政党协商在我国协商民主中的性质与功能

◎祝灵君

政党协商在我国协商民主中的性质与功能

◎祝灵君

党的十八大报告提出，“要通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力”。2014年9月21日，在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上，习近平同志指出：要坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，完善工作机制，搭建更多平台，为民主党派和无党派人士在政协更好发挥作用创造条件。要提高合作共事能力，发扬求同存异、体谅包容的优良传统，贯彻民主协商、平等议事的工作原则，尊重和包容不同意见的存在和表达。因而，在广泛的协商民主实践中，政党协商是不可或缺的组成部分，是推动我国协商民主的重要观察指标，扮演着越来越重要的角色。当前，立足于统一战线组织——人民政协这个最大的平台，积极拓展、不断创新政党协商的形式和内容，对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的意义。

一、政党协商是我国协商民主的重要内容

产生于西方土壤的协商民主理论主要是为了弥补自由民主、选举民主中的不足。在西方现代国家治理中，选举民主曾经对政治发展产生过积极作用。然而随着金钱对选举的深度介入（以美国为例），选举民主的弊端日益显现：政治腐败公开化、程序化，选民投票率的长期低迷，选民在“休眠期”难以被激活，利益集团游说能力与操控能力的增强，公共政策被绑架，竞相承诺以及政府扩大财政赤字，“为反对而反对”形成的政党对立和相互倾轧，等等。政治活动愈来愈追逐程序的表面公正而逐步背离“公共的善”的本质。于是，在一些英语国家率先兴起了以矫正这些弊端为目的的协商民主实践，并逐步扩展到其他非英语国家。协商民主主要体现在三个领域：国家层面的协商、地方政府协商、公民性论坛，其中，最广泛、最经常、最实用的协商民主形式还是基层的公民性论坛。

我国古代政治理论强调对人民无为而治，政治活动几乎与人民无关。由此形成了几千年来中国的老百姓“耕田而食、凿井而饮，帝力何有于我”的消极心理，人民对政治不感兴趣，也就不关心国家的事情。于是，政治长期被士大夫阶层所垄断，他们不愿意更不善于与人民对话，几千年来的中国政治就处于这样一个封闭的循环状态。自从有了中国共产党，我国的政治理论发生了深刻的革命，一切政治活动的主体是人民群众，政治是群众的事业，于是，党员干部要学会与人民群众对话，广泛吸纳并听取人民群众的意见以改进我们的工作；同时，最大程度、最有序地吸引人民群众参与公共事务。这意味着，在当代中国，将会在一个相当长的时期内培养党员干部与人民群众“说话”，同时，也需要在一个相当长的时期内培养广大人民群众的参与意识、合作意识、主体意识，而这恰恰是人民真正“当家作主”必不可少的环节。我国协商民主就是产生于这样的一个大背景，因此，党的十八大将我国的协商民主定位为：“我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。”

当前，我国的协商民主实践主要有三个平台：政治协商会议（政治协商）是协商民主在国家治理层面的体制性（systematic）平台；政党协商是协商民主在国家治理中的制度性（institutional）平台；广泛的基层协商是协商民主在国家治理中的机制性（mechanic）平台。其中政党协商是我国协商民主的重要组成部分和重要内容，主要有四个特点：（1）它是一种咨询性协商。协商在中国具有丰富的文化土壤。无论承认与否，一个民族的文化基因对它在当代的政治实践一定会有很大的影响，因为，民族的思维模式和行为模式决定了政治模式，这符合马克思主义的辩证法思想。“和合”文化是我国协商的文化基因，早在西周时期就有“共和”的思想。在各个不同朝代，都有庞大的决策咨询机构、谏官制度、幕僚制度，在许多重大问题上，皇帝与文武百官共同商议并最终由皇帝拍板，主官向幕僚寻求咨询，这是一种典型的咨询型协商。我国的政党协商当然不同于封建王朝的问政型协商，但或多或少都具有一定的咨询性特征。（2）中国共产党的性质和宪法赋予的领导地位、执政党地位决定了我国的政党协商主要是一种决策型协商，即防止作为执政党的共产党在重大决策方面犯错误。（3）中国共产党与各民主党派在历史上形成的民主、团结的统一战线实践决定了政党协商也是平等协商。（4）现代国家治理的基本规律显示，在市场经济条件下，受人们利益多元化所带来的价值多元化的影响，我国的协商民主越来越呈现出开放性、包容性的特征，政党协商也不能不具备这样的特征。

