基于整体政府理念的行政审批制度改革

高婉珺

摘 要：由于我国的行政组织是按职责同构的原则建立的，因此，部门横向分割的许可权配置导致职能部门的管制矛盾、信息碎片化与孤岛现象凸显、程序繁琐以及市场准入壁垒的提高，造成审批的高成本、低效率。应借鉴整体型政府理论的理念，构建我国行政审批领域的整体性治理模式，即从部门、政策与信息、业务程序、服务与沟通渠道等方面加以整合来构建整体政府。

关键词：整体政府；行政审批；整合

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）10-0072-03

一、整体政府理论

整体政府理论是20世纪90年代中后期西方国家针对传统科层制的弊病以及新公共管理改革所带来的碎片化进行深刻反思而提出的政府改革的新举措，是21世纪政府改革的新趋势。“整体政府”主张政府部门间必须跨越职能分工和部门本位主义，开展合作，以使部门间的目标及资源全面整合。

（一）整体政府的含义

整体政府理论是一个伞概念，有多种称谓，如全面政府、协同政府、网络化治理、跨部门协作等，尽管每一概念的含义和着眼点不同，但是，其共同点是为了增进政府工作的整体效益而强调制度化、经常化和有效化的“跨界”合作。

佩里·希克斯以目标和手段作为基本变量来区分不同类型的政府。碎片化政府对应于新公共管理改革的政府组织结构，它的目标是一致的，但由于对实现目标的手段缺乏共识，从而导致部门之间相互争夺地盘和势力范围，进而产生机构分裂的困境；而整体政府则是要克服碎片化政府的不足，并取代之，通过达到目标和手段的一致性，来实现共同的目标，提高整体效能。希克斯认为，虽然碎片化的制度结构是由组织机构的专业分工带来的，但是整体性治理的对立面并不是专业化而是碎片化。因此他主张“在不消除专业化分工、组织边界的条件下，通过长期有效地制度化协作，促使社会管理各个主体，包括上下级政府之间、同级政府部门之间、公私部门之间建立多种协同行动，以达到发挥整体效能的作用”。①

波利特在综合相关文献的基础上提出一个得到普遍认同的概念：“整体政府”是指一种通过横向和纵向协调的思想与行动，以实现预期利益的政府治理模式。它包括4个方面的内容：排除相互破坏与腐蚀的政策情境；更好地联合使用稀缺资源；促使某一政策领域中不同利益主体的团结与协作；为公民提供无缝隙而非分离的服务。

（二）整体政府的特征

整体政府理论采用跨界性合作来获得政府活动的更高效率，“通过现有部门的分裂活动，以及通过建立一个‘超级管理机构不能实现公共政策的目标，实现公共政策的目标关键是在不消除部门边界的条件下跨过部门边界进行‘联合的协同工作”，这是其基本逻辑。总的来说，主要包括组织机构、信息资源、文化和政策的整合。

1.组织结构的整合。整体政府理论并不否定分工和专业化，是在不消除组织边界基础上的整合。因此，整体政府的组织结构仍是官僚制的层级结构。整体政府的组织结构形式主要是等级式和协商式。等级式的组织结构突出强调组织中的领导权威和等级关系，其最大的特点就是上级机构对下层各部门施加压力，以促进各个部门间的合作。协商式的组织结构则强调通过各部门间的协商达成一致的合作意见和方式，从而进行有效的合作。与等级式的组织结构相比，协商式的组织结构更注重为了共同的目标而自愿合作的倾向。

2.信息的整合。信息资源的整合是构建整体政府的技术保障。现代社会是一个信息化的社会，需要加强信息资源的共享。资源具有稀缺性和不对称性，信息资源的不对称将会影响各个部门间的有效合作。整体政府主张，以信息技术为依托，通过在不同部门以及部门内部建立整合的信息交流和汇报系统，实现各部门信息资源的共享和重新整合，以最大化地利用稀缺资源，实现效益的最大化。

3.政策整合。传统的公共行政与新公共管理所采取的措施均属于管理技术层次的改革，类属于工具主义，目前政府部门的组织建设仍属于按功能分工的层级节制的体制，因此，必然导致组织间协调和整合的困难，导致不连贯的政策。部门间进行有效合作的制度保障是政策整合。其理念是坚持合作主义的政策导向，致力于解决不同部门间的政策冲突，使各部门间的政策趋向整合。

4.文化整合。整体型政府强调一种合而不同的、和谐的行政文化。在组织层面，强调把整体价值观纳入主流文化，鼓励多元化的价值观、建立共同的规范和价值，强调团队建设和部门间的信任关系。在个体方面，将公务员作为社会个体关注其需求，加强公务员培训，注重在整体环境下公务员的自身发展，允许不同的文化价值观存在。

二、我国行政审批体制的碎片化

目前我国行政审批体制正处于“碎片化”之中，公民为了获得某一行业的许可经营权往往需要跑十几个部门，例如在上海市，一项建设工程的启动涉及区级行政审批部门达17家，老百姓常常称其为“拜码头”“跨横栏”。在我国一旦出现无法取得其中一个部门的审批证照，带来的就可能是整个准入过程的中断，不仅会对申请人的权益带来极大地损害，也是对政府社会公信力的极大冲击。具体而言，我国行政审批领域的碎片化现状主要表现在以下几个方面：

