我国统一市场建设及规制改革的模式设计

张淑芹 王玉凤

摘要：建设统一的市场体系是我国经济体制改革转型升级阶段的重要目标。澳大利亚统一市场建设取得了很大成功，其统一市场规制改革对促进该国的经济一体化发展效果显著。文章深入研究了澳大利亚统一市场规制改革的具体实践，对涉及规制改革的立法、执行、审查以及财务安排等进行了全面考察。基于澳大利亚的成功经验，文章探讨了我国统一市场建设和规制改革的操作模式，并尝试构建了当前适合我国统一市场规制改革的实施领域，以对我国的经济一体化建设提供一些新的改革理念和策略。

关键词：统一市场；规制；改革

一、 引言

2013年11月12日，党的十八届三中全会做出了全面深化改革的部署，新一轮改革的核心是“建设统一开放、竞争有序的市场体系”，其中，统一性是现代市场体系的核心与灵魂，建设统一市场是我国经济体制改革转型升级阶段的重要目标。

统一市场建设的关键是市场竞争规则的一体化。新制度经济学理论认为：“对于一个有着长期集权且市场不发达的国家来讲，供给主导型的制度变迁将起主要作用”，这正符合目前我国政府主导型市场经济发展的现状。因此，只有政府进行市场经济体制的制度创新，构建统一市场规制，才能打破地方保护，消除市场分割，从而推动统一大市场的建立。

在建设统一市场规制方面，澳大利亚政府近年来推进的“无缝隙全国统一市场建设”对我国统一市场的构建具有重要的借鉴意义，值得深入研究。在过去二十年，澳大利亚一直是经合组织成员国中经济表现最好的经济体之一，这得益于澳大利亚政府长期不懈的推进市场规制改革的努力。不断创新的政府规制改革不仅使澳大利亚抵御了2008年全球金融危机的冲击，也使澳大利亚成为少数几个未陷入经济衰退的国家之一。尤其是2008年以来，澳政府为进一步释放生产力，相继制定了一系列旨在“建设无缝隙的全国经济”为目标的规制改革战略。本文系统考察了澳大利亚“无缝经济”构建过程中的创新性规制理念和政策，以期借鉴其成功经验，为我国的统一市场建设提供一些新的思路和框架。

二、 澳大利亚统一市场建设的重要实践

2008年3月，澳大利亚政府委员会（Council of Australian Governments，简称COAG）批准了一项影响深远的改革议程，目标是建立全国性的无缝经济，协调各州和地方间的规制政策，降低规制成本，增加各州和地区间经济资源的流动性。

1. 主要规制机构。澳大利亚已建立了比较成熟的规制机构体系。COAG是澳大利亚改革议程的领导机构，澳总理担任主席，包括各州和地方的最高行政长官。改革议程由商业规制与竞争工作组（Business Regulation and Competition Working Group，简称BRCWG）负责管理，由财务与放松监管部长和助理放松监管部长共同主持，并包括各州高级代表。BRCWG建立在联邦和州一级的政府之上，其重要地位对识别需要深化改革的领域以及持续关注规制改革的效果意义重大。COAG改革委员会（COAG Reform Council，简称CRC）是独立的改革监管机构，负责评估各行政区的改革效果并确保绩效报告的透明度。

2. 相关法律与协议。2008年11月，为建立全国统一市场，COAG推动构建了联邦与各州间的新型合作关系，并于2009年2月批准通过了《建设无缝隙全国经济的各州协议》。《协议》中明确了各方共同的目标（即合作建设无缝隙全国经济）、实施结果以及违约责任。该《协议》是改革议程中的重要指导性文件，也是本文重点研究的对象之一。

另外，澳大利亚竞争法在建立稳健的竞争性市场方面一直非常有效。在过去十几年中，竞争法经历了几次修订，实施效果显著，但在某些特别具有挑战性的领域——能源、交通、水利和基础设施等方面有必要加强其长期保障力度。

3. 实施计划。澳大利亚改革议程的主要实施计划可概括为三方面内容：（1）2008年3月，COAG批准通过了27个优先放松管制的事项；（2）2008年7月，COAG批准通过了8个优先进行竞争改革的领域，包括：①五个新添加的优先改革领域：审查澳大利亚的反倾销和反补贴系统；审查书籍的平行进口；合理化职业许可证制度；推进国家运输政策改革；进一步改革基础设施准入；②三个经由COAG先前授权并由BRCWG批准的改革领域：能源、交通运输和基础设施。（3）继续加强对规制制定和审查流程的改革，以提高监管的效率。为保障计划的顺利实施，以及COAG的任何新举措能体现在该计划当中，各缔约方每年对计划执行情况进行审查。主要的审查措施有：①联邦负责推行实施计划，并且随着对流程的审查，经由各州和地方同意，联邦同时负责更新实施计划；②制定完成实施计划中核心事项的时间表；③除每年审核实施计划，COAG或任何缔约方可在任何时间提出修订实施计划，以适应新出现的问题，但这些修订需由其他缔约方同意。

