文本。建议由校级领导任组长，便于协调，主要成员由学校办公室、高教研究所、教务处、人事处、学生处、财务处、纪委、工会等部门负责人组成，牵头部门为学校办公室或高教研究机构，由学校办公室作为牵头部门的优点是对学校的整体情况比较熟悉，弊端是办公室日常事务繁杂，不便于集中精力起草章程；由高教研究机构作为牵头部门的优点是对高等职业教育的建设发展方向把握比较准确，弊端是对学校内部管理体制把握较差，所以学校可以结合实际情况，扬长避短，综合兼顾。

（二）加强学习，提高对现代大学治理的理解和认识

无论是大学章程还是大学治理，都起源于西方，进入我国后也基本在普通高校试行，在高职院校中的实践还处于起步阶段，所以，高职院校需要认真学习、研究章程、大学治理、现代大学制度的相关制度文件和已完成的其他高校的章程以及专家学者的研究成果，深刻理解章程的内涵、性质和地位，明确章程的核心内容。同时，还要做好对外的宣传，努力争取学校举办方、教育行政部门、社会、行业企业对现代大学治理和章程的认识与理解，形成合力，促进高职院校章程建设工作。

（三）明确目的，形成章程建设的着力点和落脚点

高职院校必须明确，通过章程建设重点要解决什么问题，是要明确办学理念，还是要梳理治理结构，或者是争取外部资源，等。如果没有明确的目标，在文本起草中往往会面临没有头绪、无处着力的困境，面对许多实际问题，无法取舍，从而使章程成为一堆文字的拼凑体，没有主线、没有核心、没有灵魂。所以，在章程起草之初，学校领导层面，尤其是主要领导层面要对章程形成统一认识，防止在起草过程中的不断反复。

（四）制定方案，规范推进章程建设工作

学校要制定章程建设的整体工作方案，可以包括：指导思想、组织机构、文本内容、任务分工和进度要求等内容。进度安排时，在征求意见阶段要有较充裕的时间，充分征求校内外人员意见，尤其要与学校举办方、主管部门积极沟通，沟通的过程，就是争取更多支持的机会，同时也不能忽略听取学生意见的环节。最后经教职工代表大会、院长办公会议、党委会审核审批后，报省教育厅核准。

五、高职院校章程的主要内容

章程文本是章程建设中的一项重要工作，也是文本化现代大学制度的一个重要载体，章程的主要内容在《高等学校章程制定暂行办法》的第七条中有比较详细的说明，但具体文本撰写过程中，还需要认真思考与梳理，突出重点，简洁明了。

（一）详略得当，体现学校意志

如某高职院校章程目前框架为：序言、总则、主办者与学院、管理体系与组织机构、办学活动、教职员工、学生、经费资产与后勤、外部关系、学校标识和附则，共10章。其中，“管理体系与组织机构”的篇幅最多。章程的框架结构以及详略安排不仅要遵循章程的一般性原则，也要体现学校通过章程要实现的近景和远景目标，对学校已经形成的共识和已认可的办学特色，可以采取比较详细的表述，对暂时还不能形成明确观点和统一看法的条款，可以采用比较笼统和简单的表述，日后再不断完善。马陆亭认为，“我国大学章程的制定，不要期望一步到位，章程在内容选择上需要有一个甄别、充实、完善的过程，在章程制订初期，不能太繁，要定大事，要经得起时间的检验，具体细节可由章程之下的规章予以约束。”[8]

（二）抓住机遇，落实办学自主权

美国教育家阿特巴赫认为，“第三世界的大学还是相当年轻的，在处理同政府的关系时，没有力量保护自己免遭失败。它们对自己目标和任务也常常没有把握。于是，比起西方大学来，在反抗外来压力方面，它们处于更加不利的地位，它们的压力通常更大。”章程制定工作为高职院校提供了一次争取办学自主权的机会。在章程文本中，要争取反映《高等教育法》赋予高校的招生、教学、科研、国际交流等方面的七大自主权，在符合法律原则的前提下，各校要和行政管理部门多沟通和协商，努力得到行政管理部门在学校办学自主权方面的认可，力争自主权内容在章程中得到实质性体现。明确外部关系：哪些是高职院校的职责，哪些是包括教育行政部门在内的政府部门该做的，哪些是行业企业该承担的；理顺内部管理：党委在学校里履行什么职责，校长履行什么职责，教授如何落实治学权利，行政权力和学术权力如何平衡与制约，教职工和学生如何实施民主监督，行业企业如何参与学校内部的教学科研等。同时，也迫切需要国家立法为政府权力划定边界，迫切需要明确行业企业在职业教育中应承担的义务和能享受的权利，为高职院校自主管理、实施管办分离提供更大的空间。

（三）系统设计，彰显、固化办学特色

在2014年全国“两会”上，全国政协委员、北京师范大学党委书记刘川生认为，“大学章程的制定是一个新课题，没有现成的经验可依，其难点在于如何体现大学精神、自身特点、办学理念、历史传承。高职院校章程要突出高职教育的鲜明特色，要遵循高等职业教育发展的规律。”要体现“以服务发展为宗旨、以促进就业为导向，适应技术进步和生产方式变革以及社会公共服务的需要”的办学宗旨；体现高素质劳动者和技术技能人才培养目标；体现教育教学改革与产业转型升级相配套，体现人才培养与社会人力资源开发与技术进步相协调；体现产教融合，专业设置与区域经济社会发展相匹配，课程教学与学生职业素质和实践操作能力培养相衔接；体现校企合作，建立行业、企业参与办学的长效机制；构建政府、高职院校、行业企业等在内的多元主体参与的内部治理结构；以双师型标准建设教师队伍，重视教师的行业企业经历；引入并完善社会的监督和行业企业对人才培养质量的评价；等。章程建设也是一个总结学校办学经验和扩大办学优势的过程，将学校经过一定时间积淀和实践验证的好的做法，通过章程系统化、法制化，不断传承、发扬，成为学校的核心竞争力和不可替代的标志。

高等职业院校的治理和章程建设刚刚起步，还有许多空白等待填补、许多空间等待争取。章程建设，是高等职业院校构建现代大学制度的一个载体，更希望通过章程建设，能提高治理能力和治理绩效，成为学校新一轮发展的起点，形成新一轮发展的增长点。