推进人民政协立法协商制度化发展

◎黄福寿

推进人民政协立法协商制度化发展

◎黄福寿

立法协商是推进我国协商民主广泛多层制度化发展的重要组成部分，是实现依法治国基本方略的一条重要路径。能否建立科学有效的立法协商机制，实现立法协商的制度化、规范化和程序化，进而提高立法的质量，是一个有待进一步思考和探索的重大现实问题。

一、人民政协立法协商的实践探索

从我国立法协商的实践看，既有“人大立法协商”、“政府立法协商”、“政协立法协商”，又有“社会立法协商”，前三者往往有一定组织化的协商机制或协商平台，并且三者也往往存在一定交集。“社会立法协商”则更多的表现为法律草案向全社会公布，听取和吸收社会不同阶层和人士关于完善法律草案的意见和建议。

就我国人民政协立法协商的实践探索看，有的地方政协10多年前就进行了立法协商的制度化探索，如大连市政协从1995年开始每年对2至3部地方性法规和政府规章草案在人大或政府审议通过之前进行协商，1997年，大连市人大、市政府、市政协联合下发了《大连市制定地方性法规和政府规章政治协商程序的暂行规定》，从协商内容确定、提请协商形式、协商工作分工、参加协商人员、协商意见送达、采纳情况反馈等六个方面，做了比较详尽的规定。2002年大连市人大常委会又制定下发了《关于制定地方性法规征求政协意见的通知》，明确要求凡大连市制定修改地方性法规，都要充分听取市政协的意见。这是一个具有地方性法规效力的文件，对于防止立法协商工作的随意性，提高协商工作效果，提供了根本的支持和保证。

从2004年开始，南京市政协社法委与市人大法工委、市政府法工办建立制度、成立组织、明确办法、完善机制，先后制定了《关于加强南京市地方立法协商工作的意见》和《关于加强南京市政府立法协商工作的意见》等两个制度性文件，对立法协商的项目、重点等作出具体规定，并建立了三方联席会议制度。

根据福建省《关于加强地方立法协商工作的意见》，2000年福州市政协与市人大常委会联合出台了《实施意见》，规定了市政协社法委同市人大法工委对口联系制、年度立法计划项目协商制、重要地方性法规协商制、立法调研参与制等，并强调了协商的时间和程序，对推进立法协商的制度化、规范化、程序化，进行了实践和探索。

2009年，杭州市人民政府法制办公室制定了《关于建立政府立法协商机制的实施意见》，对政府立法过程中，市政府法制办与市政协社会法制和港澳台侨委员会开展立法项目的计划确定、委托起草、调研、论证、后评估等协商活动，进行了制度化设计。

2013年，武汉市政府法制办与市政协社会法制委协商一致，制定了《市政府法制办公室加强与市政协社会法制委员会地方立法协商工作的实施方案》，规定对市政府年度立法计划、地方法规草案、重要政府规章草案采取书面征求意见、邀请政协相关界别委员参与立法调研、召开专家委员立法座谈会等形式进行协商。

2013年河北出台首个省级立法协商规范，河北省政协社会和法制委员会与省政府法制办联合颁发《关于建立政府立法协商工作机制的实施意见（试行）》，对政协委员参与地方立法进行规范。这是党的十八届三中全会提出“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”之后，全国各省区首个规范政府立法协商工作的文件。此后青海省于2014年，由省政协社法委、省政府法制办公室联合制定了《关于深入开展立法协商的实施意见》。还有不少省市对政协立法协商的机制进行了探索。

总之，地方人民政协立法协商的实践探索，为推进人民政协立法协商制度化发展提供了经验和案例。

二、立法协商制度化发展中的主要问题

从我国人民政协立法协商的实践探索看，尽管各地的制度化发展取得了一定成绩，但从整体看，还存在一些问题，需要积极应对。

1.制度化发展的不平衡性

从人民政协立法协商的历程看，制度化发展肇始于部分省会城市或副省级城市的实践探索，如南京、福州、杭州、大连等，但从目前公开的信息看，已经对政协立法协商进行明确制度安排的省会城市或副省级城市的比例也不高，地区间的不平衡性表现明显。从省市级政协立法协商的制度化发展现状看，案例更少，不平衡性表现更明显。当然还没有看到全国政协有关立法协商的独立制度安排。

