印度环境公益诉讼制度及实践的启示

杨严炎　廖海清

内容摘要：通过M.C Mehta律师诉印度政府及机构恒河环境公益诉讼案，可以看到印度环境公益诉讼中原告起诉资格的放宽，支持起诉机制的确立和司法能动主义的充分发挥等做法对环境公益诉讼制度的巨大推动作用及产生的问题。其对我国环境法治建设和环境公益诉讼的正常运行均有较大的借鉴价值。国家要为司法在促进行政机关环境执法和保护环境方面创造条件，要为环境公益诉讼和私益诉讼的正常运行创造条件，要在立法上对起诉的门槛、诉讼费用的收取、举证的负担和证明的要求等方面为环境诉讼提供便利。同时，还可以考虑设立环境诉讼基金，为环境诉讼提供更有力的支持。

关键词：环境公益诉讼 司法能动主义 恒河环境污染公益诉讼案

我国2012年修改的民事诉讼法确立了公益诉讼制度，而且重心是群众关注度较高的环境公益诉讼和消费者权益保护两大方面。尽管2013年我国的公益诉讼已正式实施，但由于立法的规定比较原则，司法解释和保障这些制度实施的一些配套制度尚未出台，公益诉讼很大程度上仍停留在法律规定层面。如何具体构建我国的环境公益诉讼，使其能够正常运行，真正付诸实施，在遏制愈演愈烈的大规模环境侵权中发挥其应有的作用，仍然是摆在我们面前的重大课题，是一个理论与实务界都需要高度关注的问题。在这方面，世界上影响较大的美国和印度的环境公益诉讼都有不少值得我们借鉴之处。特别是印度，其是发展中国家中第一个引入公益诉讼制度的国家，并在印度特定的社会和经济背景下，融入了自身的特点，在世界上产生了较大影响。由于中国与印度同为发展中大国，人口众多，贫困人口比重较大，同时两国面临着共同的经济发展和环境保护的艰难抉择，因此，印度的经验更值得我们关注。

为了让读者能够更直观更具体地了解印度环境公益诉讼的运作状况，笔者在对印度影响较大的M.C Mehta律师诉印度政府及机构恒河环境公益诉讼案的具体运作和审理分析的基础上，提出了其对推动我国环境公益诉讼制度发展的两大价值和启示。

一、M.C Mehta律师诉印度政府及机构恒河环境公益诉讼案的诉讼过程

（一）案件背景

恒河被视为印度最神圣的河流，为人们提供饮用和洗浴之水源。1985年，该条河流却因为工业废水引发了燃烧现象，于是M.C Mehta向印度最高法院提起了公益诉讼，这是印度在环境领域出现的第一起关于河流污染的公益诉讼。在持续的诉讼过程中，法官将案件的审查范围扩展到了该河沿岸所有大城市的市政当局。1987年，印度最高法院就坎普尔沿岸制革业排污行为发布了一系列指令，并指示将组织对应承担恒河污染责任的坎普尔市政机构和工厂的听审。坎普尔是恒河沿岸最大的城市之一，平均每天排放2.745亿升废水进入恒河，这是北方邦出现的最高值。坎普尔的下水道从来没有系统性的清理过，城市排污系统常无法正常运行，而因为供水问题引发的传染病还造成了大范围的疾病、痛苦和死亡。

1988年，原告M.C Mehta律师向最高法院提交了书面申请书，〔1 〕就恒河水严重污染问题提起了以公共妨害为诉因的公益诉讼，以保护使用恒河水源居民的生命健康。

（二）原告的起诉资格

原告M.C Mehta并非沿河居民，但在确认原告的起诉资格时，最高法院认为其作为一名致力于保护无数饮用恒河水居民生命的公民，其起诉资格是不容被否定的。因恒河水污染而引发的妨害属于公共妨害，大范围且无差别地威胁着饮用该水的居民的生命健康，期望某个特定的沿河居民发起诉讼程序是不合理的。因此，应当将该案作为公益诉讼来受理，并承认M.C. Mehta诉至法院要求市政当局和相关委员会履行法定义务的原告资格。

