论我国高校自主招生制度的困顿与突破

田守春

摘要：我国高校自主招生制度因其公平价值取向偏离和选拔功能失效而备受质疑，陷入困顿。本文对困顿产生的原因进行分析，认为我国高校自主招生缺乏合理的制度设计，缺少必要的制度实施环境，缺乏制度监督的法律保障。在此基础上，本文提出要对我国高校自主招生制度进行科学设计；开放高等教育办学体系，构建我国高校发展良性竞争机制；并尽快制定《高考法》。这些将是我国高校走出自主招生制度困境的突破点。

关键词：高校；自主招生；制度设计；评价制度改革

自主招生制度作为我国高考招生制度的一个重要组成部分，具有选拔功能和社会分层功能。从该制度推行伊始，其公平性和选拔功能的有效性便备受质疑。俄罗斯就曾因为自主招生在推行过程中存在腐败，而丧失公平和制度公信力；又因不公导致生源质量下降；因生源质量下降而使得制度本身失去应有的选拔功能，最终不得不废除该制度。[1]今年两会期间记者们对高校自主招生制度本身有无存续必要的质询，清晰表明我国自主招生制度已失去公信力而面临兴废之议。面对我国自主招生制度“存则无序，废则无功”的两难境地，本文努力分析制度走入困顿的原因，并在此基础上探索制度突破的路径。

一、我国高校自主招生制度的困顿

制度的存续通常需要面对两个问题：一是制度本身是否有悖法理；二是制度的效能是否与存在的初衷相背离。我国自主招生制度同样要回答这两个问题：一是该制度从设计到实施是否有悖于我国《教育法》的公平原则；二是自主招生制度选拔功能是否有效。

（一）制度公平取向偏离

公平性是一切高等教育评价制度改革的基本原则。虽然对于公平的理解各有钟爱，但是，在高等教育招生考试方面力求公平，却是国家和社会的共识。然而，由于自由度较高而无有效监管机制，致使高校自主招生不公平、不公正、不公开且存在腐败与权力寻租的问题。随着中国人民大学蔡荣生招生腐败案件的曝光，越来越引起社会和公众的关注。当前自主招生不公平主要表现为以下两种：一种是钱权交易导致的入学机会不均等。例如，中国人民大学自主招生腐败案充分暴露出试点高校在自主招生过程中存在“不公平、不公正和不公开”且无有效监督机制的问题。二是权权交易导致的不公平。例如，“2009年，中国科技大学教师网络撰文举报其当任校长侯建国之子侯志远以低于安徽省招生最低投档线57分的成绩通过自主招生的方式被录取”[2]。这种通过制度设计来保护不均等的做法更加令人担心，这是将腐败和不公通过程序合理化。第二种不公平说明自主招生权力无合理约束机制，极易导致自主招生制度腐败。2013年《人民日报》连续撰文指责：“自主招生滋生权力腐败：‘自主空间……变成了‘寻租空间。在利益交换逻辑下，对交易双方而言，每一次制度创新无非是‘交易平台的更新而已。每一次的‘双赢，为之埋单的除了牺牲在招考黑幕下的落榜者，还有公信力。”[3]

（二）制度选拔功能失效

自主招生是否能够发挥必要的选拔功能，是该制度是否有必要存在的根本问题。制度腐败导致对制度功能的质疑。《教育部关于进一步深化高校自主选拔录取改革试点工作的指导意见》（教学[2012]12号）和同年教育部办公厅在《关于进一步加强高校自主选拔录取改革试点管理工作的通知》（教学厅[2013]10号）中均明确规定：“自主招生主要招收具有学科特长和创新潜质的优秀学生。”而且这种“特长生”和“具有创新潜质的优秀学生”的录取要与“本校办学特色即培养要求紧密结合”。特长生和优秀的创新人才是自主招生的对象，只有这样的人才能够享受“独木桥”之外的“通天梯”。然而，人的潜质很难定量评价，特长的概念界定也是相对而言的。在这种情况下，权力和金钱就很容易发挥“积极”作用。一些顶着“特长”帽子的“条子生”很容易混进“特长”的队伍，从而享受高考分数不等的录取加分优惠。这样的特招和自主很难保证能够打破应试教育单一评价体制的局限，从而使自主招生的选拔功能失去最初赋予的价值。

多年来，试点大学招收了“具有创新潜质”的人才，但未见在科技领域有出类拔萃的人才，即使是体、文、艺等方面也鲜见在国际上拔尖的人才。虽然个人创新潜质和特长表现的时间不一，但是，这些通过特招、经过高等教育培养的专门人才的集体表现的确无法令人满意。这些也是人们质疑自主招生功能的一个重要原因。

