我国地方债务快速膨胀的成因、风险及其化解途径

摘要：文章从分析地方债务快速增长的成因入手，结合地方债务膨胀可能引发的风险因素，分析地方债务对于当地基础设施建设和经济发展的积极作用，以及地方政府过度依赖投资拉动经济增长，盲目扩大地方负债，导致债务风险集聚的问题，在此基础上建议通过强化预算约束、建立预警机制等方式化解地方债务的潜在风险。

关键词：地方债务；风险因素；化解途径

一、 引言

我国地方债务是伴随着经济发展逐渐产生并不断积累，目前的债务余额已经累计超过17万亿元。从地方债务的组成结构来看，根据世界银行专家哈纳·波拉科瓦（Hana Polackova）的分类方法，地方债务可以分为直接债务和或有债务。直接债务是地方政府在任何情况下都要负担的债务，根据审计署去年12月公布的第三次地方债审计结果，截止2013年6月，这部分债务总额为10.89万亿元。或有债务是指由某一或有事项引发的债务，包括地方政府负有担保责任的债务以及可能承担一定救助责任的债务余额，2013年6月地方政府负有担保责任的债务余额为2.67万亿元；可能承担一定救助责任的债务余额为4.34万亿元。从总体上来看，我国地方债的风险处于可控范围之内，然而从2010年底至2013年6月短短的两年半时间内，地方债务余额增长了67.3%，呈现出高速增长的态势，风险性不断升高。

在目前我国经济下行压力加大、经济放缓的背景下，地方债务的快速膨胀必然导致违约风险的攀升，一旦发生违约，不仅会造成银行大量坏账的出现、引发金融动荡，而且会导致经济发展的停滞和政府信用的丧失，危及经济社会的健康发展，因此急需采取措施抑制地方债务的快速膨胀的势头。

二、 我国地方债务快速膨胀的成因

要遏制地方负债的快速膨胀的势头，逐步化解地方债务潜在的风险，首先需要明确地方债务快速膨胀的原因。从支撑经济发展的角度来看，地方政府债务快速膨胀有其合理的一面，同时也包含了盲目举债等不合理的因素。下面，本文将从地方财政支出和收入两个方面探寻地方债务快速膨胀的成因。

1. 地方财政支出增加迅速。从支出的角度来看，地方债务迅速膨胀有其支持地方基础设施建设和民生改善的合理的一面。阿道夫·瓦格纳（Adolf Wagner）在19世纪70年代就明确提出，随着工业化和城镇化的不断发展，会引起社会进步的要求，这种要求不仅体现在对交通、电力等构成一般生产条件的生产性基础设施需求的快速增长，也包含了人们对医疗、教育、文化等生活性基础设施需求的不断增长。马斯格雷夫（Richard Abel Musgrave）和罗斯托（W·W·Rostow）的经济发展阶段理论同样认为，在经济发展的早期阶段，政府投资在社会总投资中所占的比重较高，这些投资主要是为经济社会发展提供必要的社会基础设施，政府的投资对于经济处于“起飞”阶段的国家，乃至进入发展的中期阶段都是必不可少的。

同时，由于政府在投资社会基础设施时会遇到的资金期限上不匹配的问题，地方政府通过举债推动当地基础设施建设具有一定的合理性。社会基础设施的投资的基本特征是投资额大、回收期长，地方政府难以通过税收一次性筹集数额庞大的资金投入基础设施建设。而且，除了一部分投资可以在当期得到补偿之外，其余大部分投资只能随着这些固定资产的使用以折旧的形式分期收回。因此，通过举债发展兴建当地的基础设施，并以当地财政收入分期偿还负债的本金和利息就有了其合理性，使用得当不仅不会引发债务危机，而且可以促进当地经济的快速发展。

因此，通过负债来完善地方的基础设施，加快地方经济社会发展并不是一件坏事。我国经济起步于落后的农业国，工业基础差，基础设施建设滞后，严重制约地方经济的发展。地方债务正是在这种情况下逐渐形成的。审计结果表明，在地方政府的10.89万亿直接债务中，用于市政、交通、水利、保障房、教科文卫等基础性项目的支出达到8.78万亿元，占直接债务余额的比重达到86.77%。这些负债在加快当地基础设施建设和推动民生改善等方面起到了的重要作用，促进了当地经济社会的快速发展。

