重点生态功能区的城镇化之路

熊德荣　江兴

摘 要： 党的十八大、十八届三中全会和中央城镇化工作会议明确提出，要全面提高城镇化质量，加快转变城镇化发展方式，推进以人为核心的城镇化。陕西省委、省政府就推进新型城镇化，作出了一系列重大部署。地处陕西南部的安康市在中省战略定位中，是限制开发的重点生态功能区，经济基础薄弱，用地条件较差，生态要求刚性。新型城镇化如何定位、选择什么样的路径、怎样加快推进，一直是各方面高度关注的问题。

关键词： 生态功能区； 新型城镇化； 保障机制

中图分类号： F299.22 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）04-0066-03

城镇化是伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是经济社会发展的客观趋势，是实现现代化的重要标志。安康作为国家限制开发的重点生态功能区，加快推进新型城镇化，无疑是贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神的当务之急和重要任务。

一、安康市加快推进新型城镇化的重要意义

城镇化是工业化、现代化的重要标志。国家“十二五”规划纲要指出：“坚持走中国特色城镇化道路，科学制定城镇化发展规划，促进城镇化健康发展，城镇化率提高到51.5%。” [1] 2013年底，中央召开了城镇化工作会议，围绕推进以人为核心的城镇化，明确了指导思想、主要目标、基本原则和重点任务；2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》正式发布实施；省委十二届四次全会，对加快推进我省新型城镇化提出了要求。中省推进新型城镇化的部署，为安康走出一条重点生态功能区的城镇化之路指明了方向。坚定不移地推进安康的新型城镇化，具有重大现实意义和深远历史意义。[2]

（一）从全国的发展来看，城镇化是实现我国经济社会可持续发展的战略举措

1. 有利于扩大投资。我国在目前的发展阶段，投资需求的最大潜力在城镇化。加快推进城镇化建设，必然要加快城镇公共服务和基础设施建设，从而带动第二、第三产业发展，创造出巨大的投资需求。据专家测算，我国城镇化率每提高一个百分点，将新增投资需求6.6万亿元，可替代10万亿元出口。加快推进城镇化建设，能为经济平稳较快增长提供强大的内生动力。

2. 有利于拉动消费。扩大消费是提高经济内循环能力的根本途径。当前，我国人口占世界人口的20%，且人均国内生产总值超过4000美元，已进入消费结构升级的关键阶段。同时，我国现有2亿多农民工，其中约有1.6亿外出农民工，农村还有相当数量的富余劳动力。资料显示，一个农民转化为市民，消费需求会增加1万多元。城镇化率每提高1个百分点，可吸纳1000多万农村人口进城。加快推进城镇化建设，将为释放消费潜力开辟广阔空间。

3. 有利于产业升级。城镇化的过程实质上是经济结构调整的过程。[3]城镇的聚集效应和辐射作用，可带动经济资源重组整合，引导生产要素合理流动，进而助推工业发展，促进传统产业升级，加快新兴产业培育，从根本上优化三次产业和整个经济结构。特别是城镇化与第三产业紧密相连，城镇化进程的加快，农民向城镇的集中，将极大地促进商贸、餐饮、旅游等消费型服务业发展，带动金融、保险、物流等生产型服务业兴起，推动教育、医疗、文化等公共服务业升级。

（二）从安康的发展来看，城镇化是加快建设美丽富裕新安康的关键举措

1. 城镇化与工业化相辅相成。安康要实现转型跨越，潜力在工业，希望在工业。近年来，安康始终把工业作为经济增长的“第一引擎”，按照大企业引领、大项目支撑、集群化发展、园区化承载的思路，不断加快新型工业化步伐，工业经济保持了强劲增长的好势头。工业化是城镇化的前提和基础，而城镇化是工业化的载体和保障。只有“双轮”驱动、协调发展，把工业化和城镇化有机结合起来，积极推进城镇化建设步伐，才能更好地为新型工业发展创造条件。

2. 城镇化是统筹城乡的必由之路。当前，安康城乡二元结构的矛盾十分突出。主要是城乡居民收入、城乡基础设施和城乡公共服务水平差距大，一些农村群众的生活还比较困难，广大农村的基础条件还比较落后，特别是农村的公共服务滞后。加快推进城镇化建设，有利于加快农村人口转移，拓宽就业空间，增加农民收入，有效解决农村劳动力富余与农村承载能力有限的矛盾；有利于加大对农村的投入和扶持力度，推动农业规模化和组织化经营，加强农村基础设施建设，改善农村群众生产生活条件；有利于建立覆盖城乡全区域的社会保障体系，实现城乡公共服务均等化。

