关于气候资源保护立法的若干思考

林婧婷

摘 要：气候资源与人们的生产生活联系极为紧密，人们因开发利用和保护气候资源而产生各种法律关系，其重要性不言而喻。然而我国气候资源保护立法相当薄弱，未成体系，不足以担当保护气候资源的重任。因而，对气候资源概念的界定以及属性的探讨是制定气候资源保护立法的理论基础；而基于气候资源开发利用保护的客观情况和立法的不足，加强气候资源保护立法是现实所需；气候资源所有权又是完善气候资源保护立法必须解决的问题。

关键词：气候资源；气候资源保护立法；气候资源所有权

中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）10-0118-03

一、基础理论支撑：气候资源之概念与属性

准确界定气候资源的概念是将其纳入法律调整范畴的第一步，而对气候资源的属性探究是一切立法及其研究的理论基石。

气候资源虽然是人们生存和发展的基础性资源，但由于开发利用手段的限制，其资源属性直至现代才逐渐为人所认识。明确把气候作为一种资源的概念是1979年第一次世界气候大会的主题报告中提出：“这次大会在实质性的准备中产生了一个重要的新概念，就是我们应当开始把气候作为一种资源去思考。”

1991年《气候资源管理大纲》中提出：“气候资源是指人类凭借一定的手段、方式所能开发利用的那一部分气候条件，是人类可利用，形成财富或使用价值，并能影响劳动生产率的自然物质和能量的一部分。”现已废止的1994年《气象条例》曾将气候资源定义为：“能为人类经济活动所利用的气候条件，如光能、热能、水分、风能。”然而在1999年通过的《气象法》却没有保留气象条例对气候资源的界定。这一概念更新到最近由黑龙江地方政府出台的气候资源条例中所称“气候资源是指能为人类活动所利用的风力风能、太阳能、降水和大气成分等构成气候环境的自然资源”。

由此可见，气候资源概念至今仍缺乏权威的界定，但从上述定义中可以达成共识，即气候资源是指由风力风能、太阳能、降水和大气成分等组成的气候环境要素中可以被人类利用的那一部分自然物质和能量。

（一）气候资源的基本属性——自然资源

自然资源是指具备一定条件，自然界中能够带来财富与使用价值的一些自然条件和自然因素。我们在谈及自然资源时，其范围并不是一成不变的。人类社会也是从早期的土地资源、水资源发展到工业时期的矿产资源、森林资源、渔业资源等新类型，自然资源的队伍在逐渐壮大，但仍旧局限于地缘资源的范畴。近些年来，随着地缘资源的日趋枯竭以及技术日新月异的变化，加之人类环保意识的增强，对自然资源的利用已经大有突破，能够为人类利用并带来财富的自然条件和自然因素大大增加。对于人们传统观念中认为无法控制并利用的自然界的风、光、热、云等都已具有资源属性为人类所用，创造出了无限的潜能。从这个意义上说，气候资源属于自然资源是有依据的。

气候资源是一种自然资源，具有自然资源的基本属性。首先，气候资源通常被当作恒定资源，即其总量不会因为使用而减少。然而由于无法储存，人类开发利用气候资源的技术水平又有限，难以满足生产发展的更高需求。所以，气候资源实际可用量是有限的，具有自然资源稀缺性的特征；其次，气候资源要通过开发利用活动来体现它的社会性，除此之外，气候资源利用过程所产生的外部性影响，对人类社会的存在和发展至关重要；最后，气候资源作为整个生态体系中极其重要的一环，是自然过程所产生的天然物，表现为自然物质和能量，它具有自然性的特征。

（二）气候资源的法律属性——物权客体

由于我国法学界目前对气候资源的研究欠缺与时俱进的精神，还没有形成普遍的“气候资源”的意识，对是否应将其纳入现有的自然资源法律关系体系或是建立全新的气候资源法律关系体系进行调整也未定论。因此，迫切需要回答气候资源是否具备物权客体的特征，成为物权法意义上的物这一问题。

张文显教授对物的特征是这样概括的，首先，它必须是对主体的“有用之物”，即可以为人类所利用，各利益群体围绕着它可能会发生冲突，需要对之做出权利义务界定而确定其权属。其次，它必须是人类能够控制或部分控制的“为我之物”，随着科学技术的发展，越来越多原本不能为人所认识和控制的食物变成了人类能力可以控制的对象而需要法律规制，或是某些特殊物在可以管理的范围内亦能成为物权客体。第三，它必须是独立于主体的“自在之物”，即在认识上可以与主体分离而独立存在的事物。这一精简的论述对判断气候资源能否成为法律上之物提供了重要的依据，即应当看气候资源是否符合“有用之物”“为我之物”和“自在之物”这3个条件。显然，气候资源是一种重要的自然资源为人类生产生活所需，借助于科学手段、方法能为人们所认识和控制，并独立存在。因此，成为物权客体是应有之义。