4. 联邦和各州的职责。联邦作为一个全国性的监管体系负责推进规制改革，并在主要改革领域负有责任。同时各州和地方有责任携手合作，并就许多具体的改革领域与联邦共同合作，以实现全国统一的规制政策。

5. 绩效评估。独立评估机构CRC每年就联邦、各州和地方完成的关键改革事项进行评估，在此之前各行政区须向CRC提供一份详细报告。同时，澳大利亚不断强化规制影响评估（Regulatory Impact Assessment，简称RIA）在评价新规制实施效益方面的应用。这使得澳大利亚成为经合组织国家中应用RIA最严格和最专业的国家之一。其中最佳规制实践办公室（Office of Best Practice Regulation）负责把关，并对运用成本—收益分析技术提供培训和直接援助。财务与放松监管部（Department of Finance and Deregulation）在积极倡导各州实施更加协调的规制政策的同时，不断补充完善最佳规制实践办公室的相关规制政策。财务与放宽监管部长也与其他各部部长进行广泛合作，以识别规制改革的范围，消除不必要的企业服从成本，从而确保主要规制改革政策的顺利实施。

澳大利亚不断创新使用标杆管理方法以比较各州和联邦的规制改革实践，同时也会持续审查由联邦监管的特定行业所承受的规制负担。澳大利亚也实施了一系列电子政务措施以精简企业业务报告的审查流程，包括使用标准的业务报告模板，提供预先填好的政府报表等，以期为企业和公众提供一站式服务。

6. 财务安排。按照2008年《协议》，每个财政年度，联邦为各州和领地的放松规制改革提供资金支持。资金总额分为便利支付和奖励支付两部分：2008年～2009年联邦提供1亿澳元的便利支付；其余部分作为各州实现27个优先放松管制事项的奖励，其中2011年～2012年提供2亿澳元，2012年～2013年提供2.5亿澳元。这些资金按人均数量在各州和地方之间进行分配。

另外，《协议》对于各州和地方获得资金的资格与权利进行了严格界定。一方面，基于CRC对于每个行政区完成的优先放松规制事项的评估意见，州和地区有资格在规定时间内获得全额或部分奖励支付；同时，任何行政区如果在某一年份表现不佳，联邦将停止拨付任何奖励资金，款项将由联邦予以保留，并在下一年度按照其表现继续发放或提供给其他行政区。另一方面，通过与各州和地区进行磋商，联邦须确保对于实施计划的所有修订在任何CRC审查之前完成，以保障各州和地区的权益。同时联邦也要对造成重点改革事项的延误负责。

7. 争议裁决。根据2008年《协议》，各州和地方在共同构建统一市场规制的过程中，任何一方如有异议，均可向其他缔约方发出通知并协商对策。如果争议未能在双方之间得到解决，可由一方提请COAG审议。另外，根据各方达成的一致性书面条款，《协议》可在任何时间进行修订。同时，任一缔约方可在任何时间以书面通告其他缔约方的方式终止参加此《协议》。

三、 我国一体化规制的模式设计

澳大利亚为推进国内的统一市场规制改革，已建立了成熟的规制管理系统，并获得了巨大收益。基于澳大利亚的成功经验，结合我国国情，我们系统讨论了我国统一市场建设及规制改革的模式选择。

1. 统一大市场的理念。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》已明确指出，建设统一开放、竞争有序的市场体系是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。建设统一市场的理念需要中央的积极推动，更重要的是地方各级政府意识到统一市场对地方和全国经济发展的战略意义和未来能获得的巨大收益，进而摒弃狭隘的地方保护主义。同时，作为市场的直接参与者，企业尤其是跨省区（或者跨国）的大型企业，更要意识到统一市场对企业的效益和发展模式的重大影响，从而在业务活动中主动参与实践。

2. 独立的规制机构。通常，市场经济越发达的国家，规制机构的独立性就越强。新型的保持利益中性的规制机构才能保障规制制定、执行和审查的公正性与科学性。改革政企合一的体制，切断规制机构与垄断型企业任何形式的连带关系，建立科学合理的规制管理系统，是改革的关键之一。

3. 法律支持。目前，我国有关鼓励竞争、消除阻碍一体化的法律条款散见于《反垄断法》、《反不正当竞争法》和国务院制定的一些行政性法规中，系统性较差，规定过于粗放，缺乏对各种阻碍一体化行为的严格界定。因此应加快完善统一公正的市场规制法体系，以消除各类歧视政策和规制壁垒。同时，借鉴澳大利亚的做法，中央与地方也可以签订改革协议，以合约的形式明确各方职责和奖惩措施，从而保障统一市场建设的顺利进行。

4. 财政支持。在统一市场构建过程中，初期时中央可对地方提供必要的财政支持。然后按照改革的时间表，在对地方表现进行审查评估的基础上，实施奖励或惩罚措施；并针对新出现的问题，适时调整改革事项。如果改革成效显现，各地获得了统一市场带来的净收益，那么新的规制壁垒便不会出现，各地出台新规时也会考虑全国的整体利益，此时便可终止财政激励手段。