当然，在地方债务快速膨胀的过程中，也存在过度依赖投资拉动经济增长的问题。改革开放以来，我国经济发展始终延续了粗放式的发展模式，表现为主要依靠投资和外需拉动经济增长。2008年国际金融危机以来，外需持续低迷，给我国经济造成巨大的下行压力，为保持经济较快增长，一些地方政府在未经论证的情况下盲目加大政府的投资力度，造成许多项目投资效益较差，无力偿还借款，加重了地方债务的风险。

2. 地方财政收入增长缓慢。从地方财政的收入方面来看，地方财政收入增长速度相对缓慢，无法赶上债务增长的速度，导致地方债务不断增加，违约风险逐渐积累。地方财政收入增长缓慢的原因，一方面是分税制之后，财权上收，事权下放，地方政府手中掌握的财力相对紧张。另一方面，为促进当地经济的发展，营造良好的投资环境从而扩大本地区招商引资的优势，地方财政不断加大税收优惠的力度，导致地方税收增长不能满足支出的增长。同时，各地竞相提高招商引资的优惠条件，形成了地区之间的税收竞争，进一步压缩了地方政府税收增长的空间。

地方政府在招商引资领域的无序竞争，也导致我国产业布局的不合理，各地产业结构趋同，一方面加大我国的产能过剩，降低经济效益，也减少了地方政府的税收来源；另一方面，地方政府面对较少的税源，更不愿意淘汰本地的落后产能，成为落后产能的地方保护势力，迟滞了中央政府淘汰落后产能、推广普及先进产能的进程，同样也迟滞我国工业化向深度发展和企业提高国际竞争力的进程。虽然在短期内地方政府保住一些税源，缓解了一些财政压力；但从长期来看，这种保护主义做法进一步恶化地方税收增长的潜力，导致地方政府在长期内更加依赖债务融资，不利于化解地方债务的潜在风险。

三、 我国地方债务快速膨胀的风险

我国地方债务在促进地方经济发展的同时，其快速膨胀也埋下了风险的隐患。地方债务的风险主要来源不仅有其规模的不断扩张，还有债务结构的不合理以及地方政府违规举债带来的风险。

1. 规模性风险。从我国整体债务规模和经济发展水平的关系来看，目前我国政府性债务的规模适中，整体风险可控。据审计署2013年12月发布的《全国政府性债务审计结果》显示，截至2012年底，全国政府直接债务余额为19.07万亿元，与2012年GDP（51.89万亿元）的比率为36.74%，低于60%的国际负债率警戒线；直接债务的债务率为105.66%，也处于90%～150%的国际债务率控制参考值范围之内；其他如政府外债与GDP的比率、逾期债务率等指标也都处于安全边界之内，爆发系统性风险的可能性较低。

但在整体风险可控的同时，部分地区的地方债务也存在一定的风险隐患。首先是部分地区债务规模过大，直接债务的债务率高于100%；还有一些地方出现短期还款困难，其借新债还旧债的比重超过20%。其次是地方债规模增长过快，截至2013年6月底，全国地方政府直接债务余额为10.58万亿元，比2010年增加3.87亿元，年均复合增长率达到19.97%，远高于同期当地GDP的增长速度，反映出地方债资金利用效率不高。如果任由其快速增长，未来会突破负债率等警戒线，引发系统性金融风险。

2. 结构性风险。在规模快速膨胀的同时，地方债务的结构性风险也逐渐凸显出来，成为短期内的主要风险。地方债务的结构性风险主要表现在以下几个方面。

（1）期限结构风险。现阶段我国地方债融资以银行贷款为主，截止2013年6月，地方直接债务中银行贷款融资额为5.53万亿元，占直接债务总额的一半以上。由于银行贷款期限较短，而地方债主要投资于基础设施建设等回收期较长的项目，形成期限错配，导致地方政府不得不频繁的借新债还旧债，不仅推升融资成本，还有可能引发短期的流动性风险。