（三）法院调查的展开

被告坎普尔自治政府是依据1959年颁布的《北方邦政府自治法案》中有关条款由民选产生的。依据该《法案》第五章第114条第3款、第7款、第8款的规定，坎普尔自治政府能就以下事项制定任何合理和适当的法规以有助于下列事项的执行：收集和清除污水，有毒物质和垃圾，包括为此新建或维护农场或工厂；管理和维护供水系统，为保证充足的水源供应而新建或批准新建工厂；防止污染水源被人们用做生活用水。此外该《法案》第251条、第388条、第396条、第297条、第398条、第405条和第407条分别规定了相关市政机构在以下方面承担的职责：通过在城区或城外新建工厂、租赁土地、与承包商签订处置协议等方式处理和收集污水；处理、转移和处置来自公共厕所、化粪池等的排泄物；处理动物尸体的方式和费用标准；对有害于健康的耕种方式的禁止；要求相关物主清除有毒的种植物；排除贮水池、地下井引发的健康隐患；以防止疾病传播为目的而随时进行的实时监察。

以上条款非常详细地阐述了坎普尔自治政府在环境保护上的具体职责。在1916年颁布的《北方邦市政法案》和1975年颁布的《北方邦供水和排污法案》中都有类似的条款。通过解读这些法规，可以认识到自治政府和市政委员会对所辖区域内的清洁维护和环境保护需要承担主要的职责。

印度《水污染防止与控制法》第3条和第4条规定分别建立中央委员会和各邦委员会，北方邦委员会便是依据第4条建立的。该法第16条规定了印度中央委员会的职责，主要是建议和监督方面的，如向中央政府就防止和控制水污染提出建议，协调各邦委员会的活动并对其提供技术支持和指导，进行或资助有关水污染防治方面的调查。第17条规定了印度邦委员会的职责，相比中央委员会而言，其职能范围更加综合和广泛，除了向邦政府提出相关建议之外，还包括制定综合规划以指导河流、井水的污染防治工作并负责该规划的执行、收集和宣传关于水污染防治的信息，鼓励引导或参加水污染防治相关的调查和研究，检查各工厂工商业污水的处理并提供经济可行的方式，根据具体情况制定排污标准等。此外，邦委员会还被赋予了一定的执行权，如第20条、21条和23条授予邦委员向企业获取必要信息，对工业废水采样分析和进入工厂实地检查的权利，第32条还赋予邦委员会就水污染问题在一定情况下采取紧急措施的权力。

印度《环境保护法》也包含了相关水污染防治的条款。其中有一个条款具有重大意义，即第17条规定：如果相关政府部门违背了该法案，那么该部门的负责人将会被认为是有罪的，并有可能受到刑事处罚。

通过如上对法规的解读，法院认为尽管联邦议会和邦议会制定了相关法律法规，要求中央委员会和邦委员会以及直辖市负责其辖区内水污染的治理工作，但其中许多条款都成为一纸空文被束之高阁，各部门并没有采取必要的行动。

（四）被告的答辩情况

原告提出诉请并送达北方邦邦委员会后，北方邦污染控制委员会的首席科学官向法院提交了书面证词，包含了坎普尔几个地方政府机构采取的措施以及邦污染控制委员会为防止恒河水污染采取的措施。坎普尔自治政府的环境执行工程师在证词的第四部分分析了恒河污染的原因：（1）负责各种污水收集工作的16个排污管道常常不对污水进行处理就直接排放到恒河中，而且它们中的一些已经被关闭了；（2）位于城市中的牛奶厂有80000头左右的牛，它们产生的排泄物、饲料残留物等垃圾数量已经超过了200万人口所产生的污染物，所有这些污染物雨季都会自动进入排污系统，这导致许多下水道排污系统的瘫痪；（3）坎普尔的供水量是每天5500万加仑，大部分使用过后就进入了排水沟、地下道等；（4）在亚捷茂（坎普尔传统皮革中心）附近有80家以上的皮革厂常常直接排污到河里；（5）贫困地出于经济利益的考量而随地排便等。证词进一步陈述了北方邦水污染控制委员会、国家环境工程研究所、联邦皮革研究所、坎普尔自治政府、坎普尔发展中心等已经开始采取相关措施减少恒河的污染，且这些措施的实施得到了来自恒河项目理事会、邦政府、世界银行等的财政支持。在证词中被告还特别强调了1985年至1987年间，用于治理恒河污染所投入的资金和恒河项目理事会分配给坎普尔的污染治理资金，这些资金被合理地分配在各机构以完成恒河行动计划。证词中声称未处理的工业废水的排放将于1987年3月减少80%。