二、高校自主招生制度困顿的原因分析

我国高校自主招生之所以存在诸多的问题，既有其自身先天的缺陷，也有现实环境的影响。

（一）缺乏合理的制度设计

制度设计的科学性通常表现在两个方面：一是制度设计的合理性；二是制度设计的可行性。对制度设计合理性的评价，是对制度设计自身的判断。首先，高校自主招生制度设计缺乏必要的双向选择机制的设计。具有自主招生的高校为了回避学生对其选择带来的评价尴尬和招生中绝对主动权的丧失，而统一自主招生的考试时间。如“北约”与“华约”的考试时间就是统一的。这意味着高中毕业生如果选择“北约”中的北京大学、北京航天航空大学、北京师范大学、复旦大学等院校，就不能申请“华约”中的清华大学、中国人民大学、上海交通大学、中国科学技术大学等院校。考生只能二选一，没有一选二的权利。由于自主招生比例控制在5%以内，且具有自主招生资格的高校均为国内一流大学，在这样的自主招生制度设计中，高校始终是卖方市场，而且已做成垄断式的卖方市场。其次，自主招生缺乏必要的回避制度设计。所谓回避制度是指利益相关人员不参与相关决策的制度。世界各国都有审判人员回避制度、公务员回避制度、检察人员回避制度和会计人员回避制度。自主招生的比例虽然不高，但却是一项高利益相关的制度设计。不仅是因为其社会分层和选拔功能强大，而且因为该政策覆盖的人群是所有参加高考的高中毕业生。缺乏必要的回避制度是助长我国自主招生制度腐败的一个重要原因。

（二）缺少必要的制度实施环境

自主招生落到实处需要政府、高校和社会多方的支持与协助。然而，在这三个方面均存在一定的制度实施障碍。endprint

首先，中央集权制管理下，封闭且极具惯性的高等教育体系，不利于自主招生时高校之间的竞争。自主招生制度存在的前提是开放的高等教育竞争体系和充分自由的个人选择。然而我国高校之间几乎不存在竞争，它们生存状况既定，惰性十足。既无内地新建高校与之竞争，也无高校之间对地位的激烈角逐。国家并没有赋予地方兴办大学的真正权力。因为没有授予它们招生的权力和学位授予的权力。深圳政府兴办的南方科技大学的曲折经历便是最好的例子。民办高等教育，更是面临政策和制度层面的约束。在这样保守管理方式的保护下，以“985”和“211”工程为代表的自主招生院校绝不担心因自主招生质量低下而带来学校声望下降及学校毕业生就业竞争力降低等问题。他们所获得的财政拨款稳定而且持续，学校的地位也不会因为招生丑闻而受到动摇。

其次，高校行政化倾向严重。学科特长的界定并非由学科专业人士如资深和优秀的教授来决定和判断。“蔡荣生”式的行政人员便可以决定一切。自主招生评价环节行政化倾向使得自主招生的人才选拔取向与自主招生的初衷背道而驰。

再次，不良的社会用人机制也不利于学校自主招生时进行自主选择。在学历主义盛行的今天，政府机关和许多社会用人单位在招聘时，偏爱“985”和“211”工程院校的毕业生，偏重于高学历的学生。虽然《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》十分强调用人要“四不唯”，即不唯学历、不唯职称、不唯资历、不唯身份。但是，政策对于现实的影响并不显著。由于用人机制的“唯学历”倾向，这使得报考高等院校的考生即使对自主招生制度的实施有不满，也没有更多的选择。

（三）缺乏制度监督的法律保障

面对自主招生存在的不公平和选拔功能失灵的问题，通常没有人来承担具体的法律责任。中国人民大学自主招生的法律问责，是从“腐败”的角度出发，责问相关人士是否有“贪污”的问题，而对其招生不公平的问题不予以法律问责。自主招生不公在责任认定方面缺乏必要的相关法律规定。此外，我国人情社会的风气非常浓厚，很难通过中学教师的评价来判断和发现学生的潜质与发展性向。虽然教育部在面对高校自主招生腐败案件时频频出台政策，但是目前，与基础教育地方负责管理不同，我国高等教育由教育部主管。在数十年里，国家层面对高等教育的投入远远超过对基础教育的投入。教育部与直属高校几乎形成了利益共同体，这不得不令人担忧。如果政策执行者就是拥有寻租机会的相关权利人，政策的有效性显然应当受到质疑。事实证明，尽管从教育部在2003年推行自主招生制度开始，就在《关于做好高等学校自主选拔录取改革试点工作的通知》中对高校自主招生程序和机制建设方面做出必要的规定，却始终得不到有效落实。

三、对策与建议

（一）科学设计自主招生制度

第一，要建立自主招生回避制度。所谓自主招生回避制度就是对自主招生利益相关人群进行界定，目的是要明确哪些人、应该在哪些范围内、在何种程度上回避参与自主招生过程。回避的本质是避免矛盾与冲突。自主招生回避制度的本质则是避免权利与公平之间的冲突。我国早在明清时期，科举考试的相关回避制度就已经相对比较完善。回避的对象主要是“亲属”和“籍贯”两种关系。[4]我国自主招生回避制度的设计有许多可供参考的历史文献，只要认真研究，不难落实。

