关于气候资源所有权问题的思考

陈 勇

（湖南科技学院 科研处，湖南 永州 425199）

一 气候资源所有权的现有理论主张及反思

（一）气候资源无主论及反思

有学者认为，气候资源是天然形成的，是所有人都可以从大自然中获取的，谁都不能将其据为己有。所以，气候资源不应当属于任何人，是无主的。[1]但随着科学技术的进步，气候资源越来越多的被开发利用，其价值性愈加明显，如果说气候资源为无主物，势必导致恣意开发利用的现象频发，不利于气候资源的保护，甚至会导致公共安全问题。同时，如果承认气候资源为无主物，还易导致有强大实力的企业随意开发利用气候资源，而普通公众却几乎享受不到气候资源的“利益”，从而导致社会不公现象的出现。

（二）气候资源国家所有论及反思

支持和批评气候资源国家所有这一观点的专家、学者都不在少数，黑龙江省的立法机构还将此观点写入地方法律中，该观点成为当前气候资源所有权争议的主要焦点。支持者的理由是，从光能、风能、热能等气候资源对生态环境和人类生产及社会发展的重要性而言，其应该作为全体人民的公共财产而归全体人民共享。但为了使这些共有财产得到合理的支配和保护，全体人民只能委托国家政府部门来进行管理，故气候资源的所有权归国家享有。[2]然而我国现有法律没有明文规定气候资源国家所有，即使我们认为气候资源属于自然资源，但也不能盲目的将之权属设定为国家所有。当黑龙江省通过地方立法将气候资源划归国家所有时，便遭到许多人的反对。即便该省立法机关人员解释其是依据《宪法》第九条之规定，作为自然资源的气候资源应当归国家所有。但许多学者任对此提出异议，并从违宪审查、立法权限等方面进行了反驳。本文认为气候资源是一种每个人均可合理使用的公众共有资源，但并不认为国家能以受托管的名义而成为气候资源的所有者。因为设立气候资源国家所有不利于可再生能源产业健康发展，[3]并有扩大国家权力和“与民争利”之嫌。虽然气候资源通过科技转化能为人类所支配，且是人类生产、生活中非常重要的能源和物质，符合民法上对“物”的要求，是具有物的一般属性的法律关系客体的社会公共资源，但前提条件是这些气候资源必须能为人所完全控制，而人类现有技术无法做到这一点。所以，国家在很多情况下也无法基于主权将气候资源划界。何况在气候资源国家所有的情况下，发生气象灾害时，国家能否完全做到赔偿呢？国有资产流失的责任也是否由国家承担？所以，气候资源国家所有从当下现实来开是不可行的

（三）气候资源公有论及反思

部分学者认为，作为一种公共物品的气候资源，它的公共性是很强的，应当属于全民共有。所以，作为最基本的自然资源——风能、太阳能理应是全民共有财产。[4]但在我国《宪法》中的规定，公有形式分为全民所有和集体所有，从执法的过程和结果来看，在强大而抽象的“国家”面前，全民所有往往等于国家所有，气候资源又很难成为集体所有的客体。因此，将气候资源的权属归于公有，很容易使其最后沦为国有。也有学者认为，假如将气候资源公有了，那么则会出现全民所有即国家所有和集体所有在气候资源上几乎不可能的两种形式，因此在强调和确定气候资源公有的情况下，创新公有形式，才能避免发生气候资源国家所有的情况。[5]但这形式该怎么创新？创新了就能确保不会沦为国有吗？从目前的情况看来，仍无法找到合适的答案。

（四）气候资源归土地所有权人所有论及反思

主张该观点的学者认为，黑龙江省的规定使土地所有权人本来可以享受的气候资源利用带来的利益被剥脱，强调地面归属谁，谁就拥有附属于地面的气候资源所有权。[6]如前文所述，气候资源具有自然性、整体性、差异性、可再生性和无体、易流失性等自然属性，其并非土地资源的附属品，也不会固定的存在于某一片土地之上，即使会受到地面的影响，但这并不是主要的。所以，我们不能从民法主从物的原理视角来看待气候资源与土地的关系。在我国，土地资源是国家所有或集体所有，如果气候资源归土地所有权人所有，那么气候资源就会成为国家所有。