（一）审批事权条块分割于各职能部门导致管制矛盾

我国政府机构的设置采用层级制和职能制相互结合的形式。职能制指，政府为完成其目标而在横向上设立负责具体事务的职能部门，各平行的职能部门作为政府的组成部分，专门处理某一方面的政府事务，职能部门在政府的统一指挥下各自独立地去完成所负责的业务。但职能制往往会出现政出多门、目标分散的弊端，各职能部门各自为政，容易把组织的整体任务搞得支离破碎。并且各职能部门又是通过不断细化上位法律、法规所赋予的权力制定各种约束社会主体的制度规范的，由此便形成了不同部门在实施许可和审批过程中各自独立的政策规范体系。因此，当他们作用于同一审批项目时，必然存在各自为政、管制重叠、互为掣肘的问题。例如，国土资源部制定的《工业项目建设用地指标控制》（国土资发2008—24号）规定，工业企业内部一般不得安排绿地。但因生产工艺等特殊要求需要安排一定比例绿地的，绿地率不得超过20%；《杭州市城市绿化管理条例》对建设工程项目的配套绿地指标规定，一般工厂、大型煤场的绿化率不得低于20%；造纸、制革等排放有毒有害物质的工厂绿化率不得低于30%。对工业项目审批中绿容率的不同规范标准，造成环保部门和国土部门的的管制冲突，建筑公司更是感到无所适从。

（二）审批过程信息孤岛与碎片化现象凸显

在我国，一方面，政府在横向上是由负责不同事务的职能部门组成，因此各自为政的组织运作体系和政策裁量以及相互独立的部门管制目标，必然导致横向上分段式的审批业务办理流程；另一方面，在政府信息化的过程中，往往是围绕本部门的业务而设计和引用应用程序软件、只重视本部门内部信息化系统的建设，注重与本部门业务有关的信息采集和维护，并没有从全局角度出发考虑统一的数据标准或信息共享问题。与各部门之间信息系统不相互连接、数据库不衔接相对应，必然导致导致信息割据及分散管理的局面，从而形成了一个个所谓的“信息孤岛”。各自为政的部门审批体制也造成了市场主体在行业准入过程中信息获取的片段化，由于审批事项和标准等信息的公布是以单个许可为限，以各部门为主体进行的，相对人常常无法知晓整个行业的准入的过程，需要办理的证照以及各项条件和标准的总和。例如，2010年某大型洗浴场在履行所有程序之后，由于消防设施没有达到要求，在行将开业之际被迫停业，由于不同部门的不同规定导致业主无所适从，最后只能上访。

（三）职能部门分工过细导致审批程序繁琐

按照职能分工原则，地方政府的职能会分配给诸多不同的部门，每个部门从其承担的职能出发各司其职、各管一事。适当的分工可以提高工作效率，但分工过细则会导致一项事项的审批会涉及众多个职能部门的处理。因此一个完整、连贯的业务流程往往被分割成许多支离破碎的片段，导致部门之间的隔阂与冲突，增加各业务部门之间的交流，使得整个过程运作时间长、协调成本高，还容易造成多头指挥，令下属无所适从。我国的行政审批从纵向上来说是层层上报、层层审批；从横向上来说，也涉及到众多的行政主管部门。在我国每种审批项目均要求重复提供一些不重要的材料而且还要经过许多不必要的关卡，耗费过多的时间。这使得相对人把大量的时间和精力浪费在毫无效率的行政审批程序中。并且部分审批事项缺乏严格明确的审批标准和程序，甚至不公开与审批申请有关的审批条件、标准程序等信息。由于审批环节多，许多事项又没有规定审批的时限，出现了项目多头审批，“马拉松”式的审批项目，导致企业经营成本的增加以及市场机遇的错失。

三、行政审批的整体性规划

整体政府理论在我国行政审批领域的应用的思路即以公民为主体，解决市场准入过程的碎片化问题，为公民提供一种整合性的公共服务，以克服条块分割许可权配置带来的市场准入的碎片化。

（一）强化行政服务中心的协调职能

整体型政府主张在跨部门之间成立协调机构或组织，以实现地方公共服务的联合与合作，为实现“一站式”公共服务提供相应的权力和职能。行政服务中心创设的目的就是通过一个横向协调的组织平台将不同部门的审批事项集中起来统一办理、联合办理，从而为公众提供“一站式”的而非分离的公共服务。

首先，明确行政服务中心的地位。截止2010年，全国31个省份建立了2842个综合服务中心，其中，省级10个，市级356个，县级2467个。这项兴起于浙江地区的改革经历了从物理空间上的集中到化学上权力的整合，但其尚未完全走出“收发站”的功能定位，导致实质性联合审批的运作缺乏有效的母体。这是因为我国并没有出台相关的法律来明确行政服务中心的协调监督职能，从而导致协调效能匮乏；执法主体资格在法律上的缺乏导致其不能承担审批的法律后果，仅作为职能部门集中办公实施联合审批的场所，加之行政级别也与被协调的部门处于平级，便使其协调和裁决的权威性不足。因此，必须以立法的形式明确政务中心作为政府各职能部门政策协调机构的职能定位。

