分税制框架下广西地方税体系完善的路径选择*

广西国家税务局课题组

中共十八届三中全会，从国家治理体系现代化的高度，作出了深化财税体制改革的战略部署，提出了完善地方税体系的改革任务。借鉴其他民族自治地区的经验，结合广西实际，探索广西地方税体系完善的路径，对于增强广西地方财力，增进广西经济的区域竞争力意义重大。

一、分税制财政体制框架下广西地方税体系的现状

(一)自治区政府税收立法权体系与全国一般行政区略有区别。

1.自治区政府与一般行政区地方税种的立法权大体一致。自治区政府拥有地方税种基本法律制度以外的部分税收立法权。主要包括:(1)部分地方税种实施细则的制定权。如房产税、城镇土地使用税和城市维护建设税。(2)税法规定幅度内适用税率的确定权。如契税、娱乐业营业税和财政部未列举的其他资源项目的资源税。(3)税法规定幅度内适用税额幅度或标准的确定权。如城镇土地使用税、耕地占用税和车船税(车辆)。(4)适用计税依据的确定权。如房产税，城镇土地使用税。(5)减免税确定权或批准权:①公交车船、规定的农用车辆定期减免税权(车船税);②困难减免税确定或批准权，如房产税、城镇土地使用税和耕地占用税;③重大损失减免税决定权。如资源税。

2.自治区政府与一般行政区共享税种地方立法权的唯一区别。自治区政府拥有企业所得税地方分享部分的减免税决定权(2008年)，见表1。

表1 2014年自治区政府税收立法权情况表

续表

(二)自治区本级税种体系与全国一般地区一致。

1.自治区本级拥有的地方税种总量及构成。2014年，广西拥有房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、土地增值税、车船税和烟叶税7个税种。

2.自治区与中央共享税种及构成。2014年自治区与中央共享税种7个，即增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、资源税、城市维护建设税和印花税(见表2)。

(三)现行自治区税收收入体系。

1.自治区本级税收收入体系与全国相同。2014年自治区本级税收收入体系包括7项地方税种收入和7项共享税种地方分享部分收入(见表3)。

表2 2014年自治区本级税种体系情况表

表3 2014年自治区本级税收收入体系情况表

2.自治区本级税收收入规模及结构。为保证税收数据的可比性，选择全国“营改增”试点前的2011年税收数据支撑(全文同)。2011年自治区本级税收收入规模644.8亿元，占广西公共预算收入的68%;其中地方税种收入占22.6%，共享税地方分享收入占77.4%(见表4)。

3.自治区税收收入对广西财政预算收入的贡献。2011年，自治区本级税收对广西财政预算收入的贡献为25.4%，地方税种收入和中央税收返还收入的广西财政贡献率分别为5.7%和5.8%(见表5)。

(四)广西地方税收征管体制与全国一般行政区相吻合。

1.广西税务局系统机构设置。自治区税务机构分为自治区国家税务局和自治区地方税务局两个系统。2013年自治区国家税务局系统共有工作人员13 265人，管理纳税户72.24万户。2012年自治区地方税务系统共有工作人员12 374人，管理纳税户88.4万户。

2.广西地方税收征管范围。2014年，广西地方税收征管范围如下:(1)由自治区国家税务局系统负责共享税广西地方分享收入的征管项目，主要有:增值税(进口环节增值税除外)，企业所得税中规定由国家税务局系统征管的企业。(2)由自治区地方税务局系统负责征管的地方税收项目，主要有7个地方税种收入和共享税种地方分享的收入项目(见表6)。

表4 2011年广西与典型地区地方本级税收结构比较情况表 亿元

表5 2011年广西与典型地区地方财政预算收入结构比较情况表 亿元

表6 2014年广西地方税收征管范围情况表

二、分税制财政体制改革与广西地方税体系建设的困局

(一)广西税收立法权与民族区域财政自治权差距较大。

1.广西与一般行政区的税收立法权差异很小，没有很好体现宪法和民族区域自治法精神。2004年宪法和2001年民族区域自治法赋予民族自治地方如下税收立法权:自治条例和单行条例的制定权(宪法第一百一十六条)，地方财政的自治权(宪法第一百一十七条)，变通执行或者停止执行上级国家机关的决议、决定、命令和指示的权利(民族区域自治法第二十条)。除了企业所得税地方分享部分减免税决定权外，广西和一般行政区的税收立法权基本一致。

2.广西与西藏的税收立法权差距极大，有违宪法和民族区域自治法的民族区域财政自治的精神。西藏税收立法权的地方自治程度较高，与民族区域自治法赋予民族区域财政自治权高度契合。1994年分税制改革前，西藏实施独立的税制和税收管理体制，税收立法权地方高度自治。1994年中央召开第三次西藏工作座谈会，在确立中央对西藏实行分税制的同时，赋予西藏“税制一致、适当变通”的特殊政策，西藏不仅有地方税种的开征和停征权，还有共享税种甚至中央税种的立法权，如消费税(中央税)的开征权、资源税的立法权，共享税的税目增减、税率调整和减免税的具体管理规定拟定权。广西虽然是老、边、穷的少数民族地区，却没能享受到与西藏同等的税收立法权。