（五）气候资源归开发利用者所有论及发思

有学者主张，气候资源在被开发利用前无权属问题，但在被开发利用后，就应根据谁先开发谁拥有谁获利的原则来确定气候资源所有权归谁。他们一般都是先将气候认为是无主物，开发利用是先占行为，[7]事实上，气候资源是人类生存和发展的自然基础，因为人要生存，就要呼吸空气、使用太阳光照、生产和制造事物等。如果气候资源归开发利用者所有，那么气候资源很容易被垄断、被瓜分，这对公众使用气候资源的权利构成巨大的威胁，也不利于气候资源的保护及其合理开发利用。

二 气候资源立法设立所有权制度不具备客观条件

（一）气候资源的特殊性对所有权制度的影响

相对于其他自然资源来说，气候资源的自然属性和社会属性更具有特殊，其时间、空间分布差异性和无体、易流失性，常导致可被开发利用的气候资源或集中在某一时间段集中出现，或从这一地区流入另一地区，或是容易消失、难采集，以至于气候资源在利用过程中产生非排他性和一定的竞争性，容易产生纠纷，其在所有权归属问题上存在较大的争议，为相关立法的设计增加了难度。从目前的人类技术水平来看，要大规模的转化和利用气候资源需投入大量的技术和成本，规模化的利用气候资源现象基本未在我国出现，而由于气候资源广泛的分布在地球上，人类可以随时随地的使用气候资源，家庭简单使用气候资源的现象却普遍存在。所以，如果立法设立所有权，将会剥夺人们满足日常生活而简单、初级利用气候资源的权利。

气候资源相对于其他物来说，它与人类的生存息息相关。风、空气、太阳光等气候资源是大自然赋予人类的免费气象享受，是人类生存和发展的自然基础，因为人要生存，就要呼吸空气、使用太阳光照来生产和制造食物、需要气候温度和风晾干衣服等。如果将气候资源设置了所有权，那么人们呼吸的时候是否得考虑一下会不会侵犯了他人的权利，害怕为此而担责吗？《世界人权宣言》第25条第1款规定：“人人有权享有为维持他本人和家属的健康和福利所需要的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务。”我国已经在1997年签署并在2001年批准加入的《经济、社会及文化权利国际公约》第11条第1款规定：“本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。”说明生存权对于人类来说是与生命权同等重要，而且在我国是已经被确认的，公民生存权是神圣不可侵犯的，故不宜为气候资源设立所有权。同时，如果为气候资源设立所有权，那么发生气象灾害后的损失或是因气候资源而受到的伤害，又该由谁来承担责任？同时，在开发利用气候资源时，其产生的噪音、铅污染等负面影响，也无法在所有权框架内得到有效的解决。[8]

（二）现有技术无法为气候资源划界

国与国之间是有疆土划分的，这也是国家主权的基础，诸如土地资源这样边界相对清晰的资源，确立其所有权相对简单，易于操作。而光能、风能等气候资源并非有体物，更非不动产，要开发利用需要高水平的科学技术为支撑。气候资源存在于大气圈中，且是大气圈层的重要组成，它始终是在不断变化和运动着，也会在消失与再生之间循环着，人类很难用现有的物理方法来测量气候资源的面积、体积、长度和重量，也无法通过科技手段使气候资源固定下来。正如西伯利亚的冷风来袭时，我们无法采取措施拦截它一样，人类仍然无法为气候资源划定边界。在此情况下，为气候资源设立所有权是不具现实性。[9]