3. 城镇化是惠民生促公平的重要举措。目前，全市10县区均属秦巴集中连片特困山区，尚有1200多个贫困村100多万贫困人口，尤其是88万人居住在中高山偏远地区和暴雨、洪水等自然灾害威胁区。加快推进城镇化，对于改善群众的生存环境、提高生产生活质量，从根本上改善民生、促进社会公平，具有特殊意义。加速农民向城镇转移，使全市人民共享发展成果，正是加快推进新型城镇化的应有之义。

二、安康市加快推进新型城镇化的现实基础

安康城镇化水平虽然滞后于全国全省，但已步入快速推进期。2013年，国家、陕西和安康城镇化率分别为53.73%、51.31%、41%，分别比2012年提高1.16、1.29、1.6个百分点，安康城镇化增速快于全国全省。这并非急于求成、拔苗助长的结果，而是顺势而为、瓜熟蒂落的发展过程，这样的推进速度还会持续较长一个时期。

（一）工业化水平提升助推城镇化发展

近年来，安康始终扭住经济建设这个中心，推动转变经济发展方式，在有质量、有效益的基础上保持了合理的经济增长速度，尤其是规模以上工业增速6年来一直排在全省前列，这种逆势上扬的势能还将持续释放，为加快城镇化进程注入强劲动力。

（二）陕南避灾扶贫移民搬迁带来历史机遇

全市计划十年搬迁22.6万户88万人。目前已搬迁7.5万户 28.5万人，前三年转移的人口相当于一个中等县城的人口。随着中省支持力度加大，在“政府推动”和“市场拉动”双重动力作用下，城镇化必然步入快速上升的通道。

（三）建设国家主体功能区试点示范市带来契机

2013年，安康市委、市政府作出了大力发展“飞地经济”的决策，这是主体功能区建设与新型城镇化发展的结合点。既为限制开发区域增强生态产品生产能力、合理发展适宜性产业腾出空间，又促进生产要素向月河川道集聚，增强“三区两园一中心”发展活力，突显全市新型工业化、城镇化引擎作用。这是安康未来城镇化中最活跃的板块和最能够吸引发展要素的成长体，也是新型城镇化的最大亮点。

三、安康市加快推进新型城镇化的工作重点

安康的新型城镇化，应按照“走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的新型城镇化道路”的要求，紧密结合重点生态功能区试点示范工作实际，坚持民生为本、生态为先，科学调整规划，优化城镇格局，努力提升城镇化发展的质量和水平。

（一）突出规划引领

规划是城镇化的顶层设计，决定着城乡发展的方向和未来，决定着把什么样的城市留给子孙后代。要遵循中省新型城镇化规划在战略层面对安康经济社会发展的宏观要求，在认真调查研究的基础上，对现有重大规划方案进行审视，按照法定规划程序科学实施相关工作。比如，委托西北大学城市建设与区域规划研究中心编制了《安康市城镇体系规划大纲》，并出台了《关于加快建设省级重点镇和县区（域）副中心镇有关事项的通知》、《安康中心城市建设三年行动计划》等配套文件。《大纲》提出要构筑“一心一带、七城多点”城镇空间布局，按照综合承载能力，把全市9个县城划定为适度拓展、控制规模和疏解限制三种类型。对中心城区划定了“三区四线”控制范围和管理办法。这些都融入了生态文明理念，更加注重产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式以及坚守文脉等方面的转变，更加注重观念更新、体制革新、技术创新等方面的运用。新型城镇化建设要严格依照这些要求来落实。坚决维护规划的权威性和严肃性，通过强化宣传、执法管理和铁腕治违，引导城镇化健康发展。

（二）强化产业支撑

城镇化需要产业发展来支撑，否则就会出现“空城”现象，城镇化就难以持续健康发展。国内外有大量正反两方面的例子，比如日本的城镇化进程，主要是依靠工业企业的发展来吸纳众多农民进城就业，有力地拉动了内需，促进了服务业的发展。而墨西哥在城镇化发展中，由于缺乏产业跟进，导致大量盲目进城的农民找不到工作，在城市中心聚居地出现了连片的“贫民窟”，引发了很多社会问题。要积极优化与城镇化相适应的生产力布局，树立“以产兴城、以城促产、产城融合、协调推进”的理念，在提升中心城市产业聚积功能的同时，努力建成一批农产品加工、商贸物流、文化旅游名镇与社区。在避灾扶贫移民搬迁集中安置中，增加产业承接与吸纳就业的能力，重点引进和兴办一批劳动密集型企业，扶持壮大龙头企业，支持群众到工业企业、现代农业园区、山林经济园区、产业合作社组织务工增收，实现“搬得出、稳得住、能致富”。

