各地政协开展立法协商实践探索

◎韩冬梅

各地政协开展立法协商实践探索

◎韩冬梅

立法协商是我国协商民主的重要内容，是人民通过协商讨论形成公意为自己立法，实现当家作主的最根本的民主权利。随着社会主义市场经济的不断完善，需要健全的法律和法规来规范和引导各类经济和社会关系。适应民主政治发展要求，十八届三中全会强调：“深入开展立法协商”，“通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径”，“健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化”。

人民政协作为协商民主的重要渠道，对重要法律法规草案开展协商，对国家宪法、法律和法规的实施进行监督是政协各有关专委会的一项重要工作和基本职责，是履行政治协商、民主监督、参政议政职能的重要内容。重要的法律法规在制定中、出台前和实施中在政协开展协商，是集中优势协商资源，降低立法成本，体现民意、集中民智的必然要求，是发挥政协职能作用的一个方面，也是立法发扬民主、走群众路线的一种重要形式，也是我国民主政治的重要体现。近年来，吉林、北京、上海等省（区、市）和长春、南京、济南等副省级城市政协结合实际开展了立法协商的探索，创新了立法协商的制度机制、工作方法，为推进我国立法协商步伐，积累了宝贵经验和借鉴。

一、制定在政协开展立法协商的制度文件

目前，20多个已出台政治协商专项规定的省和副省级城市的文件中，都规定重要地方性法规和行政规章是政治协商的重要内容。就立法协商专门制定文件的省市有吉林、新疆、上海、长春、南京、杭州、济南等地。主要有以下做法：有的由省委转发政协关于加强立法协商的文件；有的是由政府法制办与政协相关专门委员会共同制定文件；有的是人大法工委和政府法制办与市政协相关专门委员会共同制定；有的是政协制定具体开展立法协商的规定。虽然这些制度出台的方式不同，但规范的主要是两个方面的关系：一是人大常委会法制工作委员会与政协社会和法制委员会；二是政府法制办公室与政协社会法制委员会等专委会。政协作为立法协商的承办和组织者，还有内部的工作程序。概括起来，主要涉及对立法协商的内容、形式、程序、成果和工作联系制度等作出规定。

（一）关于立法协商的事项

主要有地方性法规和行政规章草案两类。省市人大常委会方面有：立法规划，立法计划特别是涉及社会稳定、经济发展、事关民生和社会关注度较高的立法项目，列入人大常委会审议议程的地方性法规草案；凡向社会公开征求意见的立法项目；人大常委会制定的地方法规（草案）。

省（市）政府方面有：拟由省政府颁行的行政法规草案，列入省政府立法规划、经过研究论证尚待提请省人大审议的地方法规草案和行政法规草案。涉及社会稳定、经济发展、事关民生和社会关注度高的立法事项。

省市政协结合自身实际选择部分作为立法协商项目。

（二）关于立法协商重点

主要有：是否符合国家法律和国务院行政法规，是否有利于促进经济社会发展，是否体现公正、公平的原则，是否符合本地区实际情况并具有可操作性。

（三）关于立法协商形式

包括书面协商，座谈协商，专题会议协商，立法听证会，可采取集体调研、委托委员活动小组、委托专人等方式参与立法工作调研论证等。

（四）关于立法协商程序

主要是地方性法规和政府规章草案在提交省市人大常委会议、政府常务会议审议之前的起草阶段，由省市人大、政府和市政协相关办事机构组织进行的立法调研、论证和听证活动。

主要包括以下环节：省市人大和政府相关部门发送立法计划，政协结合实际确定立法协商项目，人大和政府相关部门向政协发送立法项目草案、组织开展协商活动，政协反映和报送协商成果、向政协反馈意见吸收采纳情况、日常工作沟通机制。

在协商活动组织阶段：既可以组织政协委员参加人大政府召开的立法征求意见座谈会、听证会面对面协商；也可由政协召开会议，邀请人大、政府分管领导及相关工作人员到会参与讨论、作有关情况说明，并听取意见。

在成果的报送反馈方面，协商修改意见以政协办公厅名义书面形式向人大办公厅和政府办公厅移送。省市人大法制委和政府法制办应将市政协方面建议意见被采纳的情况，以适当的形式适时告知政协社会法制委员会。

（五）关于工作联系制度方面

省市政府法制办公室和政协社会法制委员会一般作为立法协商工作对口联系单位，其双方办公室负责进行日常工作联系。建立工作联席会议制度，每年第三或第四季度以会议形式交流立法协商工作情况。

（六）立法协商的组织领导和职责分工

在政协党组或政协主席会议领导下，由一位副主席或一位副秘书长或协调领导小组负责具体组织。有的把各专门委员会作为立法协商的具体负责部门。有的把社法委作为立法协商的协调部门，负责向各专门委员会提供立法协商题目；负责与市人大和市政府有关部门的联系。

二、各地开展的立法协商实践活动模式

地方政协在实践中开展了大量立法协商活动，探索了多种立法协商的模式。

（一）市人大听取市政协委员关于法规草案的意见建议

2005年4月，北京市人大有关部门领导带着《北京市集体合同条例（草案）》、《北京市大型社会活动安全管理条例（草案）》来到市政协，双方首次正式尝试“立法协商”，即人大在立法前听取政协委员的意见。2013年11月底至12月底，市委将《北京市大气污染防治条例（草案）》交由市政协进行协商。北京市政协在近一个月的时间内，首次在全体委员范围内开展立法协商活动，组织各界别及专家组座谈会30次，参与座谈的委员265人，以电子邮件等方式回复意见建议的委员479人，共提出998条意见建议。并将《市政协开展〈北京市大气污染防治条例〉立法协商工作情况及主要意见建议的报告》报送市委。市委将此报告转市人大常委会参考。市人大常委会党组将市政协报告的研究处理情况报告了市委。市委将办理情况函告了市政协办公厅。

