总部经济下的税收与税源背离问题研究——以防城港市为例

中央财经大学 骆平原

近年来，总部经济给我国经济的发展带来了诸多的正面效应，但从宏观上看，由于税制设计、跨区域经营、区域间税收政策及经济发展水平差异等因素影响，税收与税源背离问题在国内普遍存在。随着国内外经济增长速度放缓，区域间税收竞争性不断增强，处于祖国西南边陲的防城港市面临的财政增收形势日益严峻。因此，加强总部经济模式下的防城港市税收与税源背离分析并提出相应的对策具有十分重要的意义。

一、防城港市税收与税源背离基本情况

总部经济是指某区域由于特有的资源优势吸引企业将总部在该区域集群布局，将生产制造基地布局在具有比较优势的其他地区，使企业价值链与区域资源实现最优空间耦合，对该区域经济发展产生重要影响的一种经济形态。由此不可避免地带来税收的流动，造成区域间的税收与税源背离。

税收与税源背离度，可用区域税收收入总量占比减去经济总量占比的差额来衡量。背离度为正值，说明该区域为税收相对流入地，负值则表明为税收相对流出地。计算防城港市的背离度，用防城港市地方税收收入占广西的比重减去相应的生产总值比重来衡量，并结合广西的背离度做纵向对比。从表1可知，近6年来广西及防城港市地方级税收背离度一直为负数，是典型的税收流出区。从变化轨迹看，广西整体税收背离度相对稳定，基本在－1.7左右徘徊，防城港市税收背离度变化较大，在－0.84～1.26之间呈现波浪式浮动。说明防城港市税收流出情况好于广西，但按照税收与税源一致性原则，仍然具有很大的改进空间，应引起高度重视。

二、防城港市税收与税源背离成因分析

(一)总部经济发展滞后。

自2003年北京市率先提出发展总部经济以来，至少有200多个城市明确提出了发展总部经济的计划，并出台或完善一系列政策措施，为总部经济走向规范化、有序化提供政策依据。经过多年发展，总部经济在部分城市已颇具规模，为推动当地经济发展起到了举足轻重的作用。

防城港市由于历史上长期处于战争前沿，经济发展起步晚、城市规模小、人口少、公共服务水平不高等，对发展总部基地和引进高级人才形成障碍，在一定程度上影响企业决策者对总部设立或搬迁落户的信心和决心。目前，总部机构设在防城港市并办理税务登记证的企业有50多家，但经营规模较小，均达不到企业集团的标准，其纳税额占全市税收比重只有2%左右。而总部机构在外地，分支机构设立在防城港市的企业达800多户，其中注册资金1000万元以上、年营业额2亿元以上、年纳税额500万元以上的企业有20多户，2013年共计纳税约9亿元，是防城港市税收收入的重要贡献力量。

表1 防城港市税收与税源背离度%

(二)非法人分支机构汇总缴纳企业所得税导致税收流出。

按现行企业所得税法规定，企业所得税的纳税人必须具有法人资格，非法人分支机构由企业总部机构汇总计算缴纳分配，其中总部机构分摊税款的50%，其他非法人分支机构按照营业收入、职工薪酬、资产总额占比分摊税款的50%。分支机构所在地税务机关对企业的税收管辖权被削弱，在实际操作过程中，总部机构对总部和各分支机构之间税款分配有较大的决定权，非法人分支机构通常难以从总机构分配得到税款，大部分税收留在总部机构所在地，导致税收从分支机构所在地向总部机构所在地转移。

(三)关联交易导致税收流出。

通过调研发现，防城港市存在外地总部机构通过利用关联交易和内部定价将税收转移到销售总部或关联销售公司，或采取直接经营、总代销、总经销等经营方式，实行产销同价，按销售返还利润等营销手段，将税收留在总部或关联销售公司。

2011年、2012年防城港市磷酸行业分别实现销售收入(含贸易收入)12.69亿元、28.02亿元，纳税1654万元、2129万元，其中国内增值税1640万元、1877万元，其他税种收入较少，增值税税负率分别仅为1.29%、0.67%，产值与税收严重不符。其中，在防城港市设立生产基地的12家某省磷酸企业，生产经营和进出口都以外省总部机构名义开展，2013年出口磷酸产品约45万吨，出口总额约3.6亿美元，导致税收流出人民币约3800万元;防城港市某镍铁公司以四川总部的名义经营红土镍矿进口;某冶金公司委托厦门某贸易公司代理进口红土镍矿和铁矿石等。据统计，2013年防城港市企业进口原材料总额约14亿美元，估算税收流出人民币1.1亿元。

(四)企业改变注册地导致税收流出。

总部机构出于企业发展战略、内部结算或者降低总体税负的考虑，乐于接受有些地方政府为总部机构开出的更为优厚的优惠政策，并通过改变组织结构、改变企业注册地、实施资本弱化等方式转移税收。以防城港市钢铁项目为例，2008年9月3日，防城港武钢更名为广西钢铁集团有限公司，注册地由防城港市变更为南宁市。项目全部建成投产后，年销售收入超过1000亿元，年税利180亿元，其中一期项目税利40亿元。但由于广西钢铁集团有限公司的注册地在南宁市，如果在项目投产后采用总机构汇总申报方式，将导致该项目的增值税、企业所得税、个人所得税、印花税等税收的大部分在公司注册地缴纳，防城港市只能分享到极少税收。

