中国核安全法制度构建的定位

胡帮达

摘要：核安全法立法重点在于明确其制度定位并合乎逻辑地进行制度构建。核安全法制度构建应从其目标和主体两方面进行定位，前者包括预防事故和减轻事故后果两方面，后者在于规定许可证持有者的安全管理义务、政府部门的监管职责和公众的知情权与参与权。在此基础上，核安全法立法应当以其目标定位为纵坐标，以其主体定位为横坐标，并按照中外结合的路径展开具体的制度设计。

关键词：核安全法；立法；许可证持有者； 监管机构；信息公开

中图分类号：D9992文献标志码：A文章编号：10085831（2014）04012906

核能的开发利用活动伴随着风险，通过法律对这种技术风险进行规制是国际社会和各国的共同选择。2011年日本福岛核事故的发生促使各国重新检视和完善本国的核安全法律制度体系。在此背景下，作为目前在建核电机组为世界第一的中国一方面放缓了核电发展速度，另一方面加快了核安全立法进程。2012年10月，国务院通过《核安全与放射性污染防治“十二五”规划及2020年远景目标》（简称《核安全规划》）提出要抓紧研究制订核安全法；2013年10月30日，全国人大常委会发布了《十二届全国人大常委会立法规划（共68件）》将核安全法列为“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”的第二类项目。至此，中国核安全法正式步入国家立法议程。

作为国家层面的立法，核安全法重在制度构建。然而，中国的核安全法立法并非在一张空白的纸上作画：一方面，中国的核安全法立法肩负着履行国际公约的义务；另一方面，从1984年国家核安全局建立以来的近30年，中国已经颁布了大量的行政法规、部门规章等法律规范性文件。换言之，中国核安全法的制度构建受国际、国内的双重“约束”。在此前提下，明确核安全法的制度定位，并以一种合乎逻辑的思路进行制度构建尤为重要。为此，笔者试图提供一种分析框架，供有关立法起草部门参考。

一、核安全法制度构建的目标定位

法律制度的构建应当围绕其所要实现的目标展开。对核安全法而言，其制度构建的目标就是确保“核安全”，即“实现正常的运行工况，防止事故或减轻事故后果，从而保护工作人员、公众和环境免受不当的辐射危害” [1]。可以认为，该定义中的“实现正常的运行工况，防止事故或减轻事故后果”是核安全的直接目标，“保护工作人员、公众和环境免受不正当的辐射危害”是核安全的间接目标，前者是实现后者的手段。而所谓制度构建通常是指采取具体的措施，或者对工具的选择。为此，核安全法制度构建的直接目标应该定位于防止事故和减轻事故后果两方面。即“安全措施包括为防止事件发生而采取的行动以及为发生事件时减轻其后果而做出的安排”[2]5。

（一）预防事故

不同于一般领域的生产活动，核能的利用活动通常伴随着放射性物质的释放，即产生电离辐射。由于电离辐射对人体的危害通常是以看不见的方式进行的，而且容易让人们联想到原子弹爆炸、前苏联切尔诺贝利核事故等令人恐怖的历史事件，尽管从科学上来看现有的技术能够使大量放射性物质释放的事故发生的概率降到最低水平，而且实践证明，核事故发生的概率和造成的人员伤亡数量远远低于人类其他常规能源开发利用活动（比如煤炭开采与火力发电）的事故发生率和人员伤亡数量，但是人们对核能风险的可接受度却非常低，人们仍然会质疑核能尤其是核电站的安全性[3]。因此，从某种意义上说核事故是不容许发生的，核安全法制度设计的重点或核心任务是防止核事故发生。这一点已被国际规范文件所确认并被各国核立法所采纳。