（五）原告的诉讼策略

M.C. Mehta律师将关注点引向恒河行动计划（自1986年7月到1987年1月）的进展报告，这是由工业毒理学研究中心和科学与工业研究委员会作出的。该报告的第20页有北方邦恒河水样本的分析数据，该报告显示恒河水在坎普尔的污染状况最为严重，生物需氧量和化学需氧量的值均高于印度标准学会允许的数值范围，这表明河水已不能被用于饮用、沐浴和垂钓。图表中还显示大肠杆菌等细菌的数值也非常高，这是由于城市废物未经处理就直接排入恒河。为了提高水体质量，应当立刻限制排污渠道，并将未净化的水在水处理工厂进行氯化消毒。

为了说明在热带地区发展中国家供水问题引发的传染病造成了大规模贫困、疾病和死亡，原告引用了《拉尔水和空气污染法律评论》（第二版）一书中第331页和333页的内容，介绍了热带地区气候湿热和生活贫困两个原因让水传疾病（如伤寒和霍乱）的形势变得很严峻。为强调问题的严重性，原告还引入了《水污染和陆地水治理》（1983）一书，该书详细阐述了水污染产生的问题、防治水污染的好处以及迫在眉睫的紧迫性，并指出发展中国家不应该只追求经济发展而回避水污染治理问题，在工业化初期注重环境治理能避免重蹈发达国家在工业化中先污染后治理的覆辙。所有这些证据和理由都指向市政机构和相关委员会应当对污染治理问题高度重视，其不作为或不积极作为导致了污染问题的日益严重性。

（六）环境工程师的调查报告

国家环境研究所的环境工程师Tanzar Ullah Khan和A.K. Tiwari向法院提交了1987年11月对坎普尔环境问题的调查报告。报告中陈述了一系列的事实调查结果：（1）坎普尔坐落在恒河南岸；（2）城市均采用管道供水系统；（3）坎普尔北依恒河，南依班杜河，G.T.路将城市划分为南北两部分，南部并没有污水处理系统，污水未经处理就通过5个排污管道排入了班杜河，北部大部分地区均有排污系统，污水仍未经处理就通过17个排污管道和亚捷茂地区的分流渠排入了恒河；（4）坎普尔自治政府还未向北方邦邦委员会提交污水处理工程的方案；（5）坎普尔自治政府的官员Ikramur Rahman先生提到坎普尔是恒河行动计划中覆盖的城市，并列举了许多正在或即将执行的提案。

（七）法院的判决和命令

最高法院认为，毫无疑问，在恒河行动计划下，坎普尔自治政府确实开展了一些工程来改进污水排放系统，防治恒河水污染。但其并未严格履行法律、法规确定的环保义务或进展极其缓慢，这导致了恒河在坎普尔地区污染特别严重以至于河水已经不能被人们饮用或沐浴，所以坎普尔自治政府应当承担主要责任。最高法院指示坎普尔自治政府需在判决之日起6个月内向邦委员会提交“污水处理工程的方案”。同时指出，起诉北方邦各自治政府和市政机构的案件延期审理6个月，在此期间北方邦恒河流经区域的各自治政府和市政机构应当向法院提交证词，参照该案例的判决和命令说明其为防治恒河水污染所采取的措施。而起诉北方邦恒河沿岸其他一些工厂案件的审理将择日进行。