（二）市政府听取市政协委员关于法规草案的意见

2010年1月，上海市政府法制办与市政协社会与法制委员会签署了《关于本市地方性法规（草案）在政协听取意见工作备忘录》。实践中，从2010年至2012年期间，市政府提交市人大常委会审议的28件地方性法规草案，市政府法制办全部听取了市政协意见。并且，从2011年开始至今，经与市政协协商，还就17件涉及人民群众切身利益、社会关注度高的规章征求了政协意见。2013年6月21日，辽宁省政协人口资源环境委员会与社会和法制委员会联合召开立法协商会，组织部分省政协委员就《辽宁省机动车排气污染防治条例（草案）》与省政府相关部门进行立法协商。

（三）听取市政协委员关于立法计划、起草论证和立法后评估工作的意见建议

2009年、2010年连续两年，杭州市政府法制办征集立法计划项目时，都主动、专门征求市政协的意见，充分听取政协委员提出的立法建议。立法计划正式确定后向市政协通报，对于没有采纳的立法建议还适时作出说明。立法项目的起草论证过程是关系立法质量高低的核心环节。近年来，杭州市政府法制办修改、论证地方性法规、规章做到了所有草案送交市政协办公厅、市政协有关委员会书面征求意见。如在《杭州市城市地下管线建设管理条例》、《杭州市计算机信息网络安全保护管理条例》、《杭州西湖文化景观保护管理办法》等地方性法规、政府规章的起草论证过程中，法制办通过市政协邀请了市政协委员参加论证，听取意见和建议。通过开展立法后评估工作，总结执法经验和分析评估存在的问题，及时发现立法工作的不足，完善制度设计和应对措施。据介绍，杭州市政府规章立法后评估过程中的协商即将启动，市政协相关专委会计划每年组织市政协委员选择1～2个立法项目开展立法后评估工作的视察调研，并将意见建议反馈给市政府有关部门。

（四）成立立法协商专家组

2008年10月，四川省政协社会法制委员会立法协商专家组正式成立。专家组成员由省政协委员、有关法学法律方面专家、省政协社法委特邀委员组成，有10名专家。2009年4月，成都市政协社法委“立法协商专家组”成立。专家组由市政协社法委牵头，市政协委员、专家和特邀法学界、社科界知名专家教授共20人组成。2010年8月，长沙市成立地方性立法协商专家组。专家组由45名懂法律、热心社会事务的人士组成。2013年6月27日，新疆自治区政协立法协商领导小组成立。自治区政协副主席任组长，副秘书长与社会和法制委员会主任任副组长，小组成员由自治区政协各专委会主任、副主任及各民主党派副主委或秘书长担任，立法协商专家组成员由自治区政协各专委会及民主党派分别推荐委员组成。南京市政协专门成立“立法协商咨询小组”，制定了《市政协立法协商咨询小组工作简则》。

专家组成员主要职责主要有4项：一是对本地区经济社会发展和生产生活、文化教育等领域中的重大涉法问题，在调查研究的基础上，以“提案”、“社情民意”和“调研报告”等形式向立法行政机关提出立法建议。二是参与拟出台的地方性法规、规章草案前期调研和协商讨论，提出具体的修改意见、建议。三是对行政执法机关已颁布的地方性法规、规章的贯彻执行情况进行视察、评估、评议，提出建议意见。四是开展法律法规学习，组织学术活动，进行学术交流。

三、在政协开展立法协商的启示

各地实施地方立法协商的成功经验主要有：一是经过充分理论研究，夯实法理基础。二是统筹安排，争取多部门联合发文，使之具有很强的政策保障。三是坚持党的领导、尊重人大或政府的立法权、保障政协的协商建议权。四是精心设计程序，实践中检验立法协商的成效。

当前，在政协开展立法协商方面存在的主要问题是缺乏制度规范。政协的协商建议权在实际贯彻过程可能会因权力机关的“权力之争”和强大的部门利益而流于形式。解决的途径是总结历史和各地实践经验基础上把成熟经验上升为制度规范，建立相应的协商程序和协商机制。

立法协商应贯彻在立法的规划、起草、提出议案、审议和表决等整个过程，建立和完善委员参与机制、综合起草机制、法规评估机制。一是立法规划中的协商。各地比较普遍的做法是建立政协社法委与人大法工委的对口联席会议制度，共同探讨地方立法规划。二是立法调研参与机制。可以委托政协进行调研，可以建立政协或者政协专门委员会的专题调研工作机制，也可考虑建立与人大法制委员会的联合调研机制。三是立法过程中的协商机制。可以对立法草案或者其中某一事项，委托政协委员提出修改意见和建议；或者通过召开座谈会协商。四是立法后政协评估机制。把政协作为第三方评估主体，“既能克服高校、研究机构、社会团体权威性不足、组织力不强、社会资源匮乏的弱点；又能因其身份超然，增强作出评估客观公正的可能性。”

（韩冬梅，全国政协研究室研究处处长/责编刘玉霞）