比如在国际公约方面，《核安全公约》（1994年）开宗明义地指出，“本公约的目的是（Ⅱ）在核设施内建立和维持防止潜在辐射危害的有效防御措施，以保护个人、社会和环境免受来自此类设施的电离辐射的有害影响；（Ⅲ）防止带有放射后果的事故发生和一旦发生事故时减轻此种后果”。在国际软法方面，国际原子能机构的《安全标准丛书》第F-1 号《基本安全原则》归纳了核安全方面的10项基本原则，其中包括“防止事故”原则，即“必须做出一切实际努力防止和减轻核事故或辐射事故”[2]5。在国家立法层面，韩国《原子能法》在其第1条“立法目的”中强调该法的目的包括防止核能开发利用所导致的辐射灾害 [4]480。

具体到核安全法的制度构建方面，除了风险规制所采取的一般性的预防措施——如设定从事核能的开发利用活动的限制条件、进行环境影响评价、实施许可、制定标准以外，核安全领域预防事故的主要制度安排或手段是“纵深防御” [2]5。纵深防御主要通过设定一系列连续和独立的防护层次或实物屏障，如果某一层防护或屏障失效，后续防护层或屏障就会发挥作用 [5]。纵深防御通过有效的管理制度结合技术、设备的设计和利用来实现。

以核电厂为例，纵深防御的概念应用在两方面。一是要求提供多层次的设备和规程，包括按照恰当的质量水平和工程实践正确并保守地设计、建造和运行核电厂，防止其偏离正常运行；设置专用系统并制定运行规程以防止或尽量减小假设始发事件所造成的损坏，检测和纠正偏离正常运行的情况，以防止预计运行事件升级为事故工况。二是针对核设施设置多道实体屏障，防止放射性物质外逸。这些屏障通常包括燃料本身、燃料包壳、反应堆冷却剂系统压力边界和安全壳等。

总之，在实施得当时，纵深防御能够确保任何单一的技术故障、人为或组织失误都不会导致有害影响，并确保可能引起重要有害影响的叠加故障概率处于较低状态。

（二）减轻核事故后果

纵深防御虽然能够将核事故发生的可能性降到极低的程度，但不能保证绝不发生核事故。换言之，尽管在设计和运行核设施及开展核活动时已经采取各种预防措施，但仍然存在某个故障（一种有意识的行为）或事故可能导致核或放射紧急情况的可能性[6]。因为纵深防御的措施是基于人类对未来的有限预知而设计的，而事故发生常常由一些人类难以预测的因素造成，典型的例子就是2011年日本福岛核事故。因此，在制度设计上除了有未雨绸缪的安排之外还必须有亡羊补牢的应对之策，将事故造成的损害或影响控制在最小的范围内。国际和各国的通行做法是建立核应急准备与响应制度。其中，应急准备是为确保各项安排已经落实以便能在现场以及在地方一级、地区一级、国家一级和国际一级对任何核或放射紧急情况作出及时、有管理、受控制、协调而且有效的响应。应急响应是指发生核事故时采取控制局势、减轻事故后果、防止或减轻人体受到辐射损害等措施。endprint

摘要：核安全法立法重点在于明确其制度定位并合乎逻辑地进行制度构建。核安全法制度构建应从其目标和主体两方面进行定位，前者包括预防事故和减轻事故后果两方面，后者在于规定许可证持有者的安全管理义务、政府部门的监管职责和公众的知情权与参与权。在此基础上，核安全法立法应当以其目标定位为纵坐标，以其主体定位为横坐标，并按照中外结合的路径展开具体的制度设计。

关键词：核安全法；立法；许可证持有者； 监管机构；信息公开

中图分类号：D9992文献标志码：A文章编号：10085831（2014）04012906

核能的开发利用活动伴随着风险，通过法律对这种技术风险进行规制是国际社会和各国的共同选择。2011年日本福岛核事故的发生促使各国重新检视和完善本国的核安全法律制度体系。在此背景下，作为目前在建核电机组为世界第一的中国一方面放缓了核电发展速度，另一方面加快了核安全立法进程。2012年10月，国务院通过《核安全与放射性污染防治“十二五”规划及2020年远景目标》（简称《核安全规划》）提出要抓紧研究制订核安全法；2013年10月30日，全国人大常委会发布了《十二届全国人大常委会立法规划（共68件）》将核安全法列为“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”的第二类项目。至此，中国核安全法正式步入国家立法议程。

