彩票业发展中的社会责任

中国财政经济出版社 刘五书

一、我国彩票业从无到有、从小到大壮大起来

新中国成立后，为了筹集社会公益资金，1987年我国第一个全国性专业彩票发行管理机构——中国福利彩票有奖募捐委员会(后更名为中国福利彩票发行管理中心)成立，同年7月27日，8000万张面值1元的“中国社会福利有奖募捐奖券”在河北、江苏、浙江、上海等10个省市试点发行。接着，1994年我国体育彩票管理中心(后更名为国家体育总局体育彩票管理中心)正式成立。随着2009年《彩票管理条例》颁布实施，福利彩票和体育彩票便成为我国现行最主要的两大类彩票形式。

2012年1～12月累计，全国共销售彩票2615.24亿元，同比增加399.42亿元，增长18.0%。其中，福利彩票机构销售1510.32亿元，同比增加232.35亿元，增长18.2%;体育彩票机构销售1104.92亿元，同比增加167.07亿元，增长17.8%(见表1)。

二、我国彩票业发展中出现了背离社会责任的现象

发行彩票的宗旨是，公平、公正、公开的方式筹集公益金，补充财政资金所不能覆盖的领域。彩票发行并为大众所接受是建立在诚信基础之上的，但是，随着我国彩票业的发展，彩票发行对社会的负效应愈来愈多。表现在:

(一)彩票发行中出现了作弊的恶劣事件。

“彩世塔案”在17个城市作弊20宗。所谓“彩世塔案”，是指深圳市彩世塔投资发展有限公司在承销彩票过程中作弊，摸回5806万元奖金的案件。2001年12月到2002年11月，不到一年的时间里，“彩世塔”利用承销彩票之机，先后在广东、浙江、上海、重庆、甘肃、辽宁、江苏等省市的17个城市作弊20起。

表1 彩票公益金规模稳步扩大

2004年2月12日媒体披露了中国福利彩票“双色球摇奖画面造假”的问题。幸亏高层领导及时公告大众，制造双色球摇奖画面的真正原因是由于摇奖时摄像机没有及时打开，错过了录像机会，为使观众看到画面而造假，才算平息了风波。

以上发生事件以及从前的武汉出现有人偷改彩球质量却被公证人员发现仍宣布开奖有效的案件，还有其他未公开的事件，一次次考验着民众购彩的信心。

(二)彩票发行中腐败现象触目惊心。

2000年至2009年，王增先利用担任青岛福彩中心主任职务上的便利，为北京美华公司、江平等企业或个人提供帮助或谋取利益，索取或收受北京美华公司总经理王志斌及江平等单位或个人给予的人民币、美元、轿车等财物，共折合人民币768万余元。2006～2008年，王增先还利用职务上的便利，骗取、侵吞单位公款人民币4864万元(4000万元未遂)。2006年12月至2009年2月，他又代表单位青岛福彩中心向北京美华公司、深圳思乐公司索要人民币300万元及面包车、办公用品等价值人民币290余万元的物品，用于单位公务或发放福利。最终，王增先因犯贪污罪、受贿罪和单位受贿罪，被判处死刑，缓期两年执行，剥夺政治权利终身，并处没收个人财产人民币500万元。这是彩票业界第一例死刑案件。①http://sports.sohu.com/20120705/n347382029.shtml。

就在王增先被宣判后不久，广州民政局原局长李治臻涉严重违纪被“双规”，坊间传言称其牵涉彩票资金。而不久前广西福彩中心两位主要领导及民政系统几十人，均因彩票资金落马。

早在2003年时，民政部即查出某地将1000多万元彩票公益金挪用建设宾馆的情况。国家审计署2006年第5号审计公告显示，国家体育总局曾在2000～2006年间，总计挪用2787万元彩票公益金投资股票。

据安徽审计报告显示，2008～2010年，安徽省的福彩公益金用于帮助弱势群体的比例仅为49%、9%和34%，余下的资金用途五花八门，包括建设福彩中心大楼、军人接待中心、政府办公大楼、补贴拆迁补偿款及城市绿化费用等。

