尽快明确和规范立法协商在我国立法工作中的定位问题——完善和健全我国立法协商机制的思考和建议

◎张晓燕

尽快明确和规范立法协商在我国立法工作中的定位问题
——完善和健全我国立法协商机制的思考和建议

◎张晓燕

立法协商一词，对地方人大和政协来说，不是什么新词，大约从1997年党的十五大首次提出依法治国方略后，一些地方人大和政协就开始探索立法协商问题，至今已走过了十多个春秋。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“要深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商，加强中国特色新型智库建设。”其中立法协商是党的中央文件中的新提法，为立法协商提供了党中央政策依据。依法治国是党的十八届四中全会的会议主题。在这样的大背景下，如何在总结以往立法协商经验基础上，坚持问题导向，从理论和实践两个层面破解立法协商在我国立法工作中的定位问题，是完善和健全立法协商机制需要深入研究和思考的重点难点问题。

明确和规范立法协商在我国立法工作中的定位，包括立法协商的性质、主体范围和权限、立法协商时间节点和内容范畴、立法协商的依据等基本问题，这是完善和健全我国立法协商机制需要破解的首要问题。之所以说这个问题亟需破解，是因为无论过去还是现在，从中央层面到地方层面的实践探索中，关于立法协商的上述问题在我国立法中的定位，有待于进一步明确化和规范化。从我们调研和搜集到的相关信息中，关于立法协商的性质问题，主要有四个认识角度：一是政协的角度，普遍认为立法协商是人民政协履行政治协商的重要内容；也有人认为立法协商也是人民政协履行民主监督、参政议政职能的具体体现。二是人大的角度，认为立法协商是人大实行民主立法的重要实现形式。三是政府的角度，认为立法协商是政府在制定行政法规和政府规章工作中通过政协组织发扬民主和征求意见和建议。四是政党的角度，认为立法协商属于中国共产党领导的多党合作和政治协商性质。

从上述认识出发，在立法协商实践中，主要有三种做法：一是把全国人大及其常委会制定的国家重要法律草案提交给全国政协听取意见和建议。这说的是全国人大常委会和全国政协之间的立法协商。如2005年全国人大常委会制定《反分裂国家法》时，就将这部重要法律提交给全国政协听取意见和建议。二是执政党把国家重要法律修改交给政协并由政协召开立法协商座谈会，比如，2014年3月20日，全国政协就“安全生产法修正”问题座谈交流，这一举措是党的十八届三中全会后中共中央第一次将法律修订作为政协协商座谈会的议题，实现了协商议题内容的突破，也是首次实现了中央层面的立法协商。三是地方政府和地方政协之间就行政规章进行立法协商。比如，据《人民政协报》2013年7月10日《济南政协立法前协商坚持七年，提出建议近千条》的报道，2007年11月16日，经过一年多的立法前协商实践，市政府办公厅和政协办公厅联合印发《济南市立法前协商工作规则》，就协商在立法之前作出规定：市政府年度立法计划确定后，市政府法制办及时与市政协社会文教（法制）委员会共同选择部分项目作为立法前协商项目；协商立法的项目在提交市政府常务会议审议之前的起草阶段，必须由市政府和市政协相关办事机构组织进行立法调研、论证和听证；法制办应对政协委员反馈的意见和建议进行充分研究和论证，并就采纳情况作出说明。从上述报道和其他一些地方的实践探索情况来看，把立法协商的协商内容范畴严格界定在已经纳入地方立法机关（有制定地方性法规权力的地方人大和制定地方政府规章的地方政府）立法规划内的立法项目之内，是十多年来地方的普遍做法和实践特点。

十多年的实践探索有两条经验值得重视和坚持。一条经验是把立法协商纳入人民政协履行政治协商职能的重要内容；另一条经验是立法协商的主体是中共中央和全国政协之间就全国人大及其常委会制订的法律草案和法律修订进行协商座谈。其他一些做法需要在明确一些关系和澄清一些认识误区的基础上，进行通过制定立法协商的制度规范和设计科学程序，使我国立法协商机制更加完善和科学。

应当明确立法协商的主体及其各自定位问题。从目前看，立法协商的性质是政治协商，政协是政治协商的重要组织形式，这两点决定了立法协商的主体是执政的中国共产党和各民主党派及无党派人士之间关于立法问题的民主协商。同时，从法治中国建设的特点和规律来看，立法协商协商的是立法问题，立法又是专业性很强的问题，不同于一般的民主协商，立法协商的主体应当包括立法机构（广义上的有立法权力的国家机构）。立法协商会议应当由执政党的中央、地方党委召集和主持会议，立法机构作为立法协商的一方主体直接听取政协组织关于立法或修法的意见和建议。过去，全国人大和国务院不派人参加中共中央召开的各民主党派立法协商座谈会的做法需要改进，一些地方人大和地方政府直接跟政协进行立法协商而地方党委缺位的情况都需要纠正。在此基础上，还要明确立法协商的三方主体各自定位问题，中共中央和地方党委发挥在立法工作中“总揽全局、协调各方”的领导作用，立法机构发挥民主立法作用，政协发挥参政议政作用，三方的作用体现和统一于立法协商制度之中。