作为国家层面的立法，核安全法重在制度构建。然而，中国的核安全法立法并非在一张空白的纸上作画：一方面，中国的核安全法立法肩负着履行国际公约的义务；另一方面，从1984年国家核安全局建立以来的近30年，中国已经颁布了大量的行政法规、部门规章等法律规范性文件。换言之，中国核安全法的制度构建受国际、国内的双重“约束”。在此前提下，明确核安全法的制度定位，并以一种合乎逻辑的思路进行制度构建尤为重要。为此，笔者试图提供一种分析框架，供有关立法起草部门参考。

一、核安全法制度构建的目标定位

法律制度的构建应当围绕其所要实现的目标展开。对核安全法而言，其制度构建的目标就是确保“核安全”，即“实现正常的运行工况，防止事故或减轻事故后果，从而保护工作人员、公众和环境免受不当的辐射危害” [1]。可以认为，该定义中的“实现正常的运行工况，防止事故或减轻事故后果”是核安全的直接目标，“保护工作人员、公众和环境免受不正当的辐射危害”是核安全的间接目标，前者是实现后者的手段。而所谓制度构建通常是指采取具体的措施，或者对工具的选择。为此，核安全法制度构建的直接目标应该定位于防止事故和减轻事故后果两方面。即“安全措施包括为防止事件发生而采取的行动以及为发生事件时减轻其后果而做出的安排”[2]5。

（一）预防事故

不同于一般领域的生产活动，核能的利用活动通常伴随着放射性物质的释放，即产生电离辐射。由于电离辐射对人体的危害通常是以看不见的方式进行的，而且容易让人们联想到原子弹爆炸、前苏联切尔诺贝利核事故等令人恐怖的历史事件，尽管从科学上来看现有的技术能够使大量放射性物质释放的事故发生的概率降到最低水平，而且实践证明，核事故发生的概率和造成的人员伤亡数量远远低于人类其他常规能源开发利用活动（比如煤炭开采与火力发电）的事故发生率和人员伤亡数量，但是人们对核能风险的可接受度却非常低，人们仍然会质疑核能尤其是核电站的安全性[3]。因此，从某种意义上说核事故是不容许发生的，核安全法制度设计的重点或核心任务是防止核事故发生。这一点已被国际规范文件所确认并被各国核立法所采纳。

比如在国际公约方面，《核安全公约》（1994年）开宗明义地指出，“本公约的目的是（Ⅱ）在核设施内建立和维持防止潜在辐射危害的有效防御措施，以保护个人、社会和环境免受来自此类设施的电离辐射的有害影响；（Ⅲ）防止带有放射后果的事故发生和一旦发生事故时减轻此种后果”。在国际软法方面，国际原子能机构的《安全标准丛书》第F-1 号《基本安全原则》归纳了核安全方面的10项基本原则，其中包括“防止事故”原则，即“必须做出一切实际努力防止和减轻核事故或辐射事故”[2]5。在国家立法层面，韩国《原子能法》在其第1条“立法目的”中强调该法的目的包括防止核能开发利用所导致的辐射灾害 [4]480。

具体到核安全法的制度构建方面，除了风险规制所采取的一般性的预防措施——如设定从事核能的开发利用活动的限制条件、进行环境影响评价、实施许可、制定标准以外，核安全领域预防事故的主要制度安排或手段是“纵深防御” [2]5。纵深防御主要通过设定一系列连续和独立的防护层次或实物屏障，如果某一层防护或屏障失效，后续防护层或屏障就会发挥作用 [5]。纵深防御通过有效的管理制度结合技术、设备的设计和利用来实现。

以核电厂为例，纵深防御的概念应用在两方面。一是要求提供多层次的设备和规程，包括按照恰当的质量水平和工程实践正确并保守地设计、建造和运行核电厂，防止其偏离正常运行；设置专用系统并制定运行规程以防止或尽量减小假设始发事件所造成的损坏，检测和纠正偏离正常运行的情况，以防止预计运行事件升级为事故工况。二是针对核设施设置多道实体屏障，防止放射性物质外逸。这些屏障通常包括燃料本身、燃料包壳、反应堆冷却剂系统压力边界和安全壳等。

