我国出租车行业管制评价研究

袁 磊，蒋丹西，王 君

(山东财经大学，山东济南 250014)

一、问题提出

改革开放以来，各地的出租车行业蓬勃发展，出租车逐渐成为城市公共交通系统的重要组成部分。出租车是一个城市的名片，出租车行业的发展得到了各级政府的重视与支持。但是，近年来，各地出租车行业的发展远没有一帆风顺，黑车泛滥、侵害乘客权益的事件频现报端，有关出租车驾驶员“罢运”事件的报道也时常进入人们视野。各地政府纷纷出台了各种措施试图革除出租车行业的种种弊端，但收效甚微。以上现象也逐渐被理论界所重视，引起了广泛的思考。本文试图对我国出租车行业管制现状、存在问题及产生原因进行梳理，以俘获理论的视角对该行业进行进一步分析，以求找到合理的管制模式，提高社会福利水平。

二、我国出租车行业的管制现状

(一)管制动机分析

管制，往往缘于该行业存在市场失灵，仅凭借市场的力量，难以使该行业在社会最优定价上产出合适的产量。政府介入管制，其出发点是矫正该行业的市场失灵。对于出租车行业的管制，动机集中于以下三点:

1.自然垄断性。垄断型行业通常由政府部门铺设管网，而由另一家或几家公司垄断经营，政府收取相关的特许经营费并作相应的管制。作为个人投资者，想要加入出租车行业，需要购置出租车，并缴纳一定数额的管理费用，还需每月向所在出租车公司交“份钱”。因此，出租车行业具有自然垄断特性，此现象也正是政府介入管制的主要动机。

2.负外部性。首先，作为机动车辆，出租车在行驶中会产生道路拥挤、尾气排放等外部性成本。再者，出租车运营过程中，经常出现“随意变道、越压禁行标线，与其他车辆争道抢行，甚至下道逆行”等隐性违规行为。这种负外部效应的辐射性不仅严重影响公共交通运营，而且间接损害居民的社会福利，亟待矫正。

3.内部不经济性。对于出租车司机所提供的服务，司机与乘客之间存在信息不对称，而使乘客承受由此造成的非合约成本。这种内部的不经济性对出租车服务质量的管制与监督提出了更高的要求。如何制定行业标准并监督执行、实现出租车服务的标准化，管制机构的重要性不言而喻。

由此，出租车的发展不免伴随政府对该行业的管制。正如仇忠浩(2012)所述，“出租车天生伴随着管制”。

(二)管制模式及管制内容

目前，我国的出租车运营方式，总的可归纳为两种类型——公司化模式与个体化模式(亦称北京模式与温州模式)。公司化(北京模式)类型釆用“政府－公司－司机”的三级形式，核心内容是“特许制－公司化－交份钱”。个体化(温州模式)类型，即“政府－司机”的二级形式，核心内容是“营运权－管理费”:出租车司机是完全意义上的市场主体，经营权与产权合一。但个体化模式行之甚少。

在我国，管制机构对于出租车行业的管制主要集中于以下三种类型:

1.价格管制。每个城市都会根据当地的经济发展状况，由各地政府对出租车服务进行价格管制，规定其价格水平。该价格标准通常由地方物价局以行政公文的形式对外发布。

2.数量管制。管制机构对一个城市的出租车总量进行管制。这是出租车行业管制的核心，也是矛盾集中的焦点。将城市出租车的数量限制在社会需求之下，交易价格又受到限制，供需不平衡必然导致非法营运车辆(即黑车)的存在。

3.质量管制。管制机构对出租车所提供的服务质量进行监督，要求出租车司机提供优质且标准化的服务。管制措施包括检查计价器、设立乘客投诉渠道、投诉案件处理等。但对于拒载、绕路等“擦边”问题，由于执法成本高昂，始终没有得到较好地改善。

三、出租车行业管制存在的问题

(一)数量管制下的出租车供给不足

出于保护出租车行业、防止恶意竞争的目的，管制机构严格限制出租车的数量。由表1可见，在数量管制下，济南出租车数量增长缓慢，有的年份甚至出现了“微下滑”情况。而同期道路长度、道路面积、公共交通乘客数的增长率远远高于城市出租汽车的增长率，这在一定程度上反映了出租车的供给增加落后于实际需求的上升，难以满足公众的实际出行需求。

表1 济南市历年各交通指标

选取道路面积与公共交通乘客人数(万人次)两项指标，计算其历年环比增长率，结合济南市历年出租车数量的环比增长率，绘制出折线图，见图1。

图1 各交通指标历年环比增长率

各交通指标历年环比增长率折线图显示，2000年以来，济南市出租车数量的环比增长率明显落后于济南市历年道路面积和公共交通乘客人数的增长指标。2007年以后，济南市出租车数量增长率维持稳定，呈“软着陆”状态。在道路面积不断增加的情况下，单位道路面积上的出租车数量有所稀释。而公共交通乘客人数的增加意味着公共交通需求的攀升，这说明出租车行业在数量管制政策下越来越不能满足人们日益增加的出行需要。供给不足使出租车空驶率急剧降低，一些城市交通高峰时期低于20%，而国际公认的正常比率在35% －45%左右。这也就给黑车的滋生与泛滥提供了绝佳的温床。