(三)问题彩民愈来愈多。

问题彩民的数量目前仍然没有确切数。北京师范大学中国彩票研究中心公布的调查结果显示，我国彩民规模达到2亿多人，问题彩民大概有700万人，其中重度问题彩民达到43万人。该数据有点夸大。

(四)私彩泛滥。

拉斯维加斯赌场亚洲地区业务主任比尔·朱说:“在赌博市场上，亚洲人是唯一出现增长的部分。中国人是亚洲人中唯一有巨额现金的人”。这句话也许并不是言过其实。中国人有嗜赌的习惯，也是古老的博彩业常存不衰的社会基础，因此，在粤北一些山区农村，赌香港外围“六合彩”已成风气，不少农民沉湎于赌“六合彩”，无心生产，导致田地荒芜。在“六合彩”的重灾区，全村男女老少——上至八旬老太，下至六岁小童，都“玩”“六合彩”，而且个个如痴如醉。一些人手执《港澳赌王》、《濠江赌经》、《黄大仙救世报》、《白小姐信息报》等“玩”彩小报，整天整夜聚精会神地研究猜码，就像着了魔一样。其实，这种现象在广西、福建、晋南、豫西、山东省等农村，甚至北京、上海等大城市都有发生。其共性是:一是私彩皆为私人设庄，于是也就形成了庄家对彩民钱财的公然掠夺，加大社会不公;二是境内外庄家勾结，大量境内资金外流，造成当地生产、生活资金枯竭，经济发育能力低下;三是大庄家往往有黑道或权力背景，于是在其认为“必要”的时候，很可能破坏事先约定的规则，转而使出黑道手段，如出大奖而不兑现或挟彩金出逃等，以致引发社会治安等连锁问题;更严重的是，私彩庄家为了吸引更多的人参与博彩，采取各种手段广为宣传、大肆蛊惑，往往会在局部地区煽动起彩民的狂热心态，造成他们轻视甚至放弃劳作，而将精力、财力都倾注于彩票赌博的非常状态。于是农村经济发展和社会稳定大受影响。

三、发挥政府在责任彩票中的监督管理作用

发行彩票，筹集公益金，造福特定群体的福利，是利国利民的事。但是，发行彩票具有外部性。筹集的公益金这一好处将为许多未购买服务的人所享用，这产生了外部效应。我们将其称为正外部性。正外部性是指一种经济行为给外部造成的积极影响，使他人减少成本，增加收益。负外部性指一种经济行为给外部造成消极影响，导致他人成本增加，收益下降。正如萨缪尔森所说的，“外部性是无意识的但却是有害的经济行为”。彩票业的副作用给整个社会加大了发展成本，此负外部性需要解决。

(一)堵塞漏洞，防微杜渐。

在国务院颁布了自2009年7月1日起实施的《彩票管理条例》及自2012年3月1日起施行的实施细则后，财政部于2012年11月6日颁布了《彩票机构财务管理办法》，并于2013年1月1日起实行。2013年1月15日正式发布了《彩票发行销售管理办法》(以下简称《管理办法》)，意在修改与彩票业发展不相宜的规定，保护彩票发行机构和购彩方双方权益，进一步规范彩票发行机构的操作规程，确保彩票的公正、公平、公开，使我国彩票业稳定健康发展。

问题彩民会带来一系列的社会问题，比如挪用公款、偷盗买彩票，因为买彩票导致破产等，对彩票业带来负面影响。因此问题彩民不是某一个彩民的事，而是一个普遍的群体现象，这已经引起政府部门和彩票发行机构的重视，并加强了对彩民的引导，投入财力建立预防、鉴别和治疗的一整套体系。

如将彩票的投注额度和多倍投注限定写进《彩票发行销售管理办法》，并将投注额度限制的规范性给予明确，从而限制了所谓的“问题彩民”在单票投注、倍投时的非理性行为，从制度上保障彩民理性投注。第二十九条规定:“(1)单张彩票的投注注数不得超过10 000注;(2)设置多倍投注的，每注彩票的投注倍数不得超过100倍;(3)实行浮动设奖的，奖池资金仅限用于高奖级;(4)实行固定设奖的，应当设置投注号码或者投注选项的限制注数”。第三十条规定:“视频型彩票应当符合以下规定:(1)单次投注的总金额不得超过10元;(2)专用投注卡单日充值金额实行额度控制;(3)销售厅经营时间实行时段控制”。