最高法院还发出进一步的指示和命令：（1）坎普尔自治政府应当依据《北方邦市政自治法案》和相关法律的规定采取措施处理奶牛场的废物堆积问题，或者令这些厂迁到城市外从而使废物不能被排放到恒河，或者安排机动车辆运输这些废物。（2）坎普尔自治政府应当立即采取措施拓宽下水道让排水更加畅通，负责修建和维护足够数量的公共厕所以防止人们在空旷地随意大小便，同时不应该对使用公用设施的人群收费，因为这可能导致穷人们拒绝使用。（3）坎普尔自治政府和警察机构应起监督作用，禁止人们将尸体或半焦化尸体扔进恒河，在将来审核颁发新建企业的营业执照时，如若没有处理工业废水的方案应当拒绝受理，而对存续中的企业污染恒河水的行为应当采取应对措施。（4）由于保护和改善自然环境是一项宪法义务，联邦中央政府应当命令印度所有的教育机构开设相关环境保护的课程，至少保证每周一个小时的教学时间，中央政府应当承担教科书撰写的职责，并免费发放至各学校。同时着手对主讲教师进行短期培训，这些举措应当在全国范围内执行。（5）为提高人们的环保意识，印度中央政府、邦政府和中央直辖区应当考虑开展“城市（县城或乡村）保护周”活动，至少每年开展一次，这些活动应当由各市政机构负责组织和协调。在清洁周内执行机构、议会、邦立法机构和司法机构的人员应该协助当地政府机构，积极参与其中，并提供免费的咨询类服务，中央政府的环境部应当认真考虑这个建议。

上述命令和指示应当比照适用到恒河流经区域的各自治政府和市政当局。

二、印度环境公益诉讼的特点

为了使环境公益诉讼能在印度这样的发展中国家正常运行，印度最高法院采取了一系列积极的司法政策，极大地推动了印度环境公益诉讼的发展，并形成了自己的特色。

（一）环境公益诉讼中原告起诉资格的放宽

印度属于英美法系国家，对于原告资格认定的问题上最初沿袭了英美国家的做法。在20世纪70年代以前，印度最高法院一直恪守司法节制原则。在经济领域法律制定、民权保障等议题上避免与议会冲突，倾向于帮助增强政府的合法性。〔2 〕当最高法院对原告资格的范围作出解释时，仅限于自身权利受到直接损害的人才有资格提起诉讼。1975年，英迪拉·甘地为回应1971年对其政治贿选案的指控，宣布国家进入紧急状态并停止民权保护以控制对手。她通过议会强制推行了许多经济改革，通过了许多有争议性的立法，包括一项认可她1971年选举合法的宪法性修正案。〔3 〕为结束这一动荡的时代，最高法院作为人民权利的捍卫者介入案件并宣布修正案违宪。〔4 〕在紧急状态解除之后，随着法律援助活动的蓬勃发展和民权运动的风起云涌，最高法院开始转向能动司法，最重要的司法改革是建立了公民诉讼制度。该制度允许任何一名公民绕过通常的法律程序，直接诉至最高法院以保护其基本权利。最高法院在一系列司法活动中开始确立“充分利益”（sufficient interest）标准，在“S.P. Gupta诉Union of India”一案中，帕格瓦提法官作为积极的司法能动主义践行者和公民诉讼的推动者，指出“公益诉讼的目的是救济公众受到的公共损害，促使政府履行法定职责以保护社会的公共利益。任何公民只有与该诉讼具有充分的利益关系并且提起诉讼时是善意的，他就应该具备诉讼资格”。〔5 〕这意味着此处的充分利益并不要求自己的权利受到直接损害或比较其他公众自己与该诉讼有更特别的关系存在，且诉讼的目的是促使政府履行法定职责，只要起诉是善意的，被受理的可能性就很大。这一标志性案件放宽了对原告资格的限制，为富有公益心的原告提起诉讼提供了依据。尽管公益诉讼获得了发展，但公民诉讼的司法之门并未向环境领域敞开，因为就环境权是否属于基本权利还有待商榷。而随后最高法院通过一系列的判例，创造性地将宪法保护的生命权这一基本权利逐渐扩展到比较模糊而含蓄的诸如享受有益健康的环境这一类权利，也称“享受免受污染的水源和空气的权利”。〔6 〕至此，环境公益诉讼呈现出日益蓬勃发展的趋势。

