司法为民：破解“诉讼难”、“诉讼贵”

◎汤维建

司法为民：破解“诉讼难”、“诉讼贵”

◎汤维建

习近平总书记在2014年1月7日“中央政法工作会议上的讲话”中提出了四个“决不允许”的要求，即：决不允许对群众的报警求助置之不理，决不允许让普通群众打不起官司，决不允许滥用权力侵犯群众合法权益，决不允许执法犯法造成冤假错案。这四个“决不允许”，无一不折射出当前人民群众对司法的抱怨与不满，其中内涵极其丰富，涉及司法领域中的许多重要方面。就民事诉讼而言，结合司法实际，前两个“决不允许”的中心意思是要解决两个问题：一是要破解“诉讼难”，二是要破解“诉讼贵”。

首先是“诉讼难”。习总书记所说“决不允许对群众的报警求助置之不理”，广义地看，不仅仅是指人民群众在遇到刑事违法和犯罪情形时，向公安司法机关“报警求助”要求给予刑事法律方面的救济、帮助与保障，同时还涵盖了人民群众在遇到民事侵权、纷争时向司法机关提出“求助”的权利。无论是何种社会冲突和矛盾，无论其性质是属于民事纠纷、刑事纠纷抑或行政纠纷，一旦发生，人民群众都有向司法机关进行申诉、控告的权利。这些权利，是受作为根本大法的宪法所保障的，属于公民人权的有机组成部分。在现代社会，公民有权利有能力进行私力救济的范围是很有限的，人民群众遇到各种纠纷和冲突，在大多数情况下都需要向司法机关“求助”。司法机关面对这种“求助”是不能拒绝的，必须肩负起公力救济的责任，而如果将这些依法提出的“求助”行为拒之于司法大门之外，就是对宪法和法律所赋予的提供司法救济和司法保护的职责的懈怠和推诿，就是渎职和失职。

“求助”是一个概括的说法，从法律上说，它包括一系列引起司法程序的法律行动，比如向公安、司法机关起诉、申诉、申请救济、申请人身保护令、申请调解、申请执行、提出上诉、提出再审申请等等。民事诉讼实行“不告不理”原则，人民群众的司法求助行为如果得不到司法机关的积极回应，相应的司法程序就无以启动，人民群众所享有的相应的诉讼权利就无法实现。这其中，作为各种诉讼权利之首的“起诉权”就显得更为重要和关键。起诉是诉讼程序的起点，是人民群众迈向司法大门的第一步，如果起诉就遭遇司法冷淡主义者的否定和拒绝，无疑将会扼住了人民群众通向司法救济的咽喉，后续所有诉讼权利都因此被窒息。司法实践中人民群众较为普遍抱怨的“起诉难”就是“诉讼难”的第一关。

“诉讼难，难于上青天”，这个形象的说法固然有其夸张一面，但衡之以司法实际，人民群众的“诉讼难”或“司法求助难”是客观存在的。刚才所言“起诉难”是一例，其实，即便在人民群众起诉这一关口突围以后，在整个诉讼过程中，尚有可能遭遇诸多其他之难，如申请法院调查取证难、申请鉴定难、证人出庭作证难、申请保全难、申诉难、申请再审难、申请执行难等等。这些难题贯彻于诉讼程序的始终。

“诉讼难”的危害是不言而喻的，法院是捍卫公平正义的最后一道防线，法院将当事人关闭在司法大门之外，实际上就是自卸审判之责，就是将纠纷推向激化，就是促使一个个诉讼纠纷案件演变为上访信访案件甚至社会冲突事件，就是为社会增添不安定因素，也就是在削减人民群众对于司法权威的认同感和尊崇感。民事诉讼是如此，行政诉讼更加如此。“民告官”的诉讼在中国历史上缺乏传统，在现行行政诉讼制度和司法体制、机制上也存在种种不完善不健全之处，行政诉讼制度的主管和管辖范围也显得较为狭窄，再加之现实司法中的种种阻碍，致使人民群众在行政诉讼之路上显得尤为步履艰难。行政诉讼的受案数量低、行政首长出庭率低、行政诉讼原告胜诉率低，这些问题都是行政诉讼之“诉讼难”的具体表征。究其实质而言，“诉讼难”侵蚀的是法治大厦的根基。诉讼之难，不但使人民群众的合法权益得不到法律的有效保护，而且司法之路也会越走越窄，司法与人民之间的距离将日益变远，人民群众对于司法，对于法治的信赖与信仰就会被削弱，建设社会主义法治国家的目标也就愈加遥远。这显然是我们所不愿意看到的结果。因此，摆在我们面前的急迫任务就是积极面对“诉讼难”这个事实，尽快克服“诉讼难”这个痼疾。

造成“诉讼难”的原因是多方面的，有客观方面，也有主观方面，但就其实质而言，是一系列司法程序上繁复和延宕，是一种体制性的窒碍。解决“诉讼难”就需要依靠司法体制和司法机制的改革，需要机制和程序上的理顺，提升司法的公正性和效率性，强化司法的民主性与文明性，进而增强司法与诉讼解决纠纷、化解矛盾的能力，降低人民群众通过司法手段维权、护权的难度。