（三）政府管理无须以所有权为前提

为了气候资源的保护和规范开发利用行为，政府加强管理无可厚非，一是在对气候资源进行探测和开发利用的过程中，将会对气象乃至自然生态环境产生一定的影响，因此，政府确有必要对之进行规范管理，管理工作的依据也应由法律法规来确定。 二是气候资源的探测和开发利用，应确保因地制宜，开发与保护要兼顾，并要与国家的能源规划和环保工作保持协调，政府借助法律法规而予以规划和管理，也是合理的。但政府的管理行为，并非要以设立所有权为前提，政府部门可以通过土地规划、生产规划、设施规划、环保部门专项测评等方式实现管理职能。

《黑龙江省气候资源探测与保护条例》关于企业探测、开发气候资源必须经过气象部门批准，且气候资源属国家所有的规定遭到了很多人的提出质疑，认为这是为气象部门设立行政审批权提供法律依据，其深层用于是“寻租、收费”。即使后来黑龙江省有关方面回应称，《条例》只是设立了所有权，并没有设立任何使用权，也没有明文规定企业探测、开发气候资源需交费，所以不能以此认为立法设立所有权的目的是为了收费。《条例》之所以明文规定气候资源属于国家，初衷是为加强气候资源保护，促进地方经济社会发展与自然环境的协调。[10]但即使没有交费的直接“负担”，审批本身就是“负担”，因为企业为了获得批准可能花上更大的“代价”。让民营企业因没有资本投资的安全感而打消涉足气候资源开发利用领域的热情，而且也容易滋生权力寻租的空间。另一方面，气候资源归国家所有，让人不禁想到，这意味着将来占有、管理和收益全部掌控在政府部门的手中，随之而来的必然是为某些企业垄断气候资源开发利用做铺垫，有存在“地方保护主义”的嫌疑。假如企业随意探测、开发利用气候资源的问题非常严重，那么可以通过有针对性的措施来监管与约束，而不是将气候资源归于囊中后再探讨整顿问题，要知道政府是监管主体而不是占有者，更不应该是所有权的代表。

事实上，设立气候资源所有权与政府的监管责任与管理权限之间并不存在因果，更不是前提与基础关系。以风电为例，在目前的法律体系下，某地方合不合适成为风力发电的场地，需要与当地国土部门的土地利用总体规划相符；选好建设地后，也需要通过征地的方式获得土地的使用权；由于建风力发电场会影响周边的环境，还需要经过环境保护部门的环境影响评估；在决定正式投资建设时，仍需要经过发改委的审批。所有的一切都顺利办下来之后，企业还得考虑风电接入国家电网输送到最终用户的相关事宜。政府相关部门都已经按照自身相应的职权开展管理工作了，企业开发利用气候资源也要按照法规程序办理各种建设审批手续，就没必要再设立国家所有权，增加一个行政许可。况且在风能太阳能被大量浪费的今天，“企业不能随意探测风能太阳能资源，而是必须经过政府批准”的规定与《行政许可法》中关于行政许可设立的前提条件的规定相违背。其实，在市场经济中，企业的经营都是自负盈亏中，每个理性的主体都会权衡得失，无需他人一厢情愿或是过度的干预。所以，政府不宜以“管理”为名，设立气候资源所有权。

（四）设立所有权将限制清洁能源业的发展

《黑龙江省气候资源探测与保护条例》将气候资源收归国有，等于是将参与气候资源探测、开发利用的门槛抬高。开发国有资源，通常是要向国家缴纳一定的资源税费，且在开发过程中还会遭遇种种约束，最让投资者担心的是投资后，资源会突然被“收归国有”，因为这是在任何情况下都可能发生的。这样的局面会极大的挫伤投资者的积极性，他们也自然会更多的采取观望的态度。但国企就没有了相关隐忧，国家资源国家开发，一切顺理成章，势必会导致垄断的出现，极易导致行业的不健康发展。同时，将所有权收归国有，往往使得开发气候资源的企业失去自主权，繁琐的审批要求通常都会限制企业的发展，以致企业不敢参与开发。开发气候资源产业是一项涉及面广、耗资巨大的长期工程，从其发展路径和促进国家能源结构改革来看，需要多种资本的进驻。对此，政府应以更加开放的姿态，主动开拓合作渠道，而不以行政思维设立门槛障碍。