對此结论有人会疑问，物权系主体直接支配客体的权利，只有客体特定才能实现支配，所以法律原则上规定有体物为物权客体。可是，气候资源不属于有体物，它是一种开放式的自然资源，不容易掌控，也很难进行特定化，这样如何满足物权具有支配性和排他性的特征呢？虽然气候资源不是传统意义上的有体物，但现代民法理论认为，只要可以将其部分独立地开发利用并加以管理，即在“可以控制和管理的范围内”，它们便可成为物权客体。同时在现有技术条件下人类能够开发利用的气候资源是有限的，兼备稀缺性特征，而且目前一些私人企业能够通过许多渠道取得气候资源的开发使用权并在市场流通领域中留下身影，这又体现了物权客体私权性的表征。综上所述，气候资源具备“物”的要素，可以成为物权客体。

二、现实困境需求：气候资源开发利用和保护的客观需要与立法滞后的冲突

在全球气候变化和传统能源日益枯竭的情况下，开发利用气候资源是现代能源利用的新趋势，比如合理开发利用风能、太阳能等清洁的可再生能源。这类气候资源蕴涵丰富、污染较小、开发也相对便捷，不仅有利于生态环境的保护，能够促进经济可持续发展，同时对解决部分地区的能源匮乏问题具有极大的优势，逐渐被视为未来可再生能源利用的重要方面。

现阶段，我国气候资源的开发利用刚刚起步，却已经产生了一些不良现象，足以引起我们重视。主要表现在：第一，一些地方和企业为达经济效益目标而不计成本地盲目开发，过度圈占利用而忽视了气候资源的保护。第二，一些外国企业乘虚而入，涉及敏感行业的气候资源开发市场被他们趁机抢占为图私利，缺少相关法律规制此类行为，不仅侵犯了我国气候资源开发主权，扰乱了气候资源管理秩序，更是有可能纵容以此从事犯罪活动。第三，气候环境恶化，资源破坏严重。一些地区强制建设大型项目，造成该区域内气候环境压力超负荷，气候资源严重失衡。归根结底，上述现象都是由气候资源开发利用与保护中经济效益与生态效益的冲突所引起。要知道，气候资源经济效益目标的实现必须建立在对其生态效益的保护之上。没有生态效益，经济效益从何谈起？

从我国气候资源开发利用和保护的客观情况、社会可持续发展的迫切需要以及不良现象所带来的警示可知，建立并完善气候资源保护立法具有现实必要性。应当看到，我国气候资源立法已经起步，《气象法》《可再生能源法》等国家立法对气候资源开发利用和保护有所规定，地方气候资源立法也有先行。但是，我国目前气候资源保护立法及其研究严重滞后于现实发展的需要，既未建立起气候资源保护法律体系，也未制定气候资源保护专项法律法规，法学界对该领域也少有关注。因此，加快气候资源立法进程，完善我国气候资源保护立法迫在眉睫。

三、立法核心审视：气候资源所有权模式之选择与理由探讨

气候资源可以成为物权客体，因为物权的客体并非一定是物，随着开发技术的复杂化和物的种类的新型化，包括可支配的空间、无线电频谱、自然力等在内的拟制物亦可以是物权客体。这些拟制物以前被认为是人力无法利用的领域，现如今已经可为人类所控制，转化为可以利用的资源。那么气候资源在开发利用过程中也可以为人类所认识和控制，并能够带来物质利益，具有经济价值，因此可以设置所有权。

（一）气候资源私人所有，市场配置模式

在私人所有模式之下，有人主张气候资源附属于地面，归土地所有人所有；也有人主张气候资源在被开发利用之后归开发利用者所有。总而言之，该模式主张所有权人可以排斥其他任何人使用其所享有的气候资源，其优势在于所有人能够利用市场经济的特殊性对未来收益进行科学预测，从而节约成本，保持投入产出的适当平衡，从而提高利用效率。但是其缺陷也是一目了然，气候资源如果私人所有将会剥夺了人们平等使用的可能性，难以保障公众利用气候资源的权利，这与其背后承载的公共利益使命有所出入。若采取气候资源私人所有模式，那么在市场导向下，其作为一种商品只会流向给所有权人带来最大利益的地方，容易使气候资源面临被逐步垄断和瓜分的危险。气候资源商品化带来的负面影响不利于气候资源的合理利用和科学管理，而且导致社会利用气候资源权利的两极分化，穷人被排斥在外，经济上的弱势群体被剥夺了与其生存息息相关的气候资源的使用权。可见，气候资源的市场配置模式与其公共利益属性之间的矛盾突出，并非解决气候资源所有权问题的理想选择。

