中国非法移民问题的法律规制

翁里　裴露

摘 要：人口迁徙自古就有，随着全球化的发展，从一个国家移民到另一个国家的现象越来越频繁，在国际移民大潮之下，非法移民就像一股汹涌的暗流，给各国出入境管理带来了很多困难。中国政府一贯反对非法移民，但由于国内现行的法律法规尚不健全，依法规制非法移民措施还需要进一步探索。

关键词：非法移民；出入境管理法；法律规制

中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）28-0304-03

俗话说“树挪死，人挪活”。从古自今，人类根据自己的生存需要常处于不断的迁徙当中。现代化的交通，加上经济全球化的趋势，人口迁徙移民更是一件非常普遍的事情，然而由于各个国家的保护性规定，一些不能依法跨国移民的人就会选择各种非法渠道实现自己的移民目的。非法移民不仅给各国出入境管理带来困难，而且也会给非法移民者自身造成危害。例如，“英国多佛惨案”就是一个让世界震惊的中国非法移民悲剧。2000年6月19日，英国多佛港海关人员在检查一部车的时候，发现这部车的后备箱里装着数十名中国人，有的尸体已经腐烂发臭了。英国警察立即采取措施，不幸的是最终也只有两个人幸存下来，其余五十八位中国人都离世。由于非法移民给国际社会秩序、国家声誉及经济发展都带来不利影响，所以各主权国家都纷纷采取立法措施来控制非法移民活动。虽然中国一贯反对非法移民，但是奏效似乎并不明显，笔者试图从国际移民法层面来探索如何依法规制和打击非法移民活动。

一、中国非法移民的现状及成因分析

移民这个词具有双重属性，它既可以作为名词指跨境移居民众的群体，也可以作为动词指跨境移民的活动。从名词的角度，所谓非法移民，根据中国外交部领事司1993年制定的《处理非法移民问题的原则和程序》，是指通过各种非法途径前往外国，在当地无居留地位者[1]。从动词的角度来说，非法移民是指通过非法方式实现自己的移民目的行为，这种非法移民行为一般有两种形式，一种是不按照所在国法律规定进入该国国境的行为，简单的叫做非法入境，一种是虽然是合法进入所在国的外国人，但其居留期限已经超过所在国的法定期限，这种行为又叫非法滞留者。中国关于非法移民在法律层面经常用“非法出入境（者）”、“偷越国边境（者）”，而在实践层面上经常使用“偷渡（者）”这个概念。

中国非法移民之所以大量存在，是由多方面因素造成的。

首先，各国经济发展水平的差异是非法移民存在的根本原因。众所周知，“人往高处走，水往低处流。”非法移民一般是从经济发展水平较低的国家迁徙到经济发展和社会福利水平相对较高的国家。根据推拉理论，发达国家良好的社会福利对非法移民形成一种拉力，而非法移民原国籍所属国经济发展水平较落后对他们又是一种推力。当今世界经济全球化的趋势，“使贫国的人们没能享受到经济全球化的好处，却从全球化的浪潮中感受到了欧美的富庶，选择移民或者冒险‘非法移民，便成了希望摆脱贫穷的人们自然而然的选择”[2]。中国是发展中国家，经过改革开放三十多年的发展，虽然经济建设取得了巨大的成就，但是与发达国家相比还有较大的差距。国内贫富差距进一步拉大，有相当一部分处于生活贫困线的人对现状心怀不满，于是这些人群中就有部分人企图通过非法移民途径来实现自己的财富梦。以中国作为目的国的第二类非法移民，大部分也是由于本国的经济条件不好，希望到中国来谋求比自身国家更好的发展机会。

其次，非法移民目的国对廉价劳动力的需求对非法移民也会形成一种拉力。有不少经济较发达国家虽然法律上禁止非法移民，但因其国内又确实需要廉价劳动力，而其本国的公民又因为发达国家良好的经济、教育、社会福利政策，一些低层次的工种基本上都不愿意做，然而这些工种来自欠发达国家的非法移民却愿意做，这正好满足了发达国家的社会需求，这样就导致某些发达国家从实用主义目的出发，对外籍非法移民持一种睁一只眼闭一只眼的宽容态度，从而给非法移民提供了实际的生存空间。