按照目前各民主党派活动的空间看，政党协商很少参与到基层群众协商中去，也很少使用基层协商的平台与形式，但并不意味着将来政党协商不与基层协商发生关系。政党协商与政治协商具有紧密的联系，又有典型的区别。从联系上看，政党协商可以用政治协商的方式表现出来，比如政治协商会议，而政治协商的重要方式也是政党协商。政党协商和政治协商一样都是坚持平等协商原则，不实行民主集中制，不搞少数服从多数。从区别上看：政治协商的范围更大，是包括政党、无党派人士在内的界别协商，而政党协商主要是执政党和民主党派、无党派人士之间的协商，范围相对较小；政治协商具有政治性、严肃性，而政党协商相对可以生活化、非正式性；政治协商往往是重大问题，政党协商可以是大问题，也可以是较小的问题；政治协商实现的是内部监督（即政协平台上的相互监督，无法对政府直接进行质询和监督），而政党协商可以起到各政党彼此相互监督的功能，相对于各政党来说则属于外部监督。

二、政党协商在当代国家治理中的作用

政党协商的重要平台是中国人民政治协商会议。政协的职能基本决定了政党协商在国家治理中的地位。1949年9月22日，周恩来在政协第一届全体会议上提出政协的主要职责是“对中央政府的工作起协商、参谋和推动的作用”。建国初期，毛泽东提出政治协商活动的主要任务是“协商、协调、提意见”，其主要目的是在党的重大方针政策出台前凝聚共识，发挥统一战线的作用。因而，政治协商活动“可以讨论，提出批评和建议，但无权对政府进行质询和监督”。1982年政协五届五次会议通过的《中国人民政治协商会议章程》明确规定政协的主要职能是“对国家的大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商，通过建议和批评发挥民主监督作用”。如果说，人民代表大会履行国家大政方针的决策权和政府的监督权，人民政协则只是通过平等对话、讨论、倾听、表达、调查、审议，通过协商的方式取得广泛共识，或对党和国家的决策与执行进行批评、建议。

建国以来，除了政治协商会议这个大平台之外，中国共产党还和各民主党派一道设计了许多实用的协商平台，如：最高国务会议、双周座谈会、协商座谈会、民主党派调研，等等。改革开放以来，政党协商平台逐步扩大，协商的频率增加。协商的主要议题包括国家和地方重大问题，如每年一次的中央主要领导人与民主党派的民主协商会、中共主要领导人不定期邀请民主党派主要领导的小范围谈心会、每两个月举行一次的情况通报会、委托全国政协党组组织的座谈会、民主党派约请中央负责人交流会等，协商的议题主要集中在国家重大方针政策、国家领导人选产生、某些重要专题。这些平台大都具有咨询性、开放性、平等性的特点。

在基层政党协商方面，当前在浙江等经济发达和知识分子、海外归侨、留学人员汇聚的省份，也有不少地方在县一级建立了民主党派的支部，这些民主党派的基层组织与中共在街道和社区的党支部一起彼此协商、精诚合作，广泛地参与了劳资协商、社会救助、智力扶贫、联系群众等领域的活动，开辟了一个新的具有广泛发展潜力的政党协商平台。

政党协商是指政党通过彼此之间的信息交流与沟通，实现政党功能，履行治国理政的根本职责，最终实现好发展好维护好全国各族人民的根本利益的政治活动。2007年颁布的《中国政党制度白皮书》赋予了我国政党五项功能，分别是：政治参与功能、利益表达功能、社会整合功能、民主监督功能、维护稳定功能。其中，政治参与和利益表达是全世界所有政党都有的功能，民主监督是我国政党独特的功能，维护稳定、社会整合是改革开放以来赋予政党的新功能。政党协商贯穿于全部，因而，政党协商首先是实现我国政党功能的重要制度，它把五项功能贯穿在了一起。其次，政党协商也是我国国家治理体系的一种重要体制设计：民主党派是参政党，通过“一个参加、三个参与”与执政党一道履行治国理政的职责。此外，政党协商不仅是中国共产党与各民主党派协商，也是各民主党派之间的协商，因而形成的不仅是直线双向的信息沟通与交流机制，也是“网络化”的信息沟通与交流机制，保证了保持共产党领导核心的一元性与各民主党派结构多元性的统一。

当前，政党协商在我国政治生活中的地位越来越重要，在政协、人大、政府三者之间的协调中发挥了很大的作用。政协在决策前协商、人大在协商后决策、政府在决策后执行，党的领导贯穿于政协、人大、政府活动的全过程。除了“决策之前”需要政党协商外，党的十八大增加了在“决策之中”的政党协商环节，在协商的具体形式上明确了“专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商”四个方面。党的十八届三中全会对于政党协商作了具体规划：“完善中国共产党同各民主党派的政治协商，认真听取各民主党派和无党派人士意见。中共中央根据年度工作重点提出规划，采取协商会、谈心会、座谈会等进行协商。完善民主党派中央直接向中共中央提出建议制度。”可以说，政党协商既是中国共产党领导活动的重要内容，又是中共执政活动的重要内容，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