2.制度设计主体的不一致性

从目前对政协立法协商已进行制度安排的省会城市或副省级城市看，制度设计的主体并不相同，如杭州是以“杭州市人民政府法制办公室”名义，武汉是以“武汉市政府法制办与市政协社会法制委”名义，福州是以“福州市政协与市人大常委会”名义，南京是以“南京市政协社法委与市人大法工委、市政府法工办”名义，大连则以“大连市人大、市政府、市政协”名义等，来制定并发布有关政协立法协商的专门性制度规范。

3.民主与科学一定程度的矛盾

作为民主协商的立法协商，一方面要求在协商的过程中要尽可能扩大参与的范围，但随之而来的可能是低水平协商；另一方面要通过协商提升立法质量，提升法律的科学性，这要求参与者要有相当的专业知识，但又受到目前政协中特别是地方政协中法律专家型的委员比例不高的制约，包括某些法规的制订需要专业很强的人才的不足的制约。

三、推进人民政协立法协商制度化发展的思考

我国地方人民政协立法协商的实践探索，为进一步推进立法协商的制度化发展提供了经验和基础，当前推进人民政协立法协商制度化发展，需要重点关注以下几个问题。

1.要推进立法协商基本理论的研究和宣传

要进一步研究人民政协立法协商的学理基础，使全国和地方人大、政府、政协的领导，包括政协委员明确：政治协商是对国家和地方的大政方针，以及政治、经济、文化、社会生活中的重要问题，在决策前和决策实施过程中进行的协商，这当然包括立法工作在内，无论是国家还是地方的大政方针，以及政治、经济、文化、社会生活中的重要问题如何解决、如何实施，大量的要通过法律的形式来明确，所以，对立法工作开展协商，既包含在中共中央的文件中，又包含在政协章程对政治协商内容的规范化的表述中，开展立法协商工作，是在立法方面发扬协商民主的一种重要形式，是政协工作的题中之义。

2.要构建统一规范的立法协商制度体系

从各地政协的立法协商实践探索看，一方面表现出了制度设计主体的不一致性，另一方面又表现出制度安排具体内容的大同小异；一方面地方政协的制度化探索已取得了比较好的成果和经验，另一方面全国政协的立法协商还没有系统展开。因此建议，以政协章程的制订方式制订立法协商制度规范。全国政协成立专门小组，调查研究各地政协立法协商的实践探索案例，总结提升各地的成果和经验，与全国人大和国务院协商，在适当的时候以顶层设计的方式推出“全国人大、国务院、全国政协立法协商规范”，各地可以据此制订相应的“地方规范”，以此推进“程序合理、环节完整的协商民主体系”建设。

3.构建合理的协商组织保证立法协商有效展开

为确保立法协商的质量和水平，南京市政协专门成立了有政协委员律师、法律工作者、政府部门的负责同志以及有关专家学者组成的“市政协立法协商咨询小组”，具体组织指导开展立法协商工作，并制定了《市政协立法协商咨询小组工作简则》，为开展好立法协商工作、进一步增强立法协商工作的实效提供了组织保证。并且为加强各专委会之间的协调和配合，制定了《南京市政协开展立法协商工作的运作办法》，明确在收到市人大和市政府年度立法计划后，根据具体的协商项目和内容，按专业对口的原则，在组织立法协商小组征求意见的同时，再由相关专委会在相应的单位和界别委员中征求意见，努力使立法协商工作在形式上求创新，在质量上求提高，不断增强立法协商工作的实效，一定程度上也缓解了“民主与科学的矛盾”。南京市政协的探索有推广和复制的价值。

4.要做好法律规章立法后评估过程中的协商

立法后评估制度是由制定机关、实施机关定期对法律规章实施情况进行评估的一项制度。通过开展立法后评估工作，能总结执法经验和分析评估法律执行过程中存在的问题，及时发现立法工作的不足，完善制度设计和应对措施，这方面杭州的经验值得肯定和推广。杭州人民政府法制办公室制定的《关于建立政府立法协商机制的实施意见》中明确规定，“市政府法制办和有关部门可以会同市政协社会法制和港澳台侨委员会和相关专委会组织市政协委员直接参与市政府规章立法后评估工作，也可以邀请其参与立法后评估报告的审核”。杭州市正逐年完成对所有现行有效的市政府规章的评估。不论是制定机关还是实施机关组织，政协都可以直接参与立法后评估或者参与立法后评估报告审核，对有关政府规章的实施情况开展民主监督，并为改进立法工作和提高立法质量提出有效建议，从而在立法协商机制上真正做到“有始有终地协商”。

（黄福寿，上海师范大学马克思主义学院副院长，教授/责编刘玉霞）