在2012年6月12日双色球第2012068期开奖中，北京中出5.7亿元巨奖。中奖彩票由北京市朝阳区三里屯南路18号第10588200号投注站售出，投注方式是110倍单式。2011年7月26日，双色球第2011086期，浙江绍兴中出5.65亿元巨奖。中奖彩票由绍兴市新昌县南明街道人民西路149号第33040602号投注站售出，投注方式也是110倍单式。有了《管理办法》的限制，以后这种疯狂的投注将绝迹。

(二)加强宣传彩票知识。

购买彩票是一种慈善行为，彩民要真正认识到彩票是一种随机、概率性事件。在发行和销售的各个环节都要强调公益理念，减弱投机和赌博的心态，要让购彩者认识到，中不中奖都不重要，只要购买了彩票，就是奉献了爱心。淡化中奖率宣传，避免以此来吸引人们去购彩所具有的诱导性。避免娱乐性的彩票成为“一夜暴富”的代名词。因此，有必要向购彩者宣传:购彩票，一定要预防“投机购彩”的心态。并且向购彩者广而告之:过度沉迷某件事其实是一种心理疾病，包括过度沉迷玩彩，都是心理疾病的一种。

彩票发行机构是彩票市场运行的主体，也是引发问题彩民产生的源头，由于彩票发行机构每年都担负着一定的发行目标，因此为了追求市场销量而忽略现有市场的发展规律，一定程度上引发了问题彩民的产生。因此，建议彩票发行机构一方面将包括彩民结构、彩种结构、问题情况等指标纳入彩票市场发展目标之中，改变单纯以销量至上的原则;另一方面遵循市场规律，推出符合现有市场成熟度的彩票产品，对各类型彩票可能存在的问题进行充分的估量，在彩票发行过程中做到实时监测。

(三)提高头等奖。

我国彩票最高奖限制在500万元是2000年财政部作出规定的。考虑到中国国情，乐透型彩票规定500万元，既可以保证中奖者基本解决许多生活问题，又避免像美国一人独得3亿美金中奖畸重的现象，产生新的社会问题。然而，在中国彩票资金构成比例中，虽然规定返奖比例为不得低于50%，但扣除偶然所得税后，实际只有40%左右，最高奖500万元中奖者只能获得400万元，这在世界上可能是绝无仅有的。对彩票发行收入提取公益金实际上等于已经征了税，中奖奖金是对购买彩票行为的奖励，再征收个人所得税意味着降低头等奖，这不利于鼓励人们购买彩票，从而难以筹集更多的公益金。从国际范围看，对彩票中奖奖金征税的做法并不普遍，目前只有中国、美国等极少数国家采取这种做法。

另外，十二三年的今天，通货膨胀的实际情况已非2000年时同日而语。在2000年时100万元能够买得的房子，现在400万元已经买不起了，即人们消费期望及实际情况都发生了改变。

(四)借鉴国际成功经验。

美国、澳大利亚及我国的港澳地区，是责任彩票做得比较好的国家和地区。

美国在开放博彩业之后，问题或病态赌徒的数目逐步增多，美国研究机构的研究数据表明，博彩业开放后，美国的问题彩民数量在30年内增长了5倍之多。目前，美国成年人中有2.7%的人患有博彩成瘾的精神性疾病。为此，政府和民间均有救助中心，博彩运营机构对有问题的赌客记入黑名单。在澳大利亚，政府建立专业救助机构，博彩运营机构在赌场通常24小时派驻心理医生，随时接受病态赌徒求援。

我国针对问题彩民，国家应完善政策，控制彩票的发行规模，优化游戏资源，提升彩票的透明度和公信力。可以从公益金中拿出一部分用于问题彩民的解决。彩票发行机构可以考虑用弃奖奖金设立专门的问题彩民救助基金，加强对不同类型问题彩民的跟踪研究。