（2）偿债能力过度依赖土地出让收入。截至2012年底，部分地方政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额占政府直接债务余额的三分之一以上，显示地方政府对土地财政的依赖。这一方面会推高房地产价格，形成较大的金融泡沫和风险，并危及当地产业、尤其是制造业的生存与发展；另一方面，房地产价格的上涨不可能长期维持，目前已经出现拐头的迹象，一旦房地产价格下跌，可能会引发部分地方政府偿债能力不足，诱发违约和金融动荡。

（3）近些年开始冒出来地方政府高成本融资的苗头。近些年面对急剧升高的杠杆化率，银行对于地方融资平台贷款的要求不断提高，部分地方政府被迫借助信托融资、集资等高成本方式筹集资金，虽然这部分资金占比低于地方债务余额的10%，仍是一个不容忽视的潜在风险。由于地方债主要投资于周期较长、资金回报率较低的基础设施等项目，过高的融资成本必然加重还款压力，诱发违约风险。

3. 违规性风险。由于地方政府举债制度不规范，监管体系不健全，部分地方政府违规融资和违规使用债务资金的现象较为严重，表现为部分地方政府违规向非金融机构和个人借款，违规向地方融资平台提供担保，融资平台违规发行债券，以及将市政道路、公园等公益性资产以资本金形式违规注入融资平台等问题。

地方政府违规操作，使得地方债的融资和使用非常不透明，不仅降低了资金使用效率，而且将存在的问题和潜在的风险隐藏起来。隐藏起来的风险并不等于没有风险，反而更加危险。一方面由于风险的隐藏，缺乏必要的预警和防范机制的设计和实施，使得地方借债更加大胆，进一步加大了违约的风险；另一方面一旦隐藏的风险集中爆发，又会因为缺少应急预案而措手不及，不能将危机化解在萌芽阶段，从而造成更大的损失。

四、 化解地方债风险的政策体系建设

面对地方债务可能引发的各种风险，我们不能简单的否定地方债务对经济发展的积极作用，用简单禁止的方式化解风险；而是要在确保地方债务运行在安全区间的前提下，充分利用地方债来加快地方基础设施建设，为经济发展提供保障。

1. 保持经济较快增长，逐渐化解债务风险。从地方债务与地方经济发展的关系来看，适度负债是地方经济发展的必然选择。只要债务利用的效果提高，当地经济得到快速发展，地方就有充足的财力保障未来的还款安全，未来地方债的负债率和债务率都会伴随着当代经济的发展和地方政府财力的上升而下降，从而化解地方债风险。

因此，保持地方经济较快发展是化解地方债务的着眼点。为促进地方经济的快速发展，首先在短期内要疏通地方急需资金的融资渠道，使其可以借到低成本的资金用于未完工项目的建设，确保不出现“烂尾”工程和资金沉淀，保障已投资金效率的发挥和地方经济的平稳增长。其次，中央政府要站在全局的高度统筹优化产业布局，使各个地区能够根据当地的条件引进优势产业，建立各地的优势产业集群，从而化解各地产业趋同的问题，促进地区经济快速、协调发展，减少地区之间的税收竞争，保障地方政府财力的合理增长，从而为化解地方债务提供保障。

2. 硬化预算约束，提高资金使用效率。遏制地方债务的快速膨胀，离不开对债务资金用途的有限管理，同时遏制不必要的资金需求。这就需要将地方债务纳入地方预算管理，严格把控债务资金的使用方向。

（1）要适应经济发展的新常态，不选用大规模经济刺激政策盲目促进经济快速增长。要将注意力集中在经济结构调整方面，加快地方经济的转型发展，是地方经济逐渐从依赖大规模投资驱动转向依靠内需拉动和创新驱动的发展模式上来，从而减缓地方政府负债的增长速度。

