山区农地流转的现状、问题和建议——基于丽水情况的分析

◎胡兵 叶华伟

山区农地流转的现状、问题和建议
——基于丽水情况的分析

◎胡兵 叶华伟

土地经营权流转是发展现代农业的基础环节，是提高农业劳动生产率和增加农民收入的现实需要，是农业经营体制创新的重要内容。十八届三中全会提出“加快构建新型农业经营体系。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营”。欠发达山区存在因经济发展相对落后，农地分散等实际情况，因而经营权流转该如何推进，成为当前各级党委政府关心的重点问题。民革丽水市委会对丽水市土地流转情况进行了调研，对当前土地流转过程中存在的问题及对策措施也进行了思考，认为该市农业正处于传统农业向现代农业发展时期，要加快推进农业转型升级，加快农村土地流转是关键环节。

土地流转现状

丽水市地处浙西南，是典型的山区市，有“九山半水半分田”之称。2013年底，全市总人口252万，其中农业人口182万，土地总面积1.73万平方公里，其中耕地135万亩、林地2142万亩。近年来，该市把农村土地承包经营权流转作为深化农村改革、统筹城乡发展的重要举措来抓，农村土地流转的数量和质量都有了较大幅度提升，在促进特色优势产业和高效设施农牧业规模化经营、提高土地效益等方面发挥了重要作用。土地流转的主要特点为：

1.土地流转速度加快。丽水市政府于2010年出台了《关于加快农村土地承包经营权流转促进农业规模经营的实施意见》，从政策层面开始引导和推进农村土地流转。各县（市、区）也先后出台了相应的配套政策，采取政策鼓励、资金奖励等措施，推动农村土地流转。2013年，丽水市政府又下发了《关于加快农村土地承包经营权流转推进现代农（林、渔）业发展的意见》，进一步加大了工作力度，农村土地流转加速推进。据农业部门统计，截止2013年6月，全市土地流转面积36.64万亩，流转率为30.0%。

2.土地流转形式多样化。以市场为导向，因地制宜，积极探索和创新农村土地流转机制，逐步形成了租赁、转包、转让、互换等流转形式，其中，流转形式以租赁为主、面积共约20万亩，占总流转面积的56.7%。同时通过农户委托村集体流转、土地股份合作等新型土地流转形式也开始启步。如莲都区丽新乡黄岭上村通过农户委托村集体流转方式，共流转了100多亩土地用于山羊养殖项目建设。

3.土地流转主体多元化。随着经济社会的快速发展和各种社会资本的不断积聚，各类工商企业、农村种养能人、科研机构投资农业规模经营的热情高涨。农村土地流转的主体也逐步由过去的农民为主向工商企业、农村种养能人、农业企业等多元化方向发展。在全市流转的土地中，38.5%的土地流向专业大户、农民专业合作社、农业龙头企业和工商企业，流转后实现了连片规模经营。

4.土地流转逐步规范化。自2009年起，该市逐步实行了由省城统一制订的农村土地流转合同文本，新流转土地合同签订率在50%以上。农村土地流转服务框架初步形成。目前，县、乡两级土地流转服务机构建设已引起党委政府的高度重视，如：莲都区已成立了具备独立法人资格的农村土地流转服务中心，并在14个乡镇（街道）成立了土地流转服务所，农村土地流转管理和服务工作已向制度化、规范化发展。村委会在引导农民规模、有序流转土地方面发挥的组织作用初步显现。

存在的主要问题

虽然通过创新机制、强化服务、加大扶持等措施扎实推进农村土地流转，促进农业转型升级，取得了较好成效。但农民的恋土情结、农村社会保障欠缺等一系列因素仍然影响制约着农村土地流转。随着现代农业的快速发展，农业规模用地需求快速增加。土地流转难已成为制约现代农业发展的最大瓶颈。

1.土地流转机制不完善。尽管土地流转发展速度较快，流转也有一定的规模，但当前土地流转仍然主要依靠自发进行和行政推动，缺乏健全的市场机制和必要的中介服务机构，供需双方流转信息也没有实现完全、有效对接，“流不出、转不进”在不同程度上依然同时存在。虽然部分县（市、区）、乡两级都建立了土地流转服务机构，但除莲都区外，其他县（市）人员编制和手段保障等方面尚未真正落实，大多处于无专职人员、无办公场所、无工作经费的状况，无法正常履行农村土地流转服务、指导职责，土地流转管理服务职责落实不到位。

