构建审计业务招标新机制的思考

乔久华

审计业务招标是政府部门或企业在聘请会计师事务所对其进行审计的过程中以招标方式选择会计师事务所的一种竞争机制。实行审计业务招标，对规范审计市场，提高会计师事务所的独立性，保护招标方的利益无疑具有重要的作用。随着经济社会的快速发展和政府购买服务的大力推广，政府部门和企业对审计业务需求将与日俱增，审计业务招标正逐步成为招标人购买审计服务最常用的方式，成为联结审计服务供需双方的新常态。

一、当前审计业务招标运作的情况与现状

以招标方式选聘会计师事务所的做法并非我国首创，西方发达国家早在20世纪60年代，就已将其作为一种选聘独立审计师的制度。20世纪80年代末开始，随着审计环境的变化，此聘选方式在国内的使用日益频繁。招标方以政府部门与大型国有企业居多，也有部分是中小企业。一般政府部门会较多采取公开招标的方式，而企业则采用邀请招标的方式居多。在招标程序的规范性上，招标方在选择会计师事务所的过程中，也会设定一定的条件，一般而言，政府部门的招标业务会相对规范一点，对投标方的条件有成文的规定，部分会因不同的项目设定不同的条件;而企业选择事务所的过程中，部分企业也有制定成文的招标办法，但相对于政府部门则显得随意性比较大，审计招标屡屡出现低价竞争的情况。据相关资料显示，近几年来，会计师事务所以招标方式取得的审计业务呈逐年上升趋势，而审计中标价却在逐年降低。以安徽省为例，2014年，安徽省以招标方式选取财务审计达百余次，其中以投标方式入围的会计师事务所有十余次，但以招标方式选取财务审计服务的收费金额仅能达到收费标准的25%左右，招投标不正当低价竞争问题十分突出。究其原因，是缺乏法律规范的有效约束。

招标活动是一个规范的科学系统工程。要确保招标活动有序健康运行，发挥预期作用，必须有一系列相关的法律来约束规范。目前，在我国招投标制度比较成熟的行业是工程建设行业，《中华人民共和国招投标法》主要针对工程建设行业进行的一系列的规范，对工程建设行业有效开展招投标活动发挥了重要作用。而目前审计业务招标活动除《招标投标法》和《政府采购法》参照执行外，在立法层面上还是个空白。多年来，作为注册会计师行业主管部门财政部，针对招投标活动中存在的问题，采取了一系列的举措：如发布了《会计师事务所服务收费办法》、《关于进一步落实<会计师事务所服务收费管理办法>的通知》等文件，明确了会计师事务所服务收费的管理形式、定价原则和计费方式，规范了会计师事务所提供审计、咨询等各项服务的收费行为；制定了《委托会计师事务所审计招标规范》、《关于印发<金融企业选聘会计师事务所招标管理办法(试行)>的通知》、《关于引导企业科学规范选择会计师事务所的指导意见》等文件，对委托会计师事务所审计招标做出全面规范，并引导企业根据自身特点和业务需求，综合会计师事务所的资质、执业质量、工作经验、人员配备、职业道德等因素选聘会计师事务所；此外，将防范和遏制低价恶性竞争与优化事务所综合评价、分级管理以及完善事务所业务报备结合起来，逐步建立低价恶性竞争预警机制，实现事务所收费监管的动态化、常态化和制度化。同时，推动建立诚信收费公约制度，鼓励事务所联合抵制不正当低价竞争行为；实行实名举报、约谈等制度，将在收费方面被举报投诉或预警提示较多的事务所列为重点监管对象，对其负责人进行监管谈话、训诫谈话或出具警示函等，并依法查处存在违法行为的机构和人员；加大宣传力度，深化社会公众对注册会计师服务的专业性、智力性和复杂性的认识，增进其对注册会计师维护市场经济秩序、保护社会公众利益重要作用的了解，为行业发展营造了较好的舆论环境。所有这些，都为解决审计业务招投标过程中存在的问题，促进会计师事务所的公平竞争，保护招标人利益、社会公众利益和会计师事务所的权益起到了一定的作用。

“暗箱操作”是导致审计业务招标乱象的根源。行业协会要联合其他相关管理部门，承担起创建审计业务招投标信息平台的任务，为审计业务的需求者和供应者提供一个信息共享场所，让招标方购买审计服务招标在阳光下运行，以透明披露应对恶性竞争。唯有如此，才能有力促进审计招标行为的规范，有效防止“暗箱操作”，有利于提高招标的社会公信力，从程序和制度上堵绝可能出现的漏洞。