其次，要将地方政府债务纳入预算管理，硬化举债的预算约束。经国务院批准，今年将在广东、深圳、北京、上海、青岛、江西、浙江、江苏、山东、宁夏10个地区试点发行地方政府债券，试点地区发行的地方债券将不再由中央代还，而是自发自还。这就要求进一步提高地方预算的约束力，严格管理地方负债的发行和使用。一方面，要硬化举债规模指标控制体系，设立债务率、负债率、担保债务比重等强制性指标并严格执行，对超出地方政府承受能力的负债坚决不予审批，将风险控制在萌芽状态。另一方面，在地方债的用途方面要严格管理，原则上只能用于基础设施和民生等公益性项目支出，不得用于消费性支出。同时在地方债资金使用前要进行充分的可行性和风险性论证，充分权衡资金使用的经济、社会效益和可能出现的潜在风险，在论证的基础上挑选最急需、经济社会效益最好的项目优先实施，并将项目的责任具体到个人，从而将地方债风险控制具体化。

（2）引导民资进入地方基础设施建设领域，降低经济发展对地方债务资金的需求压力。进一步拓宽民间资本投资基础设施的渠道，创新民资投资和运营道路、桥梁等基础设施的途径，不仅有利于降低地方政府发展本地经济的资金压力，也有利于充分发挥政府资金的引领作用，提高地方债务资金的使用效率。

3. 建立地方债风险预警机制。地方债务在运行过程中往往会产生“道德风险”问题，即地方政府官员认为无论借多少债，最终上级政府都会买单，所以在借债的过程中倾向于扩大负债规模、滥用债务资金。在我国，这种倾向始终存在，尤其是基层地方政府更为严重。审计报告显示，2010年底至2013年6月，全国省级、市级、县级年均直接债务增长率分别为14.41%、17.36%和26.59%，越是基层地方政府直接债务增速越快，债务的自我约束能力越弱，“道德风险”问题越严重。因此，有必要建立风险预警机制以应对这种“道德风险”问题。

预警机制的主要内容包括：上级政府对下级政府的债务规模与债务结构等情况进行实时监控，并根据下级政府的债务利息支出与经常性盈余之比以及债务余额与经常性收入之比等指标给下级政府的债务情况打分，依据打分的情况设立“绿灯”、“黄灯”、“红灯”三个级别：处于“绿灯”区间可以允许下级政府自行管理自身的债务；进入到“黄灯”区间，则要给与警告，并责令提出整改意见，限期整改；如果进入到“红灯”区间，上级政府要依照事先设立的预案直接干预下级政府的债务管理，利用禁止举新债、动用地方政府性偿债基金、撤换下级政府官员等措施及早化解下级债务风险。

由于预警机制赋予上级政府实时监控下级政府负债的权利，并可以在下级政府债务进入“红灯”区间时撤换下级政府主管官员，就迫使下级官员重视本级政府债务的风险程度，从而减少“道德风险”，提高地方政府预算对负债的约束力，同时也有利于提高地方债务资金的使用效率。

4. 建立地方债务的评级制度。随着自发自还地方债券试点工作的展开，建立地方债务评级制度的工作被提到议事日程上来。如果说地方债务的风险预警机制是将上级政府引入地方债务风险监管，那么地方债务的评级制度是将社会力量引入地方债务的监管，从而强化对地方债务的风险控制。

评级的一个重要功能是用统一的标准对地方政府的财政状况进行评估。一方面评级制度有利于地方政府主动公布自身的财务状况，推动地方债务更加透明，及早发现风险隐患；另一方面，地方政府为使自身的债券顺利发行，能以较低的成本进行融资，会提高自身遵守财政纪律的主动性，以求获得较高的评级，这有利于强化地方债务的预算约束，并提高债务资金的使用效率。

参考文献：

1.刘昊，刘志彪.地方债务风险有多高？——基于现实、潜在及引致风险的分析.上海财经大学学报，2013，（12）：72-79.

2.孙国伟，孙立坚.地方财政搭便车、财政货币承诺与地方债务治理.世界经济研究，2013，（2）：9-16.

3.毋晓雷.地方债务风险及防控.宏观经济管理，2013，（1）：42-43.

4.王遥，杨辉年.中国地方债务的债券化与发行市政债券的挑战.财贸经济，2007，（12）：11-16.

作者简介：杜强，中国人民大学财政金融学院博士生。

收稿日期：2014-07-19。