2.土地流转权益难保障。由于各种原因，流转双方在发生纠纷时，权益还是难以得到有效的保障。一方面，因农户缺乏法律意识、土地流转定价机制不科学等原因，受利益驱使，出现不遵守合同的现象；规模流转土地往往要涉及几十户、甚到上百户的农户，一旦发生纠纷，法难责众，难以及时有效维护业主的权益；部分业主在租赁土地后要修建一定的基础设施和临时性建筑，并对租赁的土地进行整理，农户担心耕地受到破坏，抵触情绪较强。另一方面，由于土地流转尚未建立业主经营能力的资格审查和评估的准入机制，业主流转土地后，因投资不足或市场变化等原因，不能及时兑现农户土地租金，甚至放弃耕种，损害农民利益，易引发社会矛盾。

3.连片规模流转难实现。该市耕地除部分河谷盆地田块外，其它均为山垅田和高山远山田块，存在着分布散、单块田地面积小等现状，能实行连片规模流转的土地资源较少。这些田地往往交通、水利等设施不完善，生产风险大、成本高，制约了土地流转。再加上当年执行家庭联产承包责任制时，为避免矛盾纠纷，绝大多数村都把“按人分配”、“分级切块”作为土地分配数量和质量的最优原则，致使原本布局分散的土地在分户经营时更加零碎和分散，实行连片规模流转往往需要与大量的农户进行协商，既增加了土地流转的成本，也加大了规模流转的难度，只要有少数甚到个别农户不愿把经营权让出来，业主就无法连片流转。受国家种粮补贴政策补贴方式的限制，不种粮的、甚至撂荒的都可按包地面积获得各种惠农补贴，加大了农民对土地的依赖。

4.农民依恋情节难消除。在农村社会保障还不健全的情况下，土地在某种程度上还担负着“社会保障功能”，农民在一定程度上还是要依靠土地上收入来解决看病、上学、养老等问题，还是把土地作为最基本的生活保障来看待，怕失去土地，怕丢掉饭碗，在这种情况下，有些农民宁愿让承包地由亲戚朋友无偿代耕，也不愿长时间地有偿流转土地。同时，与发达地区相比，该市城市化、工业化发展水平还有一定的差距，吸纳农村劳动力的能力有限，再加上农民自身文化素质相对较低，进城务工向二三产业转移还存在许多困难，许多农民仍然是一边务农、一边打零工，土地仍是他们生存保障的最后一道防线。

意见和建议

为进一步加快农村土地流转，促进现代农业发展，针对上述困难和问题，特提出如下建议：

一、健全服务网络，明确工作职责。

1.强化组织领导。农村土地承包经营权流转关系到广大农民群众和各经营主体的切身利益和农村改革、发展、稳定的大局，各级党委、政府要高度重视，把这项工作作为农业农村工作的一项重要内容列入议事日程，切实加强领导。要制定土地承包经营权流转工作计划，明确相关责任单位及责任人，纳入工作考核。各有关部门要充分发挥各自的职能作用，研究制定相应的措施和办法，积极指导、帮助和支持土地流转工作，互相配合，形成合力。

2.加大宣传力度。加大对《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等相关法律法规和政策的宣传力度，大力宣传土地承包经营权流转对推进现代农业建设，促进农业增效、农民增收的重要意义，消除基层干部、群众的顾虑，增强推进农村土地承包经营权流转的共识和内在动力，形成“让土地流转起来”的浓厚氛围。

3.健全服务组织。完善县（市、区）、乡（镇、街道）农村土地流转服务机构和农村土地承包经营纠纷调解仲裁机构，两块牌子、一套人马，配备必要的工作人员、工作经费和办公场所，履行区、乡镇（街道）对农村土地流转工作的管理和服务职能，主要负责土地流转政策宣传、流转信息采集、流转事项咨询、流转价格评估、流转合同签订、利益关系协调、矛盾纠纷仲裁等服务活动。建立健全以协商、调解、仲裁、诉讼为主要内容的土地承包和流转纠纷解决制度，依法开展农村土地承包和流转纠纷的仲裁，妥善解决农村土地承包和流转矛盾纠纷，为土地流转的健康发展保驾护航。