二、审计业务招标运作中出现的问题

纵观审计业务招投标的运作情况，尽管财政部门为规范审计业务招投标活动出台了一系列部门规章，在一定程度上促进了审计业务招投标活动的规范，但对约束招标方的招标行为明显刚性不足，收效甚微。再加之缺乏与审计业务招标活动相关的法律法规对招标活动的有效约束，审计业务招标已日益暴露出许多问题。主要表现在：

一是招标程序不规范。评标过程不够透明，暗箱操作时有发生，有的以招标为幌子，明招标暗定标的例子比比皆是，使得招投标失去实际意义，给招标权利人留下许多寻租空间，评标结果难以客观公正。

二是评委构成不合规。目前很多招标方都是在本部门或本企业内部邀请一、二个懂审计业务的人作为专家评委。行业评标专家库专业型评委的缺少，导致相应技术标和综合标的分值评定存在任意性，审计方案的优劣无法比较，审计质量的好坏的尺度无法把握；审计投标标书专业术语无法理解，评委之间人云亦云等问题。尤其是国有企业，其评标的评委大都由相关部门的人员组成，他们既是相关部门领导，又是国有企业管理者，既管理又参评，极易产生人为干预。更有甚者，有些企业，让不懂行的人员参与评标，使评标流于形式。

三是招标做法不统一。一些地方和部门自定章法，各行其是，限制公平竞争，在一定程度上助长了地方保护主义和部门保护主义，还有的部门对招标活动的干预过多，甚至随意改变招标结果，指定招标代理机构或中标人。

四是招标信息不全面。招标人对其相关信息一般披露的不详细，而事务所难以评估被审计单位的风险，难以判断被审计单位的实际规模以及正确计算工作量。这样会增加事务所盲目性，也会对审计活动产生很多消极影响。

五是评标标准不科学。由于审计质量难以定性进行评价，更不可能进行量化，很多招标活动由此更多地表现为重视审计价格，轻视审计质量的情形。当审计招标方主要依据价格信号决定中标事务所，低质量审计服务具有成本优势，更容易接受较低价格，而高质量审计服务因不足以补偿其成本，很可能会在竞价中被淘汰。长此以往，势必导致市场上审计服务的质量整体下降。

三、构建审计业务招标新机制的建议

构建审计业务招标新机制，应针对当前审计业务招标运行过程中存在的突出问题，围绕审计业务招标的目标，把握两个关键方面：一方面要科学设计机制的基本框架，使构成机制的各个方面能互为关联，相互作用，形成合力；另一方面，要把制度建设、制度规范、制度落实作为机制构建的核心内容和重要支撑点。基于这个思路，审计业务招标机制框架，应着力在以下几个方面进行扩充、完善和深化：

一是建立信息披露制度。“暗箱操作”是导致审计业务招标乱象的根源。行业协会要联合其他相关管理部门，承担起创建审计业务招投标信息平台的任务，为审计业务的需求者和供应者提供一个信息共享场所，让招标方购买审计服务招标在阳光下运行，以透明披露应对恶性竞争。唯有如此，才能有力促进审计招标行为的规范，有效防止“暗箱操作”，有利于提高招标的社会公信力，从程序和制度上堵绝可能出现的漏洞。招标信息平台可及时发布审计业务招标信息，反映招标单位的具体情况，需审计的内容与范围及其广度与深度等，为投标方提供招标竞争机会，方便其作出适当的投标决策；发布审计业务的成本信息，及时收集审计中介机构业务成本信息，便于招标单位了解审计业务项目成本信息；发布会计师事务所质量信誉档案信息，主要包括注册会计师人数、资质、机构规模、近几年业务收入增长率、客户变更率、受处罚次数、注册会计师变动率等数据，方便招标代理机构和审计业务评标专家，对潜在投标事务所进行资格审查。与此同时，成立专业的招标代理机构或委托各地政府公共交易中心为招标代理人承担招标工作。招标全过程接受当地专业招标代理机构或政府公共交易中心所在的监察机关监督，项目开标、评标过程接受公证机关全程监督，确保招标过程的透明化、阳光化。

二是建立专家选聘制度。在专业的招标代理机构或政府公共交易中心，建立由审计、经济和法律等专业人员组成的审计业务评标专家数据库，对审计业务评标专家的入库、抽取、评审、处罚、退出等环节作出全面厘定。审计业务招标的评委随机应从审计业务评标专家数据库中抽取确定不少于5人以上单数，其中熟悉审计行业的专家一般不应少于成员总数的2／3，要确保在中标结果确定前评委名单的保密。在招标过程中严格执行回避制度，与招标项目相关的评标委员会的专家应实行回避制度。招标方人员也必须实行回避，在整个招标过程中，招标方只负责提出项目招标相关原则和标准，不参与具体的招标工作，避免招标方人为干预招标工作。