图2 管制产生黑车

图2中S1为未管制状态下的市场均衡，T为出租车司机所缴纳包含“份钱”在内的各类费用。S2可以认为是正规出租车的供给曲线，而由于黑车不需要缴纳各类费用，所以其供给曲线可以用S1表示。由于管制，出租车的社会需求由Q*减少到Q2，减少的这部分需求，就为黑车的存在创造了条件。实际上，数量管制下，出租车的规模得到了限制，使得该行业存在超额利润，由此产生了为了盈利而绕开数量管制，提供出租车服务的黑车。即:管制是产生黑车的原因。郭锐欣，张鹏飞(2009)通过构建数理模型，分析出租车数量管制对黑车现象的影响，其结论也支持了该观点。此外，出租车供给的增长滞后于需求的快速增加，运营牌照的发放存在时滞，造成市民的需求得不到及时的满足，这也成为黑车泛滥的催化剂。

(二)“份钱”、黑车与罢运

我国目前的出租车管理体制存在着弊端，饱受诟病。自2004年以来，出租车“罢运”事件先后在全国10多个大中城市出现，从最南边的海南到最北边的牡丹江都相继出现过出租车罢运。平均来说大约每个月都有1.5起出租车罢运的事件，每年都有两三起较大规模的罢运事件。尤其是2008年以来，各地出租车司机罢运事件更是频频发生。2011年至今，全国各大媒体也相继报道了各地陆续出租车罢运事件。现将部分罢运事件整理如表2。

表2 2011年以来出租车罢运事件及原因

可以看出，黑车泛滥和“份钱”过高是诱发出租车罢运事件的两大主要原因。

“份钱”是公司化模式下的特有产物，而我国绝大部分城市采用公司化的运营方式，这意味着“份钱”的普遍存在。从我国发生的罢运事件来看，虽然地方不同，但“份钱”过高几乎是普遍的原因。由于“份钱”的存在，出租车定价由管制机构控制，每月要交到公司的“份钱”一定，而由自己承受油价上涨，经济滑体等压力。如此，钳制了司机的积极性，增加其隐性成本，导致服务质量的整体下滑;同时，由于投诉机制的逐渐推广，又客观上增加了司机的精神负担，日积月累，罢工的发生就在所难免了。

而对于黑车，由于不需缴纳各项营运费用，成本极低，挤出了合法出租车司机的有效利益。据统计，截至2009年，我国正式登记在册的出租车数量约为109万辆，而未经正式登记注册的出租车数目(“黑车”)约相当于正式登记出租车数目的1.5倍。“黑车”大量存在不仅严重干扰了合法的出租车营运，而且时常损害消费者的利益，严重地扭曲了出租车经营市场的利益分配格局。在管制机构的价格管制与数量管制双重监管之下，出租车提供服务的价格始终高于市场均衡价格，同时出租 车供给量低于市场实际需求。在这种市场条件下，黑车的出现就成为必然。

四、结论及建议:管制该何去何从?

(一)转变管制类型

在公司制管制类型下，管制机构制定的管制政策更容易被出租车利益集团所影响，其结果是出租车司机及乘客的利益受到损失，进而出租车行业及全社会的福利受到损失。而在个体化管制类型下，仅涉及出租车司机及出租车乘客，相对公司制下的出租车公司，两个利益集团均没有足够大的影响力对管制机构的政策施加压力，管制机构可以在不受外界影响的情况下制定有益于增加社会福利的管制政策。另外，消除了“份钱”后，提高了出租车司机的收入，也为出租车服务留下了较大的降价空间，有利于社会福利的增加。因此，我国应对出租车行业进行个体化改革，将“温州模式”加以推广。

(二)放松数量管制，加强质量管制

我国对管制的态度应该是“放松数量管制，加强质量管制”。放宽对出租车行业的数量管制是增加社会福利的一种有效选择。数量管制应当与实际需求相适应，管制机构应当结合实际市场需求，拟定合理的出租车数量，满足人们日益增长的出租车需求，维持并增进社会福利。放松数量管制，在满足居民的出行要求的同时，也从源头上解决了数量管制带来的“黑车”泛滥等种种不良后果，改善社会福利。在逐步放宽数量管制的同时，还应加强质量管制，促进出租车服务标准化，提高出租车服务质量。促进放松数量管制与加强质量管制两者协调发展，是出租车行业平稳健康有序发展的最优路径。

［1］庄序莹.出租车特许经营权管制评析［J］.城市问题.2011，(1):70 －76.

［2］仇忠浩.出租车行业政府管制研究［D］.山东大学，2012，(3).

［3］由晨立.数量管制政策之恶［M］，北京:传知行社会经济研究所，2009.

［4］曾繁华，程金亮，陈曦.城市出租车经营权市场产权分析［J］.中南财经政法大学学报，2011，(5):20 －25.

［5］张树全.政府管制动机对出租车经营模式的影响［J］.云南财经大学学报，2009，(6):146－150.

［6］张树全.出租车数量管制对社会福利的影响［J］.城市问题，2011，(4):74 －78.

［7］郭锐欣，张鹏飞.进入管制与黑车现象［J］.世界经济，2009，(3):59 －71.

［8］李玉娟.出租车行业经营模式与管理制度存在的弊端及其治理见解［J］.现代财经，2010，(8):48 －52.

［9］高玥.我国出租车客运业规制的经济学分析［J］.价格理论与实践，2013，(3):45 －46.