总之，在实施得当时，纵深防御能够确保任何单一的技术故障、人为或组织失误都不会导致有害影响，并确保可能引起重要有害影响的叠加故障概率处于较低状态。

（二）减轻核事故后果

纵深防御虽然能够将核事故发生的可能性降到极低的程度，但不能保证绝不发生核事故。换言之，尽管在设计和运行核设施及开展核活动时已经采取各种预防措施，但仍然存在某个故障（一种有意识的行为）或事故可能导致核或放射紧急情况的可能性[6]。因为纵深防御的措施是基于人类对未来的有限预知而设计的，而事故发生常常由一些人类难以预测的因素造成，典型的例子就是2011年日本福岛核事故。因此，在制度设计上除了有未雨绸缪的安排之外还必须有亡羊补牢的应对之策，将事故造成的损害或影响控制在最小的范围内。国际和各国的通行做法是建立核应急准备与响应制度。其中，应急准备是为确保各项安排已经落实以便能在现场以及在地方一级、地区一级、国家一级和国际一级对任何核或放射紧急情况作出及时、有管理、受控制、协调而且有效的响应。应急响应是指发生核事故时采取控制局势、减轻事故后果、防止或减轻人体受到辐射损害等措施。endprint

摘要：核安全法立法重点在于明确其制度定位并合乎逻辑地进行制度构建。核安全法制度构建应从其目标和主体两方面进行定位，前者包括预防事故和减轻事故后果两方面，后者在于规定许可证持有者的安全管理义务、政府部门的监管职责和公众的知情权与参与权。在此基础上，核安全法立法应当以其目标定位为纵坐标，以其主体定位为横坐标，并按照中外结合的路径展开具体的制度设计。

关键词：核安全法；立法；许可证持有者； 监管机构；信息公开

中图分类号：D9992文献标志码：A文章编号：10085831（2014）04012906

核能的开发利用活动伴随着风险，通过法律对这种技术风险进行规制是国际社会和各国的共同选择。2011年日本福岛核事故的发生促使各国重新检视和完善本国的核安全法律制度体系。在此背景下，作为目前在建核电机组为世界第一的中国一方面放缓了核电发展速度，另一方面加快了核安全立法进程。2012年10月，国务院通过《核安全与放射性污染防治“十二五”规划及2020年远景目标》（简称《核安全规划》）提出要抓紧研究制订核安全法；2013年10月30日，全国人大常委会发布了《十二届全国人大常委会立法规划（共68件）》将核安全法列为“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”的第二类项目。至此，中国核安全法正式步入国家立法议程。

作为国家层面的立法，核安全法重在制度构建。然而，中国的核安全法立法并非在一张空白的纸上作画：一方面，中国的核安全法立法肩负着履行国际公约的义务；另一方面，从1984年国家核安全局建立以来的近30年，中国已经颁布了大量的行政法规、部门规章等法律规范性文件。换言之，中国核安全法的制度构建受国际、国内的双重“约束”。在此前提下，明确核安全法的制度定位，并以一种合乎逻辑的思路进行制度构建尤为重要。为此，笔者试图提供一种分析框架，供有关立法起草部门参考。

一、核安全法制度构建的目标定位

法律制度的构建应当围绕其所要实现的目标展开。对核安全法而言，其制度构建的目标就是确保“核安全”，即“实现正常的运行工况，防止事故或减轻事故后果，从而保护工作人员、公众和环境免受不当的辐射危害” [1]。可以认为，该定义中的“实现正常的运行工况，防止事故或减轻事故后果”是核安全的直接目标，“保护工作人员、公众和环境免受不正当的辐射危害”是核安全的间接目标，前者是实现后者的手段。而所谓制度构建通常是指采取具体的措施，或者对工具的选择。为此，核安全法制度构建的直接目标应该定位于防止事故和减轻事故后果两方面。即“安全措施包括为防止事件发生而采取的行动以及为发生事件时减轻其后果而做出的安排”[2]5。