（三）提升公共服务

当前，民生城建的理念已深入人心。但由于城镇基础设施建设和公共服务的历史欠账，必须按照“民生也即民声”的工作导向，更加专注倾听群众的呼声，优先加大群众利用率较高的基础设施投入，重点改善方便群众生产生活的公共服务，加快城镇路网、管网、市场、停车场、天然气、休闲娱乐和环卫等配套设施建设，重点提升上学、就医、养老等公共服务水平。要加快推进农村转移人口市民化，有序放开中心城市落户限制，放开县城和集镇户籍限制，做好农村居民进城落户工作。将进城落户农民纳入城市社会保障和公共服务体系，切实解决他们在收入、就业、住房、社保、子女就学等方面的难题，通过满足他们市民化的需求，使之彻底融入城镇生活。[4]

（四）着力改善生态

牢固树立生态文明理念，同步推进生态建设和城镇建设，积极实施“天蓝、水清、地绿、景美”生态环境工程，大规模开展植树增绿活动，着力建设生态园林城市、生态示范县、环境优美镇和生态宜居社区，实现人与自然和谐相处。切实加强水资源保护和综合利用，着力抓好城镇扬尘、工业废气、汽车尾气、噪音污染治理，有效防止农村面源污染。提升城镇管理水平，建立健全环境卫生综合整治长效机制，下力气解决占道经营、违法建设、乱放垃圾、乱倒污水、乱丢杂物等问题，努力创造整洁舒适的生活环境。

（五）充分彰显特色

特色是城镇的魅力所在。对安康来说，城镇建设重点要突出两大特色：一是山水特色。充分发挥山水优势，在保护城镇原生态山水风貌的基础上，切实规划和建设一批森林公园、休闲绿地、亲水景观，充分展现安康中心城市和县城集镇融山亲水、山水环绕的独特魅力。同时，要突出群众普遍认同的地域名品和稀有珍品，大力培育市树市花、县树县花，为城镇添色增彩。二是人文特色。切实加强对历史古迹、民俗风情、地域文化、人文精神的保护、挖掘和利用，充分吸收现代文明成果和现代文化精髓，吸取更多的先进理念和文化元素，着力提高城镇规划设计和建设管理水平，使自然风貌与人文景观融为一体、城镇功能和城镇形象珠联璧合、现代文明与历史文化交相辉映。

四、安康市加快推进新型城镇化的保障机制

推进新型城镇化是一项事关全局、影响长远的综合工程，要加强组织领导，注重统筹协调，创新体制机制，确保取得实效。

（一）加强领导

安康市应成立加快推进城镇化工作领导小组，建立联席会议制度，负责全市城镇建设的组织协调、统筹规划、政策制定和宏观指导。各县区也要成立相应的机构，健全领导机制、决策机制和工作机制，及时研究解决城镇化工作中的重大问题。各级各部门要把实施城镇化战略摆在更加突出的位置，做到领导有力、责任落实、措施到位。各级党政一把手要投入足够的精力抓城镇建设，重大问题亲自解决，主要工作亲自落实。各重点职能部门要各司其职、各负其责，齐抓共管、统筹协调。同时，不断加强城镇建设管理机构和人才队伍建设。

（二）创新机制

大力创新投融资机制，积极拓宽融资渠道，充分运用TOT、BOT等多种方式，吸引更多社会资本进入城市基础设施建设、运营和维护等领域。按照国家有关政策，支持组建城镇建设投资开发公司，鼓励有实力的企业运用多种模式参与城镇建设。实行严格的土地供应政策，认真做好城镇土地储备工作，不断完善农村土地征用制度。推进城乡管理机制创新，按照规划、建设、管理分离和决策、执行、监督分离的原则，理顺城乡规划建设管理体制，切实强化镇办、街道、社区的管理职能。完善督查考核机制，建立健全加快城镇化建设的督查和考核体系，坚持把城镇化建设工作纳入年度目标责任考核，作为评价考核领导班子和选拔任用干部的重要依据。

（三）优化环境

着力优化政务环境，加快转变政府职能，认真落实政务信息公开、首问负责、限时办结、责任追究等制度。着力优化政策环境，在财政、税收、土地、信贷、人才等方面，制定出台更加优惠的扶持政策，吸引更多的投资主体参与城镇开发建设。着力优化法治环境，以创建全国综合治理优秀市为契机，切实加强法治建设，形成良好法治风尚。着力优化人文环境，大力弘扬安康精神，加强舆论引导和监督，加快建设社会信用体系，在全社会形成“人民城市人民建、人民城市人民管”的浓厚氛围。

参考文献：

[1]中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要

[Z].北京：人民出版社，2011.

[2]国家新型城镇化规划（2014-2020年）[Z].农村工作通讯，

2014-03-19.

[3]刘海平.新型城镇化内涵探析[J].决策探索（下半月），2012，（7）.

[4]徐启方.安康市政府工作报告[N].安康日报，2014-03-05.

[责任编辑、校对：杨栓保]