其次，各部门职能向行政服务中心的归并。由于行政服务中心缺少相应的审批权，多个部门集中到一个场所办公，往往仅是形式上的简单组合，而不是审批权限、审批内容的有机结合。一些政府部门没有向中心的工作人员充分授权，审批事项不能在一个场所内全部办结，大多数需要拿回原部门审批，使窗口设置成了一个多余的环节。因此，必须将各部门审批权打包授权至政务中心，由行政服务中心对审批事项实行组织管理、监督协调和服务指导，并对进驻中心的各部门人员实施考核、奖惩。只有将各部门的职能归并至政务中心才可能实现审批权的整合。

（二）建立网上联合审批平台

网络技术的发展和应用，为整体型政府提供了技术平台，为“一站式”公共服务提供了强大的技术支撑。网上联合审批是一个集多部门为一体的政府业务系统，仅停留于将所有审批部门物理集中于一个办公大厅并不能在实质上整合政府业务，能否在业务流程上实现一体化是网上联合审批的关键。因此，要整合原来分属于不同部门的业务应用系统，建成一个统一的受理平台、项目审批管理平台和对外交流平台于一体的网上审批系统。一方面，需要对行政审批各环节的基本要素和相应材料，逐步实现电子化、信息化，相应流程网上运行，实行网上公开申报、受理、咨询和办复；另一方面整合互联网、政务网和各职能部门条线的专业网资源，推进网上申报、政务外网审批等全过程信息化，原则上数据库已有的数据不得再要求企业提供。整个系统开发的流程可由政务组和技术组独立进行，在政务组作出相关研究成果后提交技术组做应用的开发。网上联合审批平台的建立既实现了各部门信息资源的整合，又实现了不同部门业务流程的整合。

（三）编制行业联合审批标准

政策整合是部门间进行有效合作的制度保障。整体政府以合作主义为导向，致力于解决不同部门间的政策冲突，使各部门间的政策趋向整合。由于行业准入是一个复合许可的过程，是多个部门许可基础之上的联合，而不同许可背后，则代表了不同的法律管制目标及不同的部门利益。因此，要想有效的解决不同部门间规范和标准的冲突，必须在协商的基础上建立联合审批标准。

联合审批标准以办事指南形式为载体，将行业准入所涉各部门的法规、规章及文件进行梳理、整合。将行业准入的区域规划标准、产业政策标准、城市管理标准、环保标准、消防标准、治安标准等方面的内容，一次性告知行政相对人。例如，“宁波市文化娱乐业办理指南的设立，它依次分成申请导览——重要提示——提出申请——审查受理——实质性审查、场所勘察公示和听证——验收阶段——决定——送达——申请表格——附录十个部分。每个部分分别从审批机关与申请人角度列明了申请条件、材料目录、审查标准、联合办理流程等九个要素，详细说明申请人从形成经营意愿到办理全部证照的全过程”。

（四）重塑公务员的价值观，培养以民为本的理念

整体政府理论要求各部门以解决公民的需求为导向，将协作的理念放在重要地位，并认为只有这样才能实现部门间共享的价值观，从根本上实现整体目标。我国的政府治理模式是管理驱动而非服务导向驱动的，公务员队伍官本位思想仍然存在，责任意识淡薄、弄虚作假、奢侈浪费、效率低下。首先，政府必须维护公共利益需求，密切关注和认真回应人民群众的愿望及要求。其次，要求公务员践行组织价值的承诺，并服务于公众，具有责任感，具有奉献公共服务精神，政府各级官员必须坚持科学发展观精神，以人为本，从实现社会公共利益最大化出发作出决策和执行政策。

注 释：

①曾维和.后新公共管理时代的跨部门协同——评希克斯的整体政府理论[J].社会科学，2012，（5）.

参考文献：

〔1〕郑石明，郑琛，刘哲明.我国行政服务中心网上联合审批研究——基于整体政府理论分析[J].中国行政管理，2012，（9）.

〔2〕唐明良.标准化与行政审批制度改革：意义、问题与对策[J].中国行政管理，2013，（5）.

〔3〕艾琳，王刚，张卫清.由集中审批到集成服务——行政审批制度改革的路径选择与政务中心的发展趋势[J].中国行政管理，2013，（4）.

〔4〕马晓琳，郑曙村.“整体型政府”对我国地方政府行政体制改革的启示[J].山西大同大学学报，2013.

〔5〕朱新力，石肖雪.程序理性视角下的行政审批制度改革[J].中国行政管理，2013，（5）.

〔6〕吴瑞坚.地方政府大部制改革研究——“整体政府”理论的视角[J].探求，2011，（6）.

〔7〕高轩，朱满良.整体政府模式及对我国政府部门间协调的启示[J].天水行政学院学报，2010，（4）.

〔8〕曾凡军.政府组织功能碎片化与整体性治理[J].武汉理工大学学报（社会科学版），2013，（4）.

（责任编辑 姜黎梅）