二、规范工作流程，优化流转服务。

1.健全土地流转工作规程。完善土地流转实施细则和流转申请、登记、备案等具体程序，严格规范土地流转行为。从合同签订到履行、从用途变更到纠纷处理、从土地征用到合同终止都要制定详细的规则，确保流转合法合规。加快推进土地流转经营权证发放，维护流转双方的合法权益。

2.健全土地流转信息网络。每个村至少有1名村干部兼任农村土地流转信息员，负责收集土地流转供求信息。以村为单位定期收集、报送土地流转信息，建立土地流转台帐。以乡镇（街道）为单位建立农村土地流转信息库，与县（市、区）级联网。依托丽水农业信息网，建立全市土地流转信息统一发布平台和流出、流入土地供求信息库，使土地流转信息共享、公开。

3.健全土地流转风险防范机制。建立有效的市场准入制度，对土地承包经营权流入业主进行准入审核，强化对农业生产经营能力、资信、项目可行性等审查监督，努力降低流转风险。对能带动休闲观光产业发展、农产品销售和促进农民持续增收的项目要优先落地。同时，严格审查把关，加强农村土地用途管制，使流转土地的利用符合土地利用总体规划和各类产业发展规划要求，克服盲目流转，防止出现工商资本的变相圈地行为或土地流转后改变农业用途的行为。

4.完善土地流转价格形成机制。要实行土地流转最低保护价和片区指导价制度，制定由流转市场决定，涵盖土地区位差异、基础设施条件等因素在内的基准价格。参照外地经先进经验，结合各地实际，推行实物折价法、逐期逐年提升法、价格上涨比例分成法以及约定法等不同定价办法，使土地流转价格与当地经济发展状况保持相当比例增幅，以切实保护农民的土地收益。

三、加大财政投入，强化金融支持。

1.加大财政扶持力度。市、县（市、区）两级财政在每年财政预算中安排一定额度农村土地流转专项资金，对土地流转进行补助和奖励，激励规模经营业主、村级组织、农户积极开展土地流转，保障土地流转管理服务机构正常运转。

2.强化金融信贷支持。金融机构加强对规模经营主体的支持和服务，在符合信贷政策的前提下，为龙头企业和基地建设提供积极的信贷支持。充分利用该市作为全国农村金融改革试点市的优势，大胆创新，充分借鉴林权抵押贷款的做法，开展农村土地流转经营权抵押贷业务，并实行利率优惠，让无资本变成有形资本。大胆创新，在试行土地经营权流转权证的基础上，探索颁发他项权证办法，破解农村土地流转经营权抵押的瓶颈。建立农村产权交易中心，使农村土地等财产权利能在公开市场上流转，以提高流通性和变现性。

3.努力完善社会保障。农村社会保障体系的建立是解决耕地流转后生存保障的根本，如果农村社会保障不能到位，就难以实现农村土地流转的市场化定位，难以实现大量农村劳动力向二三产业转移。因此，要在现有基础上，进一步完善农村最低生活保障、医疗保障和养老保障等制度，为农村土地流转夯实基础。

四、完善配套设施，转移农民就业。

1.优化基础设施条件。把农业综合开发、土地开发、标准农田建设、水利设施建设、农产品基地建设等相关的涉农项目与农村土地流转和规模经营紧密结合，增加对农业基础设施的投入。对适宜耕种、相对集中连片的山垅田和高山远山田块要予以倾斜，不断改善和优化基础设施条件。

2.解决生产设施用地。按照严格保护耕地和节约用地的原则，对规模流转一定期限的规模经营大户、专业合作社和农业企业，因生产需要建造简易仓（机）库、生产管理用房、畜禽棚舍等农业生产配套设施用地，按规定程序审批给予审批。用地选址时原则上利用废弃地和荒山、荒坡等未利用地，尽可能不占或少占耕地。

3.推进农民转移就业。一方面，积极开展有外来务工经商人员的职业技能培训，做好就业信息及法律服务，加大劳务输出力度，引导和组织流转土地农民进行再就业。另一方面，鼓励扶持农民自主创业。对有一定经济能力的农民提供优惠政策，积极鼓励和扶持自主创业。减少农民对土地的依赖性，拓宽农民增收渠道，确保他们在土地流转后，既有活干，又能保证有稳定的收入。

（胡兵，民革丽水市委会副主委；叶华伟，民革丽水市委会办公室副主任/责编张栋）