5. 实施领域。为建设全国统一大市场，首先要对可能阻碍一体化的规制壁垒进行识别，我们认为可从减少各地区不一致的规制开始，如各类标准、认证和审批程序等，将此作为突破口，然后逐步深化到各类经济性规制范围。通过调查分析，结合澳大利亚的经验，我们归纳了适合统一规制的一些领域：

（1）安全类：①职业健康与安全；②个人财产安全；③食品规制（统一的监管和执法标准，以及食品标签政策与法律）；④产品安全；⑤铁路安全；⑥海运安全；⑦矿山安全。

（2）标准类：①环境评估与批准程序；②商业许可制度；③健康专业人员的注册与认证；④统一工资税；⑤企业名称注册；⑥企业报告标准；⑦交易度量标准；⑧酒标签。

（3）系统类：①权益转让电子系统；②统一的评估体系；③统一人均GDP统计；④高速公路收费体制。

（4）其他：①消费者政策框架；②企业负责人义务（一致的追责做法）；③受托人公司（统一的许可和监督体制）；④消费信贷：抵押中介、边际信贷（Margin Lending）、非存款类机构信贷和其他消费信贷；⑤化工与塑料制品（管理的协调和监管）；⑥石油与天然气规制（简化并标准化上下游管理制度）。

另外，对一些鼓励市场竞争，有利于统一市场建设的竞争政策，我们也提出了相关的改革建议。

（1）准入体制。鼓励第三方以商业谈判的方式进入市场。统一准入规制，例如官方6个月内须做出是否准入的决定，规制准入价格，相关条款应客观、公正，同时对主管机构的决策评估权利应有所制约。

（2）能源市场。在零售竞争被认为有效，或者现行阻碍竞争的政策被证明无效的情况下，可取消电力和天然气的零售价格规制。另外，可从如下方面改进能源市场规制：将非经济性的能源分销与零售业务管制功能交给政府能源管理机构；对投资的充足性进行评估，确保能源市场的投资；确保市场需求方的有效参与，通过逐步推行先进的智能电表为消费者提供准确的价格信号和能源供给信息，以提高消费者使用能源的效率（例如标杆管理模式）。

（3）基础设施改革。可以简化并一致化铁路线路的进入程序；重要港口的监管部门应加强竞争性规制和规制透明度，消除阻碍竞争的搬运和仓储规制；增强基础设施招投标中的竞争性和透明度；同时，要发挥国有企业的经济支柱和竞争主力军作用，促使国有企业在深化改革过程中实现自我完善与竞争发展。

（4）运输体制改革。其一，统一重型卡车的相关规制，如注册、许可、载重能力、检测标准、驾校资格认证和司机驾照许可，可设立单一机构进行管理。其二，统一铁路安全规制标准和安全审查程序，可在各省会城市设立国家的分支管理单位。其三，统一海上商业船只标准以及海运安全标准和法规，维护海运安全。

（5）道路规制改革。制定合理的收费标准，包括确定定价目标与原则，考察价格框架的可行性和对企业和公众的影响，然后在综合评估的基础上选择合理的定价方式。同时，监管部门要提供相关信息技术支持，以确保道路设施运营的高效与安全。

（6）绩效评估。我国应及早引入并建立符合我国国情的规制影响评估体系。其一，立法，从法律的层次保障RIA的构建。其二，借鉴国际经验，制定我国的RIA指南，科学设定指标体系。其三，成立独立的评估机构，该机构应具有较高的行政权和监督权，避免被利益集团俘获。其四，克服技术障碍，如培训评估技术人才，各级统计部门提高各省市的数据质量等。另外，如果被评估对象对评估机构的结果有异议，应赋予其向最高规制机构申诉的权利。

（7）信息公开。增加政府规制的透明度。对于规制政策和法规的制定、执行、审查、裁决等各个环节，包括财务安排，中央及各级政府应增加执政透明度，降低公众的腐败感觉。同时规制机构应鼓励公众积极参加与自身利益密切相关的听证会，使公众作为消费者利益集团参与规制过程博弈。这样，一方面可为规制机构提供广泛的信息来源，避免企业利益集团单方面信息的利益倾向性，另一方面也可监督规制者不被企业利益集团所俘获。

（8）社会监督。建立社会监督体系，尤其是在目前规制法律体系尚不健全的情况下，社会监督的作用尤为重要。一方面，企业和公众应提高自身的权利义务意识和参与意识，监管部门也要畅通举报投诉渠道，完善举报投诉查处机制，鼓励企业和公众举报地区封锁和行业垄断行为。另一方面，新闻媒体要发挥其重要的监督功能，揭露损害社会公共利益的行为，督促各规制部门履行职责，消除规制壁垒，最终实现建立统一大市场的宏伟目标。

参考文献：

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6.姜增伟.市场作用发挥好，先把市场建设好.求是，2014，（3）.

基金项目：国家自然科学基金项目“高维近似因子模型的极大似然分析：理论与方法”（项目号：71201031）；对外经济贸易大学国内外联合培养研究生项目；对外经济贸易大学研究生科研创新基金（项目号：A2012004）。

作者简介：张淑芹，对外经济贸易大学国际经济贸易学院博士生；王玉凤，对外经济贸易大学国际经济贸易学院博士生。

收稿日期：2014-07-21。