三是建立评标规范机制。采取先评审技术标，在满足技术要求、保障专业服务质量的前提下再评审收费标书的方式。参加投标的会计师事务所须同时投“技术标书”和“收费标书”。业务评标专家组评估标书时，首先必须开启和评估技术标书，技术标书不含收费因素，评标时主要侧重会计师事务所的注册资本金、净资产状况、经营规模与业务特长、以往的经营业绩和品牌信誉，拟实施投标项目的注册会计师的专业能力、项目投入强度，以及事务所由于质量问题而引发赔偿时的抗风险能力、拟对该项目的组织方案、如何控制质量、兼顾效率，承诺的审计偏差率的控制，达不到承诺时的责任等多方面综合加以考虑，可制订一套可操作性的评审办法，设计一套指标，给予每个项目一定的分值，合计数即为评委给投标事务所的技术评分，技术标书得分低于规定要求的直接淘汰，不得再开启收费标书。收费标书实为报价，在技术标书得分高于规定要求的投标方中，再开启上线的收费标书，把他们的报价也折换成分数。最后两项相加得出总得分情况。再取最高分作为选定的首选对象。并与之商谈，将其承诺的事项，写进业务约定书或合同。这样，既避免了事务所的恶性竞争，又避免了恶性竞争带来的诸多不利，能有效地维护委托方利益，使委托方利益最大化；同时，也保护了事务所自身的合理的利益，从而促进事务所发展的良性循环。

四是建立价格优选机制。在审计招标中，既要考虑到招标方采购审计服务，节约资金的目标，又要有效避免行业恶性竞争，造成劣币驱逐良币问题。因此，在评审收费标书时，要积极推选采用综合评分法，可以考虑价格因素，但不能将最低价中标作为招标条件，满分为100分，其中价格分可以设定为20分，而且价格评分也并非价格越低得分越高，而是按所有投标人的投标折扣率计算平均值，去掉高于或低于该平均值50%的折扣率后，将重新计算的算术平均值作为有效平均值，投标人投报的折扣率越接近平均值得分越高。招标活动要充分体现对高质量、高信誉者的鼓励和支持，让低价竞标者没有市场。

五是建立招标导向机制。在审计业务招标过程中，专业招标代理机构或政府公共交易中心的主要职能是对会计师事务所把关。专业招标代理机构或政府公共交易中心应充分利用注册会计师行业对会计师事务所的综合评价结果，审查中介机构的资质、信誉，为招标方选择信誉良好、具有相应资质的会计师事务所和注册会计师。对那些内部管理不健全、专业人员太少，没有能力承接招标项目及不能确保质量的中介机构挡在门外。在同等条件以及服务项目的规模大小、难易程度和质量要求既定情况下，优先选聘从事H股审计、具有证券、期货相关业务资格、组织形式为合伙制或特殊普通合伙制的大中型会计师事务所。招标方应根据与专业招标代理机构或政府公共交易中心选择的会计师事务所签订协议书，明确双方职责和权利。会计师事务所中标后，与招标方签订购买合同，有义务按照合同规定提供会计服务，在合同规定范围内活动，招标方及其他相关部门无权干涉。行业监管部门要不定期地对会计师事务所承接的招标项目进行质量检查，对参与的注册会计师完成的工作进行监督和指导。

六是建立招标监管机制。进一步明确财政部门作为审计业务招投标的行政主管部门，并赋予其管理、监督、检查、处罚的职责。建立招标方购买审计服务的招标方式长效管理机制，为会计师事务所参与审计服务供给提供制度化渠道。如制定一套符合注册会计师行业招投标特点的规则，进一步建立健全会计师事务所参与业务招标的相关准则和指南，制定出带有典型性和示范性的审计业务招标的评价标准，在范围上要涵盖注册会计师行业的所有业务，不仅限于注册会计师审计，还要能够规范、指导包括招标人、投标人以及招投标涉及的其他各方，营造公平竞争的市场环境。构建招标活动全程监督机制和招标投诉受理机制，对审计招标方及相关机构违法违纪行为及投标人不正当的竞争行为及时予以追究和披露，适时更新审计中介机构的资质、人员、信誉等平台信息，以促进审计会计师事务所遵循审计业务招投标的公平、公正、公开原则，形成有序的市场竞争秩序。