第三，合法移民途径不畅或手续繁杂，阻碍了人们正常移民的通道，也是导致非法移民大量存在的因素之一。“由于移民很大程度上会占用当地的社会资源，并且可能给移民目的国带来很多社会问题，所以大多数国家对移民采取限制态度”[3]，例如美国1996年颁布的《新移民法》规定，在美国没有亲属关系、没有高学位或没有巨额财富的外国人几乎很难获得美国的绿卡。移民目的国本国居民也基于外来移民会占用当地的教育、医疗、公共设施条件以及就业资源，而对外国移民持排斥态度。再如，在“9·11事件”后的美国社会就滋生了一股极端的反移民思潮；美国出现大量由本土主义者组成的反移民社团就是明证。

最后，中国政府对非法移民处罚较轻、打击措施不力以及发达国家所谓的政治人道主义措施也都加剧了非法移民活动暗流汹涌。在中国沿海地区有些官员甚至认为非法移民所带来的巨大外汇给当地经济发展起到积极的作用，这种默许客观上也给非法移民推波助澜。西方国家还以虚伪的人道主义给一些中国所谓的政治难民甚至包括法轮功分子以保护[4]。由此可见，国际社会的非法移民现象是由政治、经济、宗教、文化等多种因素综合作用的结果，具有相当的复杂性。

二、中国对非法移民的法律规制缺陷

中国目前对非法移民的法律规范尚无一部系统的法典，主要散见于刑法和出入境管理法的一些条文及相关行政法规之中。刑法方面主要是中国1997年《刑法》第六章第三节；其他法律法规主要有1980年9月10日通过的《中华人民共和国国籍法》；1985年3月5日由公安部、外交部、交通部联合下发了《关于外籍船舶携带偷渡人员来我港口的处理规定》；还有2013年7月施行的《中华人民共和国公民出境入境管理法》等。首先，《刑法》在第六章妨害社会管理秩序罪的第三节妨害国（边）境管理罪对非法出入境的行为规定了六种罪名，另外在刑法第九章渎职罪中也对相关罪行规定了相应的处罚。其次，现行的出入境管理法中也规定中国公民出境、入境，从对外开放或者指定的口岸通行，要接受边防检查机关的检查。关于中国的出入境管理体制，目前由在国内的公安部及其所属的地方公安机关、外交部及其下属的地方外事部门，在国外的中国驻外代表机关如使领馆一起构成的。公安机关在全国266个对外开放口岸设立边防检查站，其中北京、上海、天津等9个城市成立了边防检查总站，直接归公安部垂直领导[5]。公安部和经授权的地方公安机关依法管理外国人入出境、过境、居留等事务，受理、审批加入、退出、恢复中国国籍的申请；公安部授权的口岸签证机关办理外国人入境签证，口岸的边防检查站负责查验所有中外公民的出入境证件、行李物品、交通工具及载运的货物，对交通工具进行监护，对口岸限定区进行警戒；各级公安机关出入境管理部门根据各自权限受理、审批、颁发外国人的签证办理、居留证申请，受理、审批、颁发中国公民使用的因私护照、内地居民赴港澳地区通行证件以及大陆居民赴台通行证件，查处外国人、中国公民违反出入境管理法律法规的案件和事件。中国驻外机关负责办理中国公民在国外护照、证件和外国人来华的入境、过境的签证。

虽然中国针对非法移民已有相关立法，在出入境管理实践中也取得了不少成就，但不可否认中国对于非法移民立法、司法层面还存在着不少缺陷或不足之处，有待完善。

第一，立法体系上中国还缺少一部完整规制非法移民问题的移民法。虽然说中国已经颁布施行了《中华人民共和国公民出境入境管理法》，但对非法移民和三非问题的规制条文显得较零散，而且这些零散的法律法规之间，又存在交叉、重叠、抵触的地方。例如，人大发布的《补充规定》中“对于偷越国（边）境的，公安机关可以处以十五日以下拘留，单处1 000元以上5 000元以下罚款”，国务院发布的《边检条例》第32条却规定“持用伪造或者涂改的出入境证件的，可处500元以上2 000元以下罚款”，这样同样对于偷越国（边）境的行为，两部法律在处罚上却有如此大的区别。随着经济全球化的发展，世界人口交流越来越频繁，中国的非法移民问题也会逐渐凸显起来，这些都疾呼一部专门性的法典的颁布，来更加有效全面地规制非法移民问题[6]。