第二，要建立并完善高校和应届考生双向选择的制度设计。所谓双向选择，就是不仅高校可以选择学生，学生也可以在同时获得多张大学录取通知书中选择最中意的大学和专业。我国高校通过联盟和时间冲突等制度设计，有效地剥夺了应届考生自主选择高校的很大一部分权利。这是对高校形成非竞争环境的自我保护。情理之间的冲突可以通过利益相关人群的界定与回避来解决。但是，时间的冲突则需要教育行政部门的严格管理与协调。真正落实自主招生制度，必须给予学生充分自由选择的权利。这就需要打破“要么北约”“要么华约”的“二选一”模式；需要通过政策规定联考时间不可冲突，同类型高校面试时间也不能冲突，且地点也要具有普适性。这是为了保证自主招生对象可以实现对当年考生的全覆盖。

第三，设立相应的专项督导。国家教育督导团要对高校自主招生制度设计和实施进行专项常规督导，即对自主招生中的公平问题、回避制度的实施、信息公开的程度以及人才评价的标准与方向等方面进行评估；将评估的结果及时反馈给校方，对存在的问题及时进行调整；同时，将评估的结果及时向社会公布，保证公众的知情权。

（二）开放高等教育办学体系，构建我国高校发展竞争机制

所谓开放教育体系就是将高等教育办学权社会化和地方化，地方政府和社会力量均有权在社会需要的情况下，开办高等教育。所谓高等教育社会化，就是允许社会力量办学。我国虽然有民办教育的存在，但是，从我国民办教育的发展历程来看，其发展空间相对狭隘。所谓高等教育地方化，就是允许地方政府兴办高等教育。这使得有财力、有需求的地方政府可以按照自己的需要兴办高等教育。开放高等教育办学体系，既有利于高等教育的繁荣，也有助于满足公众对高等教育的多样化需求，从而快速地实现高等教育的普及，更有利于解决我国高等教育布局不均衡导致的高等教育发展滞后于社会整体发展的问题。最为重要的是，只有开放才能引入竞争，有竞争才会实现优胜劣汰。竞争是推动我国高等教育发展的动力。良好的竞争机制将促使大学善加利用手中的自主招生权力，尽最大可能地招收优质学生。

香港特区效仿美国赠地运动，划地兴办大学。以香港科技大学为例，香港科技大学的办学时间虽然比香港大学和香港中文大学晚很多，但是，由于其办学的起点高，既定目标为5年内超越香港大学和香港中文大学，为此，聘请国际一流的专家来校讲学，且对专家们的教学严格要求。因此，香港科技大学的办学水平紧跟香港大学和香港中文大学，并有实力同这两所大学以及内地的北京大学和清华大学争夺优质生源。开放高等教育办学体系，可以打破高校的保护壁垒，从而使自主招生质量不高的院校丧失原有的学校地位、生源、可能获得的财政支持以及高校行政人员安全的职业和社会地位，即校方要为自主招生的不公和不良行为产生的后果买单。这可以促进他们积极招收具有创新潜质的学生和特长生。endprint

（三）尽快制定《高考法》

虽然高考的社会功能如此强大，但是目前我国尚无一部专门针对高考的法律。面对自主招生中存在的诸多问题，仅仅是由政府出台相应的政策来应对。例如，中国人民大学自主招生出现状况时，教育部也只是下发相应文件，如《教育部关于进一步推进高校招生信息公开工作的通知》（教学函[2013]9号），要求自主招生的高校做到招生过程中信息公开。尽管公开有利于公正，但是公开不等于公正，程序公开也并不意味着程序公正。因为早在2003年教育部自主招生的相关文件中就已经规定了自主招生的公平性原则。可见，政策无法代替法律。法律是制度得以实施的有效保障。我国的教育管理体制是中央集权制。政府管理权的分配则是从中央到地方采用条块分割的方式。事实上，我国与高校相关的利益群体有很多。高校在行使自主招生权力时，难免要受这些利益相关者的权势干扰和制约，进而难以独立行使自主招生权。因此，我国目前亟需制定《高考法》，利用法律来保证我国公民接受高等教育的公平机会。高校自主招生是我国高考招生制度的一项重要内容，是对原有统考单一招生模式的一种有效补充。自主招生制度的法律制定需要在我国高考招生制度的法律背景下实现，该法律覆盖高考招生制度的各个方面。在法律框架下，自主招生过程如果有以权谋私和权力寻租等违法问题，那么触犯法律者所面临的将不仅仅是行政处罚，而是法律制裁，使自主招生的违规成本大大增加。增加违规成本不仅仅是对自主招生权力实施者的一种约束，更是对其独立行使教育权的一种保护，即最大限度地保护其免受其他权势的侵扰。因为只有在法律的框架下行使权力，才能保证权力的实施者和希望利用实施者手中权力的人士更加主动地约束高考招生过程中的行为，所以自主招生必应包括在内。

参考文献：

[1]刘进，沈红.高校自主招生： 中俄比较与启示[J].清华大学教育研究，2008（10）：66-71.

[2]肖仕卫，向昱.高校自主招生腐败：担忧、根源与防范[J].电子科技大学学报（社科版），2011（5）：85-88.

[3]杨凯.莫让教育腐败噬咬未来[N].人民日报，2013-12-19（5）.

[4]温显贵.回避制度考略[J].湖北大学学报（哲学社会科学版），2004（7）：465-469.

（责任编辑 陈志萍）endprint