(五)跨地区经营导致税收流出。

1.建筑安装业。2012～2013年防城港市年均完成建筑安装项目投资约200亿元，其中80%由外地建筑安装企业施工，年纳税额可达1.2亿元。但由于该类企业组织形式复杂，挂包和转包、分包现象普遍存在，企业入库税款监督困难，少纳税、不纳税或延期纳税的现象较为普遍。

2.房地产销售业。据房地产主管部门提供的资料，2012～2013年防城港市商品房年开发面积约210万平方米，年均销售面积约145万平方米，年均销售额约55亿元，其中年均有近50%的商品房是由外地经销商包销或代销，年均销售手续费约2.53亿元，由此产生的税款却不在本地缴纳。

3.交通运输业。2013年，防城港市在外地挂靠的大型货车约1400辆，载重吨位占全市的15%，全年至少有4500万元营业额不在本市纳税，船舶外挂也较为严重，且存在两地注册、外地开票的行为，造成空有运量却无税收的局面。

(六)股权转让导致税收的流失。

随着社会主义市场经济的不断发展和完善，资本市场的持续活跃，股权转让作为一种特殊的资本交易方式，在企业实践过程中日趋频繁。据防城港市税务部门统计，2013年，全市有416家企业涉及股权转让，有139家企业涉及盈余公积金转增股本(其中20家企业同时涉及转让和转增股本)。股权转让方出于避税目的，往往会向税务机关提供假合同，合同中的股权转让额都低于实际转让额。2013年税务部门对部分转让股权行为追缴了税款数百万元，但由于一些部门的税收意识不强，对协助征税重视不够，税务部门未能及时完整获取纳税所需相关资料，股权转让价格真实性又难以确定，相关税收的征管存在不少漏洞，股权转让中税收的流失情况仍然比较严重。

(七)多重财税优惠政策导致税收减少。

防城港市地处北部湾畔，既沿边又沿海，是中国—东盟经济合作区的前沿，享受了国家西部大开发、北部湾经济区、边境地区、东兴试验区等各项优惠政策。同时，为了鼓励相关产业发展，防城港市还另行出台了一些优惠财税政策等，造成地方税收予以大量减免。

由表2看出，防城港市税负率低于广西平均水平，更远低于首府南宁市，仅比北海市略高。这固然有经济发展水平、产业结构差异、政治和地理等因素的影响，但是多重财税优惠政策的叠加效应不可忽视。以企业所得税为例，国家税法规定普通企业的企业所得税税率为25%，但防城港市许多企业实际缴纳的企业所得税率仅为10%左右。2013年国税部门为全市享受优惠政策的企业减免税就达4.44亿元。

表2 2013年广西地方税负率情况

(八)资源税征管困难。

防城港市各类应税资源的开采者除海盐生产和少数一些账证健全的大型砖厂、水泥厂和石厂等企业外，都是个体或私人。甚至一些个人和私人开采者既不办工商营业执照也无税务登记证，小部分经营者在矿产局和公安局的强硬约束下办有矿产开采许可证。除盐场县和上思县两家水泥厂实行自行申报外，其他县(市、区)地方税务局大都是由征管员、代征员对资源税直接征收管理，大部分采取定期定额的核定征收方式。上述两种方式经过相当长一段时间的实践后，发现效果不明显。有很多纳税人上报的财务会计报表和纳税申报表所反映的税源状况不真实，隐匿收入、少报收入，甚至造假账的现象时有发生。由于税务机关难以准确掌握税源信息，致使很多税源在生产、销售等诸多环节中被转移或隐匿，税务机关消耗了大量人力、物力，仍然难以应收尽收。

三、对策建议

(一)制定发展总部经济政策措施。

根据防城港市自身资源禀赋和发展优势，科学合理制定防城港市总部经济发展规划，并通过采取多种政策措施，提高发展总部经济竞争力。一是差异竞争、错位发展。充分利用中国—东盟跨境合作区、沿边金融综合改革试验区、东兴试验区等优惠政策和沿边沿海、互联互通的优势，重点发展制造业总部、商贸物流业总部、大宗原材料交易销售总部等职能型总部经济。二是对落户防城港市的企业集团的非法人分公司变更为法人子公司、外地法人子公司变更为非法人分公司、外地二级分公司变更为二级以下分公司的，根据财力贡献，分别给予差别性的定期财政奖励政策。三是调整财政支持产业发展的各类专项资金的支持方式，安排必要的资本金以政府名义出资或支持本地企业以参股方式与外地企业集团及其驻港分支机构共同设立为外地企业集团驻港分支机构主业服务的附属、上游、下游项目法人公司，通过延长产业链，把延长项目产业链的税收留在本市。四是筹措资金对防城港市重点企业每年增加采购本市境内企业生产的原材料和配件给予一定奖励，提高本地配件和原材料销售率，带动区内相关配套产业发展。五是加大对本地总部企业的扶持力度，在资金、技术、政策等各个方面大力培植本地企业，推动本地企业向外地扩张经营，实现借鸡生蛋，为防城港市发展总部经济培育内生动力。