（一）预防事故

不同于一般领域的生产活动，核能的利用活动通常伴随着放射性物质的释放，即产生电离辐射。由于电离辐射对人体的危害通常是以看不见的方式进行的，而且容易让人们联想到原子弹爆炸、前苏联切尔诺贝利核事故等令人恐怖的历史事件，尽管从科学上来看现有的技术能够使大量放射性物质释放的事故发生的概率降到最低水平，而且实践证明，核事故发生的概率和造成的人员伤亡数量远远低于人类其他常规能源开发利用活动（比如煤炭开采与火力发电）的事故发生率和人员伤亡数量，但是人们对核能风险的可接受度却非常低，人们仍然会质疑核能尤其是核电站的安全性[3]。因此，从某种意义上说核事故是不容许发生的，核安全法制度设计的重点或核心任务是防止核事故发生。这一点已被国际规范文件所确认并被各国核立法所采纳。

比如在国际公约方面，《核安全公约》（1994年）开宗明义地指出，“本公约的目的是（Ⅱ）在核设施内建立和维持防止潜在辐射危害的有效防御措施，以保护个人、社会和环境免受来自此类设施的电离辐射的有害影响；（Ⅲ）防止带有放射后果的事故发生和一旦发生事故时减轻此种后果”。在国际软法方面，国际原子能机构的《安全标准丛书》第F-1 号《基本安全原则》归纳了核安全方面的10项基本原则，其中包括“防止事故”原则，即“必须做出一切实际努力防止和减轻核事故或辐射事故”[2]5。在国家立法层面，韩国《原子能法》在其第1条“立法目的”中强调该法的目的包括防止核能开发利用所导致的辐射灾害 [4]480。

具体到核安全法的制度构建方面，除了风险规制所采取的一般性的预防措施——如设定从事核能的开发利用活动的限制条件、进行环境影响评价、实施许可、制定标准以外，核安全领域预防事故的主要制度安排或手段是“纵深防御” [2]5。纵深防御主要通过设定一系列连续和独立的防护层次或实物屏障，如果某一层防护或屏障失效，后续防护层或屏障就会发挥作用 [5]。纵深防御通过有效的管理制度结合技术、设备的设计和利用来实现。

以核电厂为例，纵深防御的概念应用在两方面。一是要求提供多层次的设备和规程，包括按照恰当的质量水平和工程实践正确并保守地设计、建造和运行核电厂，防止其偏离正常运行；设置专用系统并制定运行规程以防止或尽量减小假设始发事件所造成的损坏，检测和纠正偏离正常运行的情况，以防止预计运行事件升级为事故工况。二是针对核设施设置多道实体屏障，防止放射性物质外逸。这些屏障通常包括燃料本身、燃料包壳、反应堆冷却剂系统压力边界和安全壳等。

总之，在实施得当时，纵深防御能够确保任何单一的技术故障、人为或组织失误都不会导致有害影响，并确保可能引起重要有害影响的叠加故障概率处于较低状态。

（二）减轻核事故后果

纵深防御虽然能够将核事故发生的可能性降到极低的程度，但不能保证绝不发生核事故。换言之，尽管在设计和运行核设施及开展核活动时已经采取各种预防措施，但仍然存在某个故障（一种有意识的行为）或事故可能导致核或放射紧急情况的可能性[6]。因为纵深防御的措施是基于人类对未来的有限预知而设计的，而事故发生常常由一些人类难以预测的因素造成，典型的例子就是2011年日本福岛核事故。因此，在制度设计上除了有未雨绸缪的安排之外还必须有亡羊补牢的应对之策，将事故造成的损害或影响控制在最小的范围内。国际和各国的通行做法是建立核应急准备与响应制度。其中，应急准备是为确保各项安排已经落实以便能在现场以及在地方一级、地区一级、国家一级和国际一级对任何核或放射紧急情况作出及时、有管理、受控制、协调而且有效的响应。应急响应是指发生核事故时采取控制局势、减轻事故后果、防止或减轻人体受到辐射损害等措施。endprint