三、对完善政党协商的几点思考

协商是决策活动最重要的前置环节。决策动议的共识性越高、批评与建议越彻底，决策的科学性越强。因此，协商民主是保障我们党科学执政、民主执政、依法执政的重要手段和基础性环节。我国的协商民主大致可以分为立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商等种类。其中，立法协商主要发生在人大，行政协商主要发生在政府，参政协商主要在政协，社会协商主要在基层和企事业单位职工群体中，民主协商主要发生党内民主和人民民主中。从理论上讲，我国当前的八个民主党派和无党派人士、工商联可以广泛地参与各种形式的协商民主实践。

然而，由于诸多原因所致，我国的民主党派参与协商民主实践还面临着许多问题。例如，由于发展成员的趋同以及指导理论的趋同而出现的表达意见能力下降的趋势，由于受制度环境的制约以及自身能力素养的制约民主党派的民主监督功能（主要对中共的监督）弱化的趋势，由于政治竞争水平相对较低而导致的民主党派政治活力下降的趋势，等等，并由此引发了党派整体性功能难以发挥、党派中出现政治功利主义等问题。这些都制约了民主党派参与生动活泼的协商民主实践。

因此，为了提高政党协商的水平与质量，党派人士参与我国的协商民主实践应该强调以下原则：（1）政党协商主要围绕党和政府的重大决策进行，贯穿于决策前、决策中、决策后。（2）咨询型协商与讨论式协商并重。所谓咨询型协商即为中共某个方面决策听取意见和建议而设，因而协商的主题明确，并往往由中共发起；讨论式协商则不设主题，在讨论中任何政党都可以批评、建议，协商的发起人并不固定。随着我国民主党派政治功能的逐步扩展，协商不应该仅仅是咨询型协商，也应该是讨论式协商，协商的发起者既可以是中共，也可以是民主党派。（3）协商的平等性。中共与各民主党派是平等关系，在协商时应该充分体现这个原则。（4）协商的包容性、开放性。政党协商可以有结论，也可以无结论。可以有固定议题，也可以随时增加或减少议题。（5）协商的艺术性，民主党派在提意见时应该坚持“尖锐而不尖刻”的原则，充分考虑接受者的情绪与心理。（6）协商结果接受监督原则。协商后如有明确的结果，该结果就应得到执行，各政党都有权对执行的效果进行评判。

为此，需要做好以下几项工作：一是，发挥好政协这个决策前协商的工作平台，为人大协商把好第一关，按照“从群众中来，到群众中去”的信息流通逻辑，不妨可以探索政协会议、党代会、人大会议、政府工作会议在会议召开上的合理时间顺序。二是，建立由党派组成的各界别与人大有关专门委员会组成的联席会议机制，互通有无。人大在立法、重大决策动议以前，可事先征求党派组织的意见。三是，党派政协委员与人大代表组成联合调查小组，就共同关心的问题进行展开调研，并向有关部门提出政策建议。四是，在国家层面，各民主党派中央与人大各专门委员会结对子，建立日常联络机制。在基层，探索大人大代表工作室与政协委员联络站“一块牌子，两套人马轮流进驻”的工作机制。如辽宁抚顺市近年建立人大代表、政协委员进社区制度，成立了“代表、委员之家”作为活动平台。

在行政协商方面，民主党派参与协商可以在以下几个领域着力：一是以制度的形式硬性规定，政府首长在做出重大决策出台前，必须邀请民主党派参与重大决策的调研、咨询、讨论、建议，并作为重大决策前的规定程序。同时，明确“重大决策”的类别和准确涵义。二是提高提案质量，确保高质量的提案在政府中能真正得到落实。政协成立专门部门对提案进行梳理、归并，提高提案质量，降低提案数量；政府有关部门成立专门的提案交办、督查机构，政协委员、人大代表可以随时对这些督办机构进行监督、询问。三是成立各级政府的政务咨询委员会（1989年深圳市曾经成立过），积极发挥政府中民主党派成员作为顾问、参事的作用。四是加大政府有关部门与民主党派对口联系力度，使对口联系联到实处。

（祝灵君，中共中央党校党建部教授，博士生导师，政党制度室主任/责编卢淼）