(二)广西地方税种体系的差距。

1.地方税种总量不断萎缩，地方主体税种缺位，自治区与市县政府无税种可分，地方税收收入的基础脆弱。这是全国共性问题。现行地方税种由1994年的14种收缩到7种，其中契税、土地增值税和耕地占用税是收入最大的税种，在地方税种收入中占比却都在22% ～31%之间，没有形成地方核心税种，不足以维持自治区本级税收的稳定。

2.广西与西藏地方税种开征数量的差异。2011年以前，西藏仅开征土地增值税和车船税两个地方税种，目前仍然有房产税和契税没有开征。广西7个地方税种全部开征，因为广西没有税种的开征和停征权。

(三)广西本级税收收入体系的差距。

1.广西本级税收收入的财政贡献水平与全国差距较大。广西本级税收收入的财政贡献水平与全国差距具体如下:(1)广西本级税收收入对广西公共财政预算收入的贡献率低。广西低于全国平均水平10.2个百分点，低于其他4个少数民族自治区4～23个百分点，低于GDP和广西相近的江西5.8个百分点，低于广东14.5个百分点(见表4)。(2)广西本级税收收入对广西财政预算收入(包括中央转移支付收入)的贡献率更低。广西低于全国平均水平17.8个百分点，分别低于内蒙古、新疆8.3个和1.3个百分点，低于江西5.2个百分点，低于广东39.6个百分点。

2.中央税收返还与财政转移支付对广西本级财政贡献率的差距相悖。中央税收返还收入对广西本级财政预算收入的贡献率高于其他4个民族地区3.6个百分点。但是，中央财政转移支付收入和中央民族地区专项转移支付收入对广西本级财政收入的贡献率，前者分别低于宁夏、新疆和西藏5.6个、5.2个和30.2个百分点，也低于贵州3.7个百分点，后者则低于其他4个民族自治区0.2～1个百分点(见表5、表7)。

3.“营改增”到位后，弥补地方税收缺口的税收分配方案尚缺位。“营改增”到位后，广西本级税收收入缺口的测算值207亿元(2011年的基数，没有考虑增长因素)，目前弥补地方税收缺口的税收分配方案尚缺位，广西地方本级税收基础被削弱。

(1)测算方法。以“营改增”试点前的2011年为基期，以2010～2012年3年加权平均的广西工业增值税和商业增值税实际税负率(见表8)，作为测算“营改增”新增建筑业和其他第三行业增值税的基准税率;以2011年建筑业和第三产业(商业除外)的增加值为税基，测算“营改增”新增建筑业和第三行业增值税(商业除外)收入规模(见表9)。

(2)测算现行分税制财政体制下，“营改增”改革全部到位后，广西本级税收收入的缺口估算值为207亿元。这是2011年的收入缺口基数，没有考虑2012～2015年的增长情况。

4.广西与西藏税收分配体制的差异。广西没有享受到和西藏同等的“关税和进口‘两税’上缴中央，其他税收包括中央税和共享税收入全额直接留给西藏”的税收分配体制，广西地方本级税收收入因此损失632.5亿元(2011年基数测算，不考虑“营改增”因素)。中央对西藏的特殊税收收入分配体制，不会发生税收跨省流出问题。广西也是少数民族地区，适用的却是一般地区的税收分配体制，因此出现税收流出广西问题。

5.广西与内蒙古中央企业所得税分配体制的差异。广西没有享受到和内蒙古同等的“中央企业地方分支机构税收属地化分配”制度，中央企业广西分支机构税收的地方财政利益因此得不到维护。国务院《关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见》(国发［2011］21号)规定，“鼓励中央企业在内蒙古的分支机构变更为独立法人，实行税收属地化管理”，内蒙古落实此项税收属地化分配政策，目前已争取到34户中央企业内蒙古分支机构变更为独立法人，2013年在内蒙古实现新增缴税47.3亿元。广西也是民族地区，适用的却是一般地区的税收分配政策(见表10)。

6.广西与海南石油天然气税收管辖权的差异。广西没有享受到和海南同等的“南海石油天然气税收属地化管理”政策，广西北海海洋石油税收的地方财政利益得不到维护。广西北海海洋石油和海南南海石油天然气税收同属国家海洋石油管理局湛江分局管辖，税收因此流入湛江。海南10多年来坚持不懈通过全国人大代表提出提案，要求对南海石油天然气税收实行属地化管理，国家税务总局在批准海南建立三沙市国家税务局的同时，一并批准将南海石油天然气税收划归三沙市国家税务局管辖。而广西北海海洋石油税收未能争取到和海南同等的属地化管理政策。