实际上，2012年4月，科技部出台了《太阳能发电科技发展“十二五”专项规划》和《风力发电科技发展“十二五”专项规划》，这为我国在“十二五”期间发展利用太阳能和风能的科技能力提供了制度保障，也为风、光电的发展指明了方向。为确保两项规划的实施，科技部倡议社会资本投入到风、光电的发展上，鼓励企业用好相关政策，重点攻克产业发展的重大技术问题，打破对外国技术的依靠。就在2012年6月，国家能源局向社会公布了《关于鼓励和引导民间资本进一步扩大能源领域投资的实施意见》，在意见中，明确表示支持民间投资新能源和可再生能源开发，特别提出鼓励民间投资太阳能、地热能、风能等气候资源领域。太阳能、风能等气候资源的开放利用已然成为国家的能源发展战略中的重要一环，在法律、政策上给予了大力鼓励和扶持。但在法律上确立了气候资源的权属，设立探测、开发许可制度，将会增加企业探测、开发气候资源的难度和成本，都是对企业开发利用绿色能源积极性的遏制。

气候资源具有物的一般属性，且能够成为法律关系的客体。但能否为气候资源设立所有权？或者说为其设立所有权的意义何在？都是人们值得进一步思考的问题。而笔者认为，不适宜在立法上明确气候资源所有权制度。一是相对于其他类型的自然资源来说，气候资源具有更多特殊的自然属性和社会属性，这些特殊性致使无法为其设立所有权。二是就目前人类的技术水平来看，要为气候资源划界是非常困难的，要划分其权属就更难。即使设立了所有权，那么出现侵权时，也会出现取证困难、侵权程度模糊等问题。三是设立气候资源所有权与政府的监管责任与管理权限之间并不存在因果，更不是前提与基础关系，故政府不宜以“管理”为名，设立气候资源所有权。四是国家已将绿色清洁能源确立为能源发展的重要地位，鼓励各类企业、资本投入新能源的开发，而如果在法律上确立了气候资源的权属，设立探测、开发许可制度，将会增加民间探测、开发气候资源的难度和成本，都是对开发利用绿色能源积极性的遏制。所以，以我国目前的实际情况来看，暂不适宜在立法上确立气候资源的所有权归属。

[1]傅蔚冈.垄断依旧的新能源产业-黑龙江省气候资源国有化涉嫌寻租[DB/OL].21世纪网,2012-06-21.http://www.21cbh.com.

[2]谭柏平.“‘风光’国有”并不违宪[DB/OL].英大网,2012-07-06.http://www.indaa.com.cn/.

[3]于文轩.设立气候资源所有权不利于可再生能源产业健康发展[J].中国政法大学学报,2012,(6).

[4]李克杰.“风能归国有”暴露权力的狂妄[N].检察日报,2012-06-20(6).

[5]代杰,郝荣.气候资源所有权辨析[J].佳木斯大学社会科学学报,2013,(31).

[6]苏苗罕.气候资源并不“归国家所有”[DB/OL].北京:财新网, 2012-06-28.http://opinion.caixin.com/2012-06-28/.

[7]董正伟.建议对《黑龙江省气候资源探测与保护条例》违宪审查,http://blog.sina.com.cn/.

[8]张璐.气候资源国家所有之辩[J].法学,2012,(7).

[9]李艳芳,穆治霖.关于设立气候资源国家所有权的探讨[J].政治与法律,2013,(1).

[10]程子龙.黑龙江省气象局回应出台条例规范气候资源探测保护问题[DB/OL].新华网2012-06-20.http://news.xinhuanet.com/.