（二）气候资源国家所有，行政管理模式

有人主张国家是气候資源的所有者，国家作为所有权人对气候资源进行开发利用，并通过行政手段加以配置和管理。正如将气候资源所有权归属之争推向高潮的黑龙江省地方立法就是采用了该模式，其依据是宪法上自然资源国家所有的规定。然而单凭这一理由得出气候资源国有的结论根本站不住脚。首先，《宪法》第九条明确列举了7种自然资源属于国家所有，虽然在这7种自然资源后面加了一个“等”字，但也不能当然将气候资源纳入等内，即使气候资源属于自然资源范畴，由于其自身的特殊性并不能简单归为这里所指的自然资源。要得出气候资源国家所有的结论必须通过宪法解释，而宪法解释的权力不在地方人大及常委会，更不在个人。如果没有全国人大常委会作出解释，一切气候资源国家所有的结论都有可能因违宪而落空。其次，宪法解释的基本立场是控制国家权力恣意扩大，保护个人的权利，如果解释为国家享有气候资源所有权无疑与上述立场背道而驰。公民的权利受到限制，缺少社会群众基础的一切开发利用活动将会步履维艰。

退一步说，就算气候资源国家所有获得认可，而行政管理模式所解决的也只是分配问题，而非效率问题。这种模式主要调整了气候行政管理过程中的各种行政关系，而对气候资源开发利用保护过程产生的平等主体间的法律关系缺乏规定，无从下手。长期以往气候资源国家所有形同虚设，行政管理模式无法适应市场经济体制的发展，气候资源市场失去存在价值，气候资源利用效率低下。因此，国家所有、行政管理模式使气候资源所有权在法律上未能真正实现，失去了为其设置所有权的积极意义。

（三）气候资源全民所有，三方配合管理模式

气候资源与人类生存保障密切相关，人要生存就必须呼吸空气，利用太阳光照明，利用温度和风晾晒衣服，利用光照、降水、温度进行农业生产。宪法上对此也强调：“法律不能强人所难，不能剥夺人们合理享有人类共有的阳光风雨。”因此，任何公民都可以为了生存目的利用气候资源，必须保障每个公民都享有气候资源权利，气候资源应视为全体公民的“公共财产”和“共享资源”，归全体公民所有。若是把气候资源单纯私有化，缺乏相应的政府规制，企业私欲会逐渐膨胀，从而出现无节制或开放式的资源利用灾难；若是简单地国有化，反而不利于气候资源的开发与保护，限制了市场、社会本应发挥的积极性，最终导致气候资源未能有效利用而闲置。

气候资源归全体公民所有，这是权属问题。气候资源开发利用与保护过程中并非由公民主导的特殊性，这是管理问题。对气候资源的开发利用与保护总是存在生态效益与经济效益的冲突，并由此引发气候资源同时承载的社会公益和个人私益之间的矛盾难以协调。这就需要政府这只“看得见的手”与市场这只“看不见的手”各司其职，相互配合，在各自领域发挥作用。随着社会力量的壮大，社会自治组织的参与能力提高，把新兴的社会力量也纳入治理体系，与市场、政府一并形成三方配合管理模式，其中让市场发挥基础作用，提高效率，必要时需要政府进行宏观调控以及来自社会的积极参与和监督。

气候资源正在逐渐为人所知，成为日益重要的新型自然资源。气候资源的保护涉及社会经济发展以及国计民生的重大关键问题，是可持续发展战略的题中之义。气候资源保护的诸多手段中当属法律手段最为有效，而我国现有与气候资源保护有关的立法还不足以担当保护气候资源的重任。本文试着对现阶段完善我国气候资源保护立法最为基础和必要的理论和实践问题逐一论证，目的在于完善我国气候资源保护的法律制定，推动其立法发展的步伐。

参考文献：

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〔5〕赵爽，卞洋洋.刍论气候资源的法律保护[J].2011年全国环境资源法研讨会论文集，2011.

（责任编辑 姜黎梅）