表7 2011年民族自治地区中央转移支付收入结构比较情况表 亿元

表8 2010～2012年广西增值税税负率情况表 亿元

表9 2011年广西“营改增”收入基数测算情况表 亿元

表10 1994～2014年体制规定集中缴纳中央税收的特殊行业、企业、税种变化情况表

7.广西吸引总部经济的鼓励政策长期缺位，导致广西税收跨省流出。20世纪末以来，全国一线省市政府就出台并不断更新吸引跨国公司总部的鼓励政策，现在一些二线、三线省市都陆续出台了发展总部经济的鼓励政策，产生极强的地方税收收入洼地效应(见表11)。

(四)广西地方税收征管体制建设的差距。

1.与西藏税收征管机构体制的差距。西藏只设立国家税务局，征管税务系统负责所有税种，包括地方税。广西税收征管机构体制和全国其他地区无差别。

表11 中国部分省市出台更新鼓励总部经济发展的文献目录一览表

续表

2.广西国税系统人力资源与“营改增”后增加的税收业务需求量不匹配。“营改增”后，原来归属广西地税系统管辖的建筑业和第三产业庞大纳税人队伍和相关税收业务将转移到广西国税系统，广西国税系统人力资源短缺矛盾空前凸显。

三、分税制财税体制改革与广西地方税体系完善的对策

(一)广西地方税收立法权体系的完善。

1.构建以中央立法权为主，地方立法权为辅的税收立法权格局。中国是单一集权制国家，税收立法权特别是税收基本法律制度的税收立法权都仍应以中央立法为主。由于中国地区发展很不平衡，因此要赋予地方适度的税收立法权，特别是地方税种的立法权。

2.争取中央赋予广西与西藏同等或部分地方税收立法权。根据宪法和民族区域自治法“制定自治和单行条例、民族区域财政自治、适当变通”的规定，争取中央赋予广西与西藏同等的地方税收立法权，或者中央选择性赋予广西部分西藏地方税收立法权。即中央税种的开征、停征权(关税除外)，共享税的开征和停征权、税目增减、税率调整、减免税的具体管理规定制定权，地方税种的设立权、开征和停征权、实施细则的制定权等。

(二)广西地方税种体系的完善。

1.根据党的十八届三中全会提出的“考虑税种属性”，优化中央税、共享税和地方税种结构。“考虑税种属性”，就是按照税基的流动性优化中央与地方的税种配置，这也是国际税收惯例。税基流动性和宏观调控能力强的税种适宜作为中央税种收入、通过转移支付给地方更公平。税基流动性一般的税种适宜作为共享税。而税基固定的税种最适宜作为地方税种，如房地产税、财产税，以及对地方特色资源开征的税种。

2.借鉴国际惯例，完善共享税。企业所得税和个人所得税实行中央和地方同源分享，替代现行按照收入比例分享办法。由中央和地方各自开征中央企业所得税、中央个人所得税和地方企业所得税、地方个人所得税，可以避免所得税按比例分享造成的税收跨省转移。

3.“营改增”后，建议开征地方消费税和环保税，整合房地产税，培育地方主体税种。与现行消费税税基不同，地方消费税限定在货物零售环节，以销售收入为税基。将现行环保费改环保税并划归地方税种，用于治理地方环境。整合财产税和房产税为房地产税，拓展房产税征税范围，税基与物价指数挂钩实行按年动态调整，保证房地产税稳定增长。

4.开征广西特色农业资源税。将具有广西地方特色的农业支柱资源，如甘蔗、茉莉花和蚕茧等纳入征税范围，开拓地方税源。

(三)广西地方税收收入体系的完善。

1.保持共享税收入占据全国和地方税收收入的主体地位。根据党的十八届三中全会提出的“保持现有中央和地方财力格局总体稳定，进一步理顺中央和地方收入划分”的改革思路，保持共享税收入占据全国和地方税收收入的主体地位仍应当作为改革的方向，以调动中央和地方两个积极性。

2.积极向中央争取中央与广西之间的税收收入分配方案。借“营改增”为突破口的财税体制大改革之机，广西要积极向中央争取新一轮中央与广西之间的税收分配方案。自“十三五”开局之2016年始实施，纳入2011～2020年新一轮西部大开发战略后5年的政策体系，体现宪法和民族区域自治法赋予民族自治地区的“制定自治和单行条例、财政自治、适当变通”的精神。

