产业转型升级对外来人口调控作用研究：以上海浦东为例

摘要：进入21世纪以来，浦东外来人口迅猛增长，他们在为浦东的经济社会发展做出巨大贡献的同时，也带来了一系列的问题，尤其是在浦东的公共服务等方面提出了巨大的挑战，形成了严峻的形势。对外来人口的综合调控就显得刻不容缓，“以业控人”，通过产业转型升级“倒逼”外来人口结构优化是当前十分必要的路径。

关键词：产业转型升级；外来人口调控；浦东

一、 浦东外来人口调控的基本态势

浦东新区自开发开放以来，人口规模与日俱增，截至2012年底，浦东已有常住人口526.4万人，占全市总人口的22%。人口的持续增长，在促进浦东经济社会快速发展的同时，也对浦东的资源、环境等的承载能力带来严峻挑战，同时也引发了诸多的社会问题。对浦东人口进行有效调控，促进浦东人口与浦东产业、资源、环境等均衡发展、协调发展，是当前浦东迫切需要破解的难题。

外来人口是浦东新区人口快速增长的最主要来源。浦东的外来人口主要包括两部分，一部分是外省市户籍人口，另一部分是外区县人口。2000年～2010年10年间，浦东新区常住人口新增185.7万，增长了58.3%，其中外省市户籍人口132.53万，增长了1.9倍，占71.4%；新增外区县户籍人口13.59万，增长了66.2%，占新增人口的7.3%。可见，无论外区县人口还是外省市户籍人口都增长快速，而浦东新区的户籍人口自然增长率很低，从1993年至2006的自然增长率均为负，2007年后虽转变为正增长，但增长率很低。

浦东的人口增长源于就业、随迁和福利三个因素。外来人口的增长首先是源于劳动力的大规模迁入，其次是提供各类服务的外来人口的迁入，比如“六小”行业（小餐饮店、小旅馆、小美容美发店、小浴室浴足店、小歌舞厅酒吧、小网吧等）从业人员。外来人口形成一定规模后，又会催生许多新的就业机会，进一步拉动外来人口迅猛增长。据统计，目前浦东就业人口在外来人口中占比接近80%。随着外来人口就业与生活的稳定，受相互照顾、相互关心等因素的影响，随迁子女、沪漂老人等亲朋好友往往随迁进入浦东，必定形成新一轮的人口增长；同时，浦东较为优越的社会福利（如教育和医疗等）随着时间的推移必然形成“洼地效应”，进一步推动人口的增长。这部分人占外来人口的总量已经超过20%，达40万以上。

浦东外来人口的空间布局呈现出产业区集聚与波浪式外移的特点。外来人口是浦东新区人口增长的最主要因素，也是浦东下一步进行人口综合调控的重点与关键。一是在就业、居住生活成本等因素的驱动下，外省市户籍人口主要集聚在产业区及其周边街镇，尤其是外环线周边的城郊结合区域。外高桥保税区、金桥出口加工区和张江高科技园区内外省市人口比重明显高于其它区域，分别达到96.3%、95.5%和74.6%。位于产业区周边的唐镇、金桥镇、高东镇、曹路镇等9个镇外省市人口已过半，高桥镇外来人口比重接近50%。这10个镇的外省市人口占全部新增外省市人口的比重接近一半。二是外来人口的集聚呈现出明显的波浪式向外推移的特征。随着中心城区生活成本的上升、产业的转移，外来人口的集聚力度逐渐减弱，如原人口密度相对较高的潍坊新村街道、陆家嘴街道，从2000年～2010年，人口分别减少了2.29万人、2.15万人。这些人口一开始集聚到原世博区域、北蔡等地，但是随着这些区域城市化（如世博园区的建设）的逐步推进，又逐步向外、向郊区推移。

浦东外来人口从事行业主要集中于制造业与第三产业，呈现出在第三产业就业人员比例逐步增加、在制造业及农林牧渔业就业人员比例逐步减少的态势。根据浦东六普抽样调查数据，2010年外来人口就业结构中，排前三位的行业依次是制造业、批发零售业和建筑业，分别占38.22%、16.79%和10.60%。2000年～2010年，来沪人员在第三产业的比例从35.4%增加至48.8%，但主要从事批发零售、住宿餐饮、交通运输、居民服务等较行业，这四大行业占外来人口就业的比重达35.37%，从事相对高端的金融、信息服务、教育文化科技等行业的总和不足10%。同时，外来人口在制造业中的就业比重从39.3%下降至38.2%；农林牧渔业的从业人员比例从原来的8.6%降至2.2%。