应当明确立法协商不同于立法机构传统的立法调研和征求意见，也不同于政协对立法进行的专题调研。区分这种不同有两个关键问题需要破解，一个是遵循立法协商中“立法”的规律和特性问题，另一个是准确定位立法协商中“协商”的性质。党的十八届三中全会《决定》把立法协商和民主协商并列提出，或者说把立法协商从民主协商里分立出来，说明立法协商和民主协商不是一回事，当然，也不能说两者毫不相干，可以说立法协商是立法民主的重要实现形式，使得法律的制定和修改更加科学合理。这就需要明确立法机构进行的立法协商与立法调研、立法征求意见和建议的关系问题。从目前中央和一些地方的实践做法看，两者之间似乎没有什么区别，或者说把两者等同起来了。如果两者完全是一回事，那么，就没有必要提出立法协商这一概念，因为立法调研、立法征求意见和建议是我国立法长期坚持的立法传统和一贯做法。比如，2005年全国人大常委会制定《反分裂国家法》时，就将这部重要法律草案征求意见稿通过中共中央召开各民主党派中央和全国工商联及无党派人士座谈会，听取意见和建议。

提出立法协商概念，是依法治国和建设法治中国对我国立法民主提出的新要求，这种新要求要通过两者的适当区别体现出来。为此，提出两点建议：一是要区分在立法协商中立法机构和政协不同的权力属性。人大及其常委会和政府（特指那些有立法权的部分）是我国宪法和法律确定的立法机构，决定着它们在立法协商中具有立法决定权；政协在立法协商中的权力属于立法建议权，政协的立法建议权不能替代立法机构的立法决定权。这两种权力的各自属性决定了不是立法机构对政协提出的立法建议“逢听必取”或“全盘采纳”，否则，立法机构的专属立法权就会受到冲击或被变相替代，因此，立法协商的理论和实践都要注意这个问题，立法协商要尊重立法机构的立法权。同时，立法机构也不能只“听”不“取”，否则，把立法协商作为政协的重要职能就失去价值和意义。可是，如果“取”，这是否跟立法权专属于立法机构的法律规定相矛盾呢？从我国立法法的精神来看，是不矛盾的，立法权专属于立法机构，说的是立法权的归属问题，立法机构在立法中通过立法协商听取政协对立法工作的意见和建议，属于如何立法的技术问题、民主程序问题。二是区别在程序设计上。理解和把握这种新要求，就必须准确理解什么是立法协商中的“协商”的内涵并进行不同的程序设计。一般说来，所谓协商，是指双方以上的各方就某一件事情进行商量，交换意见，最终取得一致意见或处理办法。把协商的这一精神实质体现在立法协商中，当立法机关的立法意见和政协立法协商意见出现严重分歧的时候，立法机关不宜按照自己的意见强行决定出台有关立法，或者说应当把立法协商意见严重分歧作为立法机构不能决定出台此立法的前置条件，以体现政协立法协商意见对立法机构必要的约束作用。另外，立法协商要求立法机关应当对政协提出的立法意见和建议的采纳情况作出反馈和说明，体现立法机构对政协履行立法协商职能的尊重理念。

需要明确界定和统一立法协商的内容范畴和阶段节点的细节问题。立法协商，协商什么？谁说了算？过去和目前普遍的实践做法是由立法机构根据立法的要求，在立法调研和征求意见的基础上制定立法规划并报送党委审定，这一阶段政协并不参加。按照立法规划推进立法年度计划工作中，政协只能围绕立法机构给定的立法项目进行立法专题调研和立法协商。立法机构“出题目”，政协“答题”，“出题权”专属于立法机构，这些只能被动接题。少数省市把立法年度规划本身纳入跟政协进行立法协商的范畴之中。由此决定了目前所谓“立法前”进行立法协商，时间节点多数都在立法通过和颁布实施之前，少数在年度立法计划制定之时，几乎没有在立法规划时启动立法协商的做法。

对此，今后的思路和选择无非有三：一是目前以扩大民主为依据，把立法协商直接拓展到立法规划领域，并通过程序设计对立法规划结果产生影响；二是维持现状，把立法协商的范围限定在立法机构制定的立法规划项目范围制定和修订的范围内；三是实行分阶段、分领域、分层次推进立法协商。在阶段上，分两步走，目前先维持现状，总结立法协商经验。下一步在立法领域上，深入研究和确定哪些领域的立法权应当完整地保留在立法机构，以尊重立法机构立法权的完整性；哪些领域的立法应当同政协进行立法协商，以体现立法的民主性。立法民主也有边界问题，这个边界就是法治，国外法治的这条经验可以借鉴。当然，无论是立法保留领域，还是立法协商领域，都应坚持立法调研和立法征求意见的民主立法形式。在层次上，是中央和地方采用一样的做法，还是采用不同的模式，也需要细化研究。

（张晓燕，中央党校党建教研部教授、博导/责编刘玉霞）