方案一:向中央争取比照执行与西藏同等的“关税和进口‘两税’上缴中央，其他税收包括中央税和共享税收入全额直接留给西藏”的税收分配体制。同时地方财政收支缺口由中央通过财政转移支付补足，并保持每年按10%的比例递增，以消化通货膨胀和地方基本公共服务增长的压力。执行此方案，广西在弥补“营改增”地方收入缺口207亿元后，仍可年新增地方财政收入至少460亿元，地方本级税收收入总规模至少1100亿元以上(这是以2011年为基期测算的结果，没有考虑增长因素)(见表12)。

广西与西藏同属少数民族自治地方，广西还是老革命根据地和长期处于战争前沿的边疆地区，支援战争的后勤保障和战后稳定边疆的财政持续支出压力大，地方经济发展错过了改革开放的黄金时期，因此，广西应当争取享受与西藏同等的中央与地方税收分配政策。

方案二:维持现行财税体制，积极向中央争取变通执行西藏特殊税收分配办法，提高共享税的民族自治地方分享比例到60%，才能接近弥补“营改增”造成的地方本级税收收入缺口。执行此方案，“营改增”后广西年新增共享税地方分享收入的测算值约223亿元，用于弥补“营改增”地方本级税收缺口后，剩余地方收入缺口约17亿元(见表13)。

表12 方案一:2011年自治区本级税收收入基数测算情况表 亿元

表13 方案二:2011年自治区本级税收收入基数测算情况表 亿元

(1)争取中央将国内增值税、企业所得税和个人所得税的民族自治地方分享比例都统一提高到60%，地方仍剩余约17亿元“营改增”收入缺口。以2011年广西国内增值税、所得税实际净收入637.1亿元为基数，按40∶60的分享比例进行测算，扣除地方实际分享的201.19亿元后，广西地方本级财政新增税收181.07亿元，弥补“营改增”造成的地方本级税收收入缺口后，地方还剩余约17亿元收入缺口。

(2)为了弥补“营改增”后地方剩余的收入缺口，还必须积极向中央争取比照执行兄弟省区与中央的其他特殊税收分配制度。

①积极向中央争取比照执行“鼓励中央企业在内蒙古的分支机构变更为独立法人，实行税收属地化管理(见国发［1993］85号)”的政策，使中央企业广西分支机构的企业所得税征管权由中央集团总部所在地重新回归广西地方。回归地方征管的企业所得税收入也要按照40∶60的比例分配。

②积极向中央争取，将原来由总公司集中缴纳营业税和城市维护建设税的广西各银行、各保险分公司，在“营改增”到位后，比照执行铁路运输业“营改增”后增值税属地化管理政策，但也要按照40∶60的比例分配。

③积极向中央争取比照执行海南“南海石油天然气税收属地化管理”政策，将广西北海海洋石油税收回归广西属地管理，并按照40∶60的比例分配。

(3)向中央争取比照执行中央对宁夏、新疆转移支付收入占地方财政预算收入比重标准，提高广西相同指标到68%(目前62.7%)，至少也要提高到和贵州同等水平(66.4%);比照执行中央对内蒙古民族地区专项补助占其中央转移支付收入的比重标准，提高广西相同指标的比重到4.1%(目前3.1%)，至少也要提高到和宁夏、新疆同等水平(3.3%)。

3.借鉴其他省市经验，尽快出台发展广西总部经济的鼓励政策，壮大地方财力。具体政策措施如下:(1)顶层设计鼓励总部经济发展的综合方案，统筹考虑财税、行政收费、土地等优惠政策的综合效应。(2)基于广西经济发展水平和公共福利水平的区域差距，广西要调整发展总部经济的思路，把吸引法人子公司、研发中心、结算中心和销售中心作为重点，达到把税留在广西的目的。(3)根据党的十八届三中全会关于国有企业混合所有制改造的战略决策，鼓励地方企业与中央企业合资组建法人企业，把更多税收留在广西。(4)鼓励已落户广西的分公司变更为法人子公司。(5)基于总部能够给落户地带来的巨大税收集聚效应，吸引总部落户的政策鼓励强度要高于其他任何企业。(6)坚持“但求所在，更求所有”的招商引资原则，把在广西设立子公司，或者允许地方参股设立子公司作为谈判的要件。做好招商引资项目财税贡献评估论证工作，杜绝引进“两头在外”的无税或低税企业。

4.加强对跨省经营集团企业管理，防止广西税收跨省流出。具体措施如下:(1)加强跨省经营集团关联交易管理。对广西本土集团企业跨省经营，要求在广西设立销售中心或结算中心。研究制定《企业跨省关联交易产品(商品)价格管理办法》。(2)加强省际间的跨省税收分配的协调。确立“协调产生税收”的理念，借鉴内蒙古经验，建立省际间财税政策联席会议，协商解决跨省经营集团企业跨省税收分成协调问题。

(四)根据党的十八届三中全会提出的改革任务，加快完善国税、地税征管体制。

建议加快明晰改革后的国税、地税征管范围划分，组织体系建设，以及明确责权利主体责任。