浦东外来人口偏年轻，中青年人数占比明显高于常住人口，但是学历总体偏低。其中，20岁～44岁年龄段的中青年人口占比大幅高出常住人口中同年龄段人口占比20个百分点（浦东常住人口中20岁～44岁年龄段的有251.14万人，占全部常住人口的49.8%）。中青年劳动力的大量涌入一定程度上减缓了浦东就业人口老龄化趋势。外来常住人口中高中及以上学历者比例为30.5%，低于常住人口中同学历人口比重10个百分点多（常住人口中高中及以上学历者比重为41%）。

二、 产业转型升级中面临的人口调控困境

1. 劳动力密集的大型企业周边衍生处市容、交通、安全等诸多社会问题。外来人口的大量集聚，给浦东新区的社会管理带来了巨大的挑战，主要体现在治安、环境等方面，特别是在大型劳动密集型企业周边、城中村、厂中村和大居基地等人口密集地区。最典型的是如位于浦东康桥工业园区的昌硕集团，以代工手机、电脑等高科技产品为主，生产过程中采取流水线操作，需要大量一线低端劳动力。企业2012年工业总产值达到950亿元，约占浦东新区10%，占全市3%，但由于结算中心在台湾，落地税收不到1亿元。企业目前员工7万人左右， 超过90%为外来人员，其中20岁以下占30%左右。据了解，一线职工的月收入在1 800元～2 000元左右，工作强度较大，生产操作基本无技能要求，导致员工素质低、流动快。据估算，2012年进出员工达50万人次。目前，该企业有部分员工集中居住在工厂建造的集体宿舍内，一间宿舍居住10人～14人，人均居住面积约为2平方米左右，居住密度较高；另有部分员工则以群租形式集中居住在厂区周边的动迁小区和农民私房内。由于外来人员高密度集聚于厂区周边，导致市容环境、社会治安等各类问题突出，属地政府管理压力大。比如人员大量高密度集聚后，一是产生较强生活保障需求，企业提供的生活服务无法满足要求，区域内购物设摊等现象十分严重；二是对周边道路交通产生较大影响，80多部大巴集中进出，在高峰时常引起交通阻塞；三是大量文化层次较低的来沪青年集中居住，对地方治安管理形成重大隐患，据康桥派出所反映，该区域全年发生的案件中80%都与昌硕公司相关。再如高桥镇集聚了全市约70%的集装箱司机，带动了一批为之提供服务的“六小”行业，从而吸引了更多外来人口集聚，使高桥镇的社会管理问题一直十分突出。

2. 劳动力集聚的低端产业形成大量极易产生社会问题的“城中村”、“厂中村”。这些地区由于房屋租赁价格便宜，交通相对便捷，成为外来人口的集中居住地。据统计，浦东新区目前中环线以内尚有17个城中村和12个厂中村尚未改造，除此之外中环以外还有不少城中村。比如三林镇天花庵、北蔡镇五星村和中界村等。外来人口大量集聚，使城中村社会管理问题十分突出，社会治安差、安全隐患多、市容环境脏乱、土地性质混杂、违章搭建肆意，矛盾和冲突频发。最为典型的案例是三林镇天花庵村，其位于三林镇南部，外环以外与闵行区交界处，面积约1.5平方公里。据“两个实有”最新统计，目前户籍人口2 570人，来沪人员17 249人，是户籍人口的6.7倍；而根据天花庵村委会有关人员介绍，实际上外来人口已达到3万多。村内外来人口多是在村内或周边各类小企业、小作坊或无证经营场所打工的人，同时也有一部分人在中心城区工作，因考虑居住成本较低、交通相对便捷等原因选择居住于此。天花庵村如此大的外来人口集聚规模主要形成于2004年以后。由于世博建设工程的推进，原三林世博家园区域的工厂向南迁移至天花庵村，外来人口也随之迁移过来；同时随着周边康桥、周浦、浦江等镇的城镇化建设的推进，原先这些地区的小企业和外来人口失去了低成本的生存空间，于是也向天花庵村转移，使天花庵村逐步成为一个外来人口高度集聚的城中村。据村委会介绍，目前村内办理工商登记的经营实体有300多家，没有办理经营执照的也有300多家。村内目前排污没有纳管，环境脏乱差严重，社会治安问题突出，消防隐患大，各类事故频发。村里已经购置了消防车，建造了消防楼，并增加环卫方面的人员配备等，每年环卫支出达七八十万，但许多问题依然无法得到有效缓解。