(二)调整和优化产业结构。

据统计，2013年占防城港市生产总值56.4%的第二产业税负率约4%，占生产总值30.6%的第三产业税负率约13%。为进一步提高防城港市税负率、促进财税增长，建议:一是积极调整和优化工业结构，优先发展高附加值的工业产业项目，支持企业技术改造提高产品附加值，提高高科技和新兴工业产业的比重，提升工业发展的质量和水平。二是加强旅游基础设施建设和旅游产品开发，推动商贸、住宿、餐饮、教育、医疗健身、休闲娱乐、家政服务业发展。加快沿边金融改革，完善金融组织体系，深化跨境金融合作交流，培育发展多层次资本市场。三是完善非公有制经济的创业指导、融资担保、技术开发等服务体系，通过财政、税收、金融等手段扶持中小企业发展，增加经济主体数量，延伸经济发展触角，推动市场经济繁荣发展。

(三)提高招商引资质量。

要坚持科学招商引资。在项目引进之前，成立由各相关部门和专家组成的项目效益评估小组，对环保、就业、财税贡献率等经济社会综合效益指标开展重点评估，大力引进对地方财力贡献率高、节能环保、效益好、辐射范围广、经济带动力强的大项目。在招商谈判中，明确只有企业集团总部、法人子公司和销售中心落户，才能享受在土地价格、收费减免、融资服务、社会保障等方面的优惠政策。对引进的大中型工贸企业，要确保其购销、招投标项目签订合同均注明签订地为防城港市，将其印花税留在本地。在项目落地之后，建立对招商引资企业后续跟踪制度，定期了解企业经营发展情况，力争实现预期的财税效益。在出台和落实各项优惠政策时，注重将对地方财力的实际贡献与兑现优惠政策挂钩，创造公平的竞争环境，避免引进项目得不偿失，扎实促进地方财税增长。

(四)加强社会综合治税工作。

一是要加大宣传，统一思想，让政府各部门充分认识加强综合治税，提高税收征管质量和效率，是提高财政收入质量增加地方可用财力的重要措施，也是促进防城港市经济社会可持续发展的最有效办法之一。二是由市政府牵头、有关部门参与，成立综合治税工作领导小组，建立部门间协助纳税机制，严格落实各部门目标责任，督促各部门切实履行自身协税护税的职责，积极搭建税收信息交流平台，改进信息传递方式，提高工作效率。三是将一些重点税源税收征管纳入社会综合治税的工作中。如非居民税收管理工作，从2013年9月1日起，从事服务贸易等项目的企业，对外付汇时只需事前备案，不再需要税务机关审批，在一定程度上增加了税务部门的监管难度和税收流失的风险。

(五)改进税收征管方式。

一是创新资源税征管。强化相关部门的协税护税职责。采石行业全面实行“以炸药控税”，在炸药领用环节进行资源税代征，凭税务部门完税证明方可给予办理相关审批手续，水利部门在收取采砂管理费时，代征砂石资源税税款等。二是加大“以票管税”工作力度。在全市供电部门推广网络发票，在超市应用税控开票系统，政府性投资项目工程款必须要开具本市发票等，比对分析开票数据信息，防范税收征管漏洞。三是加强涉税数据库建设。通过定期录入企业经济活动数据，加强对企业经济活动的管理，时刻监控企业税负与税收增长情况，发现异常及时到有关企业了解情况，对税收筹划过度的企业，及时进行约谈和检查。四是强化分行业税收管理。根据防城港市产业特点，加快建立钢铁、冶炼、电力、粮油、建材、化工等行业的纳税评估指标模型和指标参数体系，深入开展纳税评估。五是规范企业关联交易定价。由政府、关联企业和税务部门开展预约定价谈判，参照市场定价确定基本转让价格。对纳税人跨地区销售货物或者应税劳务的价格明显偏低并无正当理由的行为进行规范，确保合理税收留在本地。

(六)优化服务企业软环境。

为了吸引更多的企业扎根本地，确保财政收入稳步增长，除了以上政策措施，地方软环境实力竞争也很重要。防城港市各级政府部门要加大向上争取的强度和效率，并向上争取更多的资金和政策支持，增加防城港政策环境的吸引力。特别是当前要认真落实自治区对东兴实验区的支持政策，以重点突破带动全面发展。同时，要认真贯彻落实党的群众路线精神，俯下身子多接地气，靠前一步主动作为，多走访重点企业项目，了解企业困难和需要，征询对政府工作的建议，及时提出解决办法，一抓到底抓落实，为企业集团驻港总部、法人子公司和销售中心以及其高层管理层提供更优质的专业服务。