第二，从立法技术层面来看，现行的法律法规条文对于非法移民的法定刑处罚力度偏小，不能很好地发挥刑法对犯罪分子的威慑作用。根据中国现行法律，对于偷渡者处于行政拘留15天，并处以5 000元罚款，然而5 000元在参与偷渡者眼里几乎算不了什么，因为偷渡成功以后在国外获得的回报会远远高于5 000元，而且这样的规定也说明偷渡失败的代价也就是5 000元而已，这样法律对于打击非法偷渡者的作用就大大降低了，完全起不到威慑作用。

第三，从执法层面来说，中国需缺乏一支专业执法队伍来负责发现和管理非法移民。由于非法移民或偷渡客具有跨国性、手段多样、危害恶劣等特征，处置非法移民需要一支高素质的专业执法队伍。根据《公安部关于调整部分妨害国（边）境管理犯罪案件管辖分工的通知》的规定，边防管理部门仅对发生在边防管理区和沿海地区的偷渡案件具有管辖权，对于其他案件则由刑事侦查机关和出入境管理机关共同管辖，然而执法实践中刑侦人员往往并不熟悉出入境管理业务，不懂签证类别，出入境管理部门外事警察又不善于侦查取证，不懂侦查技术和手段，这些体制缺陷导致所谓的共同管辖形同虚设，无法实际有效地打击非法移民行为[7]。

三、中国非法移民法律规制的对策思考

针对上述中国依法规制非法移民中存在的问题，笔者建议着重在立法和司法两个环节来加强对非法移民活动管制。

（一）完善相关立法

鉴于中国对非法移民的管理法规散见在几个法律或行政法规的条文之中，随着经济全球化的发展，中国又是世界上人口最多的国家，本国公民移居国外以及外国公民移民入境的现象必然会越来越多，非法移民现象也自然会日益增多，既然目前的立法已不能满足出入境管理实践的需要，那么就有必要尽快制定出一部独立的《移民法》。目前来看，世界上的发达国家都已经采取了这种做法，美国、加拿大、澳大利亚、新西兰等国家都制定了自己独立的移民法。中国要制定一部新的《移民法》，不妨在新《中华人民共和国公民出境入境管理法》的基础上，吸收之前《刑法》第六章第三节对于妨害国（边）境管理罪的犯罪行为的处罚规定，并且和其他相应法规合并，借鉴国外发达国家的移民法立法经验，再做一些立法论证，在适当时候出台中国《移民法》。

关于条文的增加与修改，笔者认为需要增加出入境管理实践中的新情况的条款规定并且加大法定刑程度。第一，需要增加对现行法律法规中未规定的新型犯罪形式的立法条款。现代社会是日新月异的社会，科技不断进步，交通技术不断发展，人们非法移民的手段也越来越多样化。例如现在有些犯罪分子利用集装箱、故意制造海难等各种方式入境非法居留，然而对照现行规定，我们可以知道目前的法律对于这些内容的规定已经远远滞后于现实的需要了，这在实践操作中肯定会带来很多不便，所以需要增加对这些新方式的规制条文。第二，笔者建议可以补充限制国内雇佣非法移民和买卖外籍新娘等规定。对于雇佣非法移民处罚这方面，中国可以借鉴美国移民法的规定，根据美国政府颁布的《1986年移民政策及管理法》的法令规定，禁止雇主雇佣非法移民为其工作，违犯者，初犯罚款250美元～2 000美元，再犯罚款2 000美元～5 000美元，第三次犯者罚款5 000美元～10 000美元，屡犯者可处3 000美元罚金及入狱6个月的惩罚[3]。相比之下中国在这方面只是在原《外国人入境出境管理法实施细则》第49条中规定：各项罚款或拘留处罚也适用于聘雇私自谋职的外国人的有关责任者[8]。对比美国法律和中国法律关于这项的规定，不难发现中国法律的规定明显过于简单，既没有明确主体外国人的范围，对于具体的惩罚责任也没有细化，缺乏具体操作性。第三，需要提高相关犯罪的法定刑，以加大处罚力度，以发挥法律的威慑作用。现行的刑法以及相关法律法规对于非法移民、偷渡的处罚明显太过于轻，甚至有些处罚在偷渡者眼里根本不算什么，违法的代价太小，法律对他们起不到任何威慑作用，这时就会出现不顾法律铤而走险的情况，所以在完善立法的措施当中，就需要对非法移民的违法行为加重法定刑，增加罚款金额，让犯罪分子无利可图，这样才能比较有效地防止犯罪。