3. 劳动力供给的发展趋势难以适应产业结构转型需求。由于大量导入的外来人口以低学历、低技能者为多众，专业技能人才缺口较大，浦东新区目前就业人口结构与满足经济转型需求差距较大。根据发达国家的历史经验，在成功实现经济转型、进入后工业化社会后，就业人口结构将呈现受过高等教育者占40%以上，脑力劳动者占多数、第三产业就业人数在70%左右的特点。而浦东新区2010年就业人口中，接受过大专及以上教育的仅占29.7%，相当于美国1970年水平；脑力劳动者占35.02%，相当于美国1950年代水平；第三产业就业者占55.3%，仅相当于美国1960年水平，比新加坡2010年水平低22.6%。同时，有研究表明，当前人口素质对我国经济发展水平的贡献率为31.2%，受教育水平与对经济发展的贡献呈正相关：研究生教育劳动力对经济发展的贡献率为31%，而初等教育劳动力对经济发展的贡献率仅为0.21%。人口就业的结构性矛盾在浦东新区的经济社会实际发展中已逐步显现。随着产业结构调整和转型升级的进一步深入，劳动者素质与岗位要求不相匹配而产生的结构性失业或将形成长期困扰。

4. 外来人口的非正规就业缺乏监管。目前，浦东仍有大量外来人口处于非正规就业或失业状态。根据浦东新区“两个实有”统计，到2011年底，浦东新区来沪人员中16岁～60岁劳动年龄段内人数为190万人，其中在浦东各类用人单位从业的100万人，参加社会保险人数仅75.9万人。许多人从事无证生产经营活动，比如无证摊贩、黑车运营、无证加工点等；以“小饭店、小歌厅、小洗浴、小宾馆、小发廊、小酒吧”为代表的“六小”场所也是外来人口实现灰色就业的主要载体；随着家庭服务需求的增长，有较大比重外来人口从事家政服务业。目前，浦东新区主要由城管部门负责对无证经营生产行为的综合执法，由于人力物力等各方面原因，监管力度仍然不够，“猫鼠游戏”日日上演，但根本问题难以解决。

三、 基于产业转型升级视角的人口调控对策与思考

1. 推进产业结构转型是实现外来人口调控的根本途径。就业是外来人口集聚的最主要动因，只有有效控制新区产业发展所需的就业规模和优化就业结构，才能从根本上控制外来人口的规模和结构。从外来人口导入动因和过程的分析看，减少城市自身需求的低端劳动力进入，将有效减少后续低端服务人员的进入，因而产业结构调整是控制外来人口过快增长的关键。一是加快已有产能低、能耗大、产出小的劳动密集型企业的关停并转，减少低端企业对外来劳动力的需求。考虑到“低、小、散”企业主要分布在各镇，以镇、村级企业为多数，因此要转变对镇“一刀切”的考核奖励方式，改变粗放的经济发展模式，提升镇域经济能级。二是引导和鼓励既有技术含量低的大型劳动密集型企业加快转型发展。比如采取有效的土地、税收等政策，推动昌硕等大型代工企业逐步向外转移生产线，向研发中心、区域性营运中心和管理中心转型。三是引导新进入产业走高端高效发展之路。制定可操作的产业准入标准，建立贯穿招商引资、土地批租等环节的项目审核机制，在土地出让合同中明确对项目人均投资、产出、税收等指标的要求，并建立后续跟踪评估机制，对未达到合同标准的企业，采取违约惩处措施，如缩短土地批租年限、缴纳违约金等。