理顺司法体制和司法机制，就需要诉讼法立法的完善和严格执行，2013年初同时修改实施的刑事诉讼法和民事诉讼法，其修改宗旨之一便是强化对诉权和人权的保障，着力解决“诉讼难”的问题。在民事诉讼中，尤其要更加全面地、严格地理解和执行民事诉讼法关于主管制度的规定，当事人所提出的诉愿主张，只要属于平等主体之间的权利义务纷争，其所赖以形成的权利义务关系只要受民事法律调整，人民法院就应当无条件地受理、立案，不得以法院的内部规范甚至也不得利用司法解释人为地限制受案范围，尤其不得以法院难以处理或难以执行为理由而拒绝受理案件。在行政诉讼方面，为了使行政机关严格依法行政，提升依法行政的水平和质量，构建和谐协调的行政法律秩序，加快法治政府的建设和形成，有必要尽快修改完善行政诉讼法，扩大行政诉讼的受案范围，消除人民群众在行政诉讼中的各种实际困难和制度障碍，有效解决行政诉讼的“诉讼难”。

解决“诉讼难”，立法要先行，体制与机制改革要先行，但同时司法要紧紧跟上。在我国目前的司法中，应当将当事人主义和职权主义有机地、妥帖地融合起来，在尊重当事人诉讼主导性、能动性和创造性的同时，要因时制宜、因地制宜、因案制宜，不可脱离具体案情、脱离当事人的实际情况而简单地一刀切，简单地实行当事人主义，将诸多司法职责一推了之。司法机关和司法人员要始终胸怀司法为民的宗旨意识，牢记司法为民的根本目的，将保障当事人充分行使诉讼权利放在首要的位置看待，想当事人之所想，急当事人之所急，善于换位思考，善于平衡思维。惟其如此，才能将上述诸多阻碍司法输出公平正义的“难题”逐一破解。

各种“诉讼难”之外，另一个重要问题是费用成本上的“诉讼贵”。人民群众为诉讼投入太多，诉讼成本过高，诉讼往往得不敷出，凡经历诉讼者，恐怕多少都有这方面的感触。人民群众打官司，不仅一审要交费，二审也要交费；不仅审判获得裁判结果要交费，执行兑现裁判内容也要交费；不仅给法院要交费，而且给律师也要交费。在诉讼中还有额外的其他费用需要当事人开支，鉴定费、评估费、拍卖费、保全费、公告费等等。尤其值得关注的是，由于司法环境尚不够优化，人民群众打官司，不仅要依法缴纳显性的各种费用，同时还要花费各种隐形的费用。这些费用加在一起，对大多数诉讼标的额较小的自然人来说是一种沉重的负担，即使对一般诉讼标的额较大的法人当事人也是一笔昂贵的开支。许多撤诉或和解、调解的案件，与其说是当事人理性妥协的结果，不如说是因诉讼之贵而无奈止步的结果。其实，人民群众为了打官司，所付出的不仅仅是金钱成本，还有时间成本、精力成本乃至生命成本。还有许多案件，打了一年又一年，打了一轮又一轮，反复鉴定，反复再审，反复发回重审，有时一个案件当事人最终拿到手多达十几个裁判文书。当事人为此付出的诉讼成本之高、代价之大、牺牲之巨，是不难想见的。用劳民伤财来描述此情此景，恐怕并不为过。

我国是社会主义国家，人民群众到法院打官司，理应不致因经济上的考虑而望讼却步，更不应因为最终走上公堂而倾家荡财。在这方面，我国的法律与司法均有较大的完善健全空间。本次民事诉讼法修改便着意于此，规定了多元化纠纷解决机制，规定了属于诉调对接的司法确认程序，规定了调解先行程序，完善了督促程序，增补了小额诉讼程序，通过双方当事人的自愿选择，扩大了简易程序的适用范围。在此之外，我国还应当继续完善诉讼收费制度，健全诉讼收费立法，同时完善司法经费保障制度，着力消除司法审判中经济利益驱动因素，扩大按件收费的案件范围，缩小按标的比例计征诉讼费用的案件范围。只有有效降低诉讼成本，才能保障人民群众的基本诉权能够无碍地、方便地实现，才能使他们在遇到纠纷和损害时，能够便捷地“求助”于公力救济，保护自身合法权益，才能在社会层面上达成司法定纷止争、消解矛盾的职能。这就要求：司法机关严格执行法律的各项规定，使各种司法惠民、司法救助、司法援助制度落到实处，不以诉讼标的额大小而选择性执法；诉讼费用缓交、减免制度应当得到更为广泛的应用，使司法以人为本的理念得以切实兑现；大力完善包括法律援助在内的司法社会保障体系，积极探索诉讼保险制度，降低人民群众获得法律援助的标准与门槛，使更多的人民群众能够享受到法律援助的裨益，使法律援助制度成为我国社会主义司法制度的显著特点；进一步完善法律服务市场，完善律师收费制度，尝试实行败诉人负担全部律师费用的制度，制止所谓风险代理制度，坚决遏制律师法外收费、重复收费、变相加价等违法和不正规的做法，使我国的法律服务更加体现出社会主义司法制度的公益色彩；此外，还要不断规范和完善为司法提供服务的社会中介制度，提升鉴定、评估、拍卖、翻译、咨询等专业技术组织和人才的层次和水平，强化其社会主义司法理念教育，使他们逐渐地树立为社会公平正义作贡献的理想和信念，诚信提供各类司法服务。

通过上述多方面的制度完善与实践努力，一个更加严密的诉权保障制度体系才能形成；才能使诉讼过程不再艰难坎坷，使诉讼当事人对于诉权实现抱有更大信心；使打官司摆脱经济负担的后顾之忧，轻装上阵，从容诉讼，人民群众尤其是弱势群体能够打得起官司；使有理的当事人能够打得赢官司，使打赢官司的当事人能够实现其胜诉权益。只有到这个时候，我们才能满怀信心地说，习总书记所提出的“让人民群众在每一个诉讼案件中都感受到公平正义”的司法目标和要求已经实现。

（汤维建，中国人民大学法学院教授，民革北京市委会副主委/责编张栋）