（二）加强执法管理

好的法治需要完备的立法，但同时也需要良好的执法秩序，有法可依也要执法必严。从执法层面来看，中国应加强执法，迅速建立一个专业的移民机构和执法队伍。

首先，有必要依法组建专门的移民管理机构。目前，跨国移民和出入境管理事务在国内主要由公安部、公安部授权的地方公安机关、外交部以及外交部授权的地方外事部门，在国外主要是中国驻外国的代表机关如领事馆等机关办理的，这些机关的办理的过程中由于各自的局限性，缺乏专业性，效果欠佳。况且由于主管出入境事务的机构众多，出现了出入境证件品种多样、职务重叠、人浮于事、手续复杂、效率低下、甚至出现滥用职权、贪赃枉法等腐败现象。执法方面笔者建议不妨借鉴欧美等移民国家的做法。美国政府设立移民局作为移民法的执法机构，专门负责处理移民事务，包括对非法移民的处置。中国政府正处在机关精简、部门合并的机构改革的时机，建议将公安机关、外事部门等分管的出入境管理业务，合并成一个独立的机构（名称可以另取），隶属于国务院领导，掌管出入境证件的审批、签证的颁发、审批本国公民和外国公民的出境、入境、居留申请、国籍管理、非法移民和“三非”问题的处置申请等业务。

其次，笔者建议在同一的移民管理机构的框架下，需要培育一支政治素质、业务素质精良的专业执法队伍。因为任何法律都是由人来执行的，执法队伍素质的高低对于法律的执行的有效性在某种程度上起着决定性的作用。这支队伍可以以外事民警的执法条件为模范，进一步提高移民执法人员的外语、业务等水平，同时要加强对执法人员的廉政教育，增强他们依法办事、奉公守廉意识，从而减少在出入境管理领域的滥用职权贪污腐败情况的发生。

四、结语

综上所述，笔者以为伴随经济全球化发展趋势，地球村上的居民联系会越来越密切，基于主权国家的存在，各国社会福利和经济水平的差异，非法移民现象不可能在一夜消失。运用法律来规制非法移民活动，既要完善相关立法，也要加强专门机构和专业人员管理跨国移民，这些才是解决非法移民的有效对策。

参考文献：

[1] 外交部领事司.处理非法移民问题的原则和程序[Z].1993.

[2] 梁其天.中国打击非法移民对策研究[D].广州：华南理工大学硕士学位论文，2010.

[3] 刘阳.论中国非法移民的法律对策[D].哈尔滨：黑龙江大学硕士学位论文，2005.

[4] 王显峰.当代中国非法移民研究[D].广州：暨南大学硕士学位论文，2004.

[5] 中国公安出入境管理2001年年鉴[K].2011：12.

[6] 王卫平.非法移民活动的特点及其对策研究[J].公安教育，2008，（6）.

[7] 徐军华.非法移民的法律控制问题研究[D].武汉：武汉大学硕士学位论文，2005.

[8] 翁里.国际移民法理论与实践[M].北京：法律出版社，2000.

[责任编辑 陈 鹤]