2. 发挥产业政策调节阀的作用，推进外来人口的合理增长与调控。浦东外来调控的重点在于对外来人口的总量控制，并坚持“控制人口，不控制人才”的原则，有禁、有进。重在“疏”，不在“堵”；重在市场，不在行政。浦东作为中国改革开放的排头兵和标杆，应坚持市场化、科学化为取向，以浦东新区“十二五”规划为指引，通过产业升级和结构优化，有效调节人口流量、流速与流质。围绕浦东经济社会发展目标和产业结构调整方向，依据产业区与人才素质不同需求，采用不同的人才引进策略，在优先引入、重点引入、选择引入、限制引入上做文章，从而实现与产业转型升级相适应的人才梯度差异化的人才引入战略。优先引进以下人员：（1）广泛吸纳境外优秀人士，提升浦东人才的国际化程度；（2）积极吸纳科技创新新体系和现代产业体系所急需的各类高级专业人才，将浦东打造成为中国高端人才的集聚地；（3）合理吸纳有一技之长的技术工人，为城市建设和产业发展提供高素质劳动力队伍。通过产业政策调节阀的作用，为未来浦东经济又好又快发展奠定雄厚的智力和劳力保证。

3. 着眼于产业转型升级，采取双管齐下策略提高外来人口素质。人口红利曾被视作我国传统产业发展奇迹的重要源泉，但是随着产业的转型升级，单纯依靠劳动力数量的人口红利优势不再。就浦东新区定位及未来产业升级、提高地区综合竞争力而言，目前偏低的外来人口素质急待改变。从提高外来人员素质层面考虑，浦东新区人口政策在充分发挥市场这只“看不见的手”的作用，鼓励人口自由流动，依照“物竞天择，适者生存”的自然法则，决定来沪人员去留等以外，政府政策还应更积极一些，出台相应措施鼓励更多的企业录用大学毕业生及更高学历者，并给以一定的税收、贷款等优惠。录用大学生较外地劳动者工资成本会上升，短期会影响企业效益（政府优惠政策某种程度上可以对成本进行一定的抵消），但未来产业、产品、地区经济的竞争，最后就是人才的竞争，谁能拥有并储备更多的人才，谁就能占领未来市场竞争的制高点。

将劳动力的数量优势转化质量优势，是当前浦东乃至全国获取二次人口红利的关键所在。提高劳动者素质，应该从实际出发，因地制宜，宜采取双管齐下策略：一方面继续坚定不移地加大对高素质人才的引进，努力在未来把浦东打造成为上海市乃至全国的人才高地；另一方面应对现有的外来人员加大职业培训和再教育的力度，让他们“干中学”，不断提升他们的职业技能和综合素质，使他们能不断跟上浦东开发开放的节奏，为产业转型升级打下坚实的人力资本基础，从而实现个人和浦东新区共得益的“双赢”局面。

4. 着眼于对劳动力供求与流动的掌控，构建外来人口调控管理系统。浦东要对大规模的外来人口实现合理、科学的调控，建立外来人口调控管理系统就显得尤为必要。一是要借鉴国外的先进管理模式，如美国的社会保障号制度，对外来人口的就业、户籍、保险等信息有效绑定，实现对外来人口的跟踪与调控。当然，该调控模式更侧重于对浦东内外来人口的互动、外来人口的就业、往来、族群等信息进行分析与研讨，必要时对劳动力给予充分预测，对劳动力的供求及流动定期发布信息。二是要与外来人口调控管理系统相结合，优化第三产业结构，改变外来人口的层次结构。经过几十年的高速发展，浦东的第三产业亟需优化升级。在优化第三产业内部结构的过程中，要结合本地特点发展传统与现代新型服务业；要注重二、三产业相融合，高度重视与制造业关联性较强的服务业的发展。如信息产业横跨二、三产业，包括信息产品制造业、信息服务业和信息传输业，要对此类产业有所侧重，实现二、三产业的密切结合与相互促进。同时，浦东的第三产业中，外来人口占相当的比例，第三产业的转型升级必将导致对外来人口的有选择的吸纳，从而避免了外来人口进入浦东呈现出的粗放性与盲目性特征，有效提高了浦东外来人口的层次。

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5. 宋涛，蔡建明，倪攀.世界城市产业发展导向下的海淀区人口调控研究.世界地理研究，2012，（4）.

基金项目：国家社科基金项目（项目号：11CZX014）；上海市党校系统项目（项目号：2013A47）。

作者简介：邰鹏峰，上海浦东行政学院讲师，上海财经大学管理学博士，复旦大学社会学博士后。

收稿日期：2014-07-19。