M.C Mehta律师诉印度政府及机构恒河环境公益诉讼这一具有里程碑意义的案件对于扩展原告诉讼资格具有重大的意义。根据该案例，有维护公众利益的相关团体或个人都可以提起诉讼来保护弱势群体的利益。可以说提起公益诉讼的限制条件仅为是否恶意，由此排除的诉讼仅限于由于私人恩怨或商业竞争而打着公益诉讼的旗号报复对手的案件。

目前，从我们了解的情况看，印度已成为世界上环境公益诉讼案件原告资格最为宽松的国家。即使在发达国家中原告资格比较宽松的美国，也远达不到印度的宽松程度。在美国，一般情况下，法院仍然要求环境公益诉讼原告提供“实际上的损害”证据。与印度相比，我国立法对环境公益诉讼案件原告资格和起诉条件限制过多，公民个人提起公益诉讼不仅被排除，而且团体提起公益诉讼也有较多限制，环境公益诉讼起诉难的问题还没有得到解决。

（二）环境公益诉讼中支持起诉机制的确立

印度在司法制度上沿袭了普通法的传统，根据现行的《民事诉讼法典》和《证据法》的规定，诉讼模式上实行的是对抗制。而在公益诉讼中法院职权性调查和各方协作的色彩非常明显。这一特点的基础在于印度《宪法》32条的规定，该条赋予最高法院有权通过适当程序通过发布指令、命令或令状来实施宪法所赋予公民的权利。“适当程序”一词并无确切的规定，这赋予了最高法院很大的自由裁量权。最高法院在人民民主权利联盟诉中央政府（Peoples Union For Democratic Right v. Union of India） 〔7 〕一案中指出，公益诉讼的本质是原告、政府和法院之间合作以实现宪法或法律权利以及赋予社会弱势群体的利益和特殊利益，确保社会正义能够抵达社会弱势群体。正因如此，最高法院在环境公益诉讼中进行了许多制度上的创新。首先，大幅度降低了当事人启动环境公益诉讼程序的门槛和要求。例如，为了让普通公民能够接近司法，印度最高法院法院创设了书信管辖权制度。最高法院帕格瓦提法官在“Budua Mukti Morcha诉印度中央政府”一案中指出，“如果个人因为距离或经济因素而无法诉诸法院，那么他/她可以通过书信的方式向法院表达诉求”。〔8 〕这已经将原告资格扩展在实践层面上的障碍减到最小。

其次，大幅度降低了当事人的举证负担和证明的要求。在大规模侵权中，环境侵权的证明往往更为复杂，它通常涉及大量的专业性问题，需要多个领域的专家证人和鉴定，以及巨额的资金支持和漫长的诉讼过程。为解决这些难题，法官通常采用如下方法减轻原告的负担：（1）由法官组建一个调查委员会负责收集案件的相关证据；（2）原告可以把相关书籍或文献上刊登的研究结论交给法官，法官由此假定因果关系的存在。〔9 〕该案中原告M.C. Mehta为证明被告的失职造成的环境损害，向法官引入了权威研究机构的调查数据，即恒河行动计划下的进展报告，同时为了说明污染行为对人们健康损害之间的因果关系和治理污染的紧迫性，引入了两本书籍中的大量分析结论，从而为其主张赢得了很大的说服力。通常这些报告或书籍中都是描述事实，并不涉及价值判断，法官对待这些材料通常会表现出高度的尊重，会将其发放给双方阅读并陈述意见。该案中环境工程师的报告对于法官认定案件事实也具有很大的作用，任命专家委员会进行事实调查，提供总结报告也是环境公益诉讼中的一大特色。此外，法官的判决中还包含了一系列指令，以及具体要求和期限，具备“持续性指令”的特点，体现了法院在保证贯彻执行上的努力。