养老保险基金投资精细管理研究

摘要：养老保险基金投资管理是一项复杂的系统工程，我国社会统筹和个人账户相结合的养老保险模式，更增加了投资管理的复杂程度。文章认为，为了适应“统账结合”的养老保险制度，有必要引入精细管理的思想，精细构建“统账有别”的基金管理模式、投资渠道和监管规则，以提高养老基金投资管理绩效，确保基金安全和保值增值。

关键词：养老保险基金；投资管理；精细管理

“十二五”规划明确提出“积极稳妥推进养老保险基金投资运营”，十八大报告也强调“建立社会保险基金投资运营制度，确保基金安全和保值增值”。从应对人口老龄化趋势、确保基金长期安全稳定运行来看，养老保险基金投资势在必行。养老保险基金的投资管理，是一项复杂的系统工程，有必要引入精细管理思想进行研究。

一、 养老保险基金投资精细管理的思想内涵

精细管理是一种与传统的粗放型管理完全相悖的管理思想，它起源于20世纪50年代日本的企业，最早出现在规模较大的汽车、家用电器等产业中。精细管理的核心思想是：精、准、细、严。“精”就是要按照高标准、高质量的要求，将管理和服务做精；“细”就是要把握事物内在联系，注重细节、细致入微；“准”是准确、准时，体现在信息准、判断准、决策准、沟通准、操作准；“严”是严格控制偏差，严格执行标准和制度。简而言之，精细管理就是精心筹划，细微管理，追求高效完美。精细管理的目标旨在加强控制，减少风险，降低成本，提高效率和效益。

作为一种新的管理理念和管理模式，精细管理已被我国经营管理者运用于企业管理之中，对企业经营业绩的提升发挥了积极作用。近年来精细管理思想也被广泛应用于许多政府管理领域。如贺焱、崔颖（2006）提出税收管理精细化。吕翠苹（2009）提出了财政精细化管理思想。蔡红卫（2005）提出了检察机关精细化管理理念。麻宝斌、李辉（2009）政府社会管理精细化。将精细管理思想运用于养老基金投资管理领域，还未有文献涉及。本文认为，要积极稳妥地推进养老保险基金投资运营并提高运营效率，有必要将精细管理的思想和理念贯彻到基金投资管理领域的各个环节，提高管理绩效。具体地说，就是要精细区分养老保险基金的不同属性、功能和目标要求，建立适合于各类基金健康发展的管理模式、投资体制和绩效评价机制，并在基金投资运营管理中做到全面、精确、细致、深入，使基金能真正实现保值增值的目标，更好地维护参保人的利益。

二、 养老保险基金投资实施精细管理的内在要求

1. 实现“统账结合”养老保险制度目标的需要。为了应对人口老龄化，我国创新性地实行“统账结合”的养老保险制度，养老保险基金由社会统筹和个人账户两部分组成，这两块基金在筹资机制设计和承担的制度目标功能方面是不一样的。统筹账户基金主要由企业按职工工资总额的20%缴费构成，实行现收现付制，承担代际赡养功能，主要用于发放当期退休人员的基础养老金，如果职工缴费30年，则能实现30%的养老金替代率。个人账户基金由职工按个人工资的8%缴费构成，实行积累制，记入个人账户，承担自我养老功能，用于支付职工退休时个人账户养老金。按制度设计，个人账户养老金的投资收益率与工资增长率相当，若职工缴费30年，到退休时个人账户积累的本息和可以实现28%的养老金替代率。这样，职工退休时领到的养老金两部分加总起来可以达到社会平均工资的58%，基本能维持退休前的生活水平。

社会统筹基金和个人账户基金被赋予的上述不同功能和需要实现的制度目标要求，决定了两种基金在管理模式、投资策略以及资产配置管理等方面应该差异化。现行统账不分的基金投资管理模式与制度设定的退休金水平目标是不匹配的。因此，为了保障养老保险制度目标的实现，需要引入精细管理的思想和方法，根据两种基金的差异性实施精细化管理。

2. 提高养老保险基金投资管理绩效水平的需要。根据养老保险风险分担与待遇公平的需要，基金要求集中到中央层级进行资金归集、保值增值，形成抵御老龄化的资金池。但目前我国养老保险基金，不论是社会统筹基金还是个人账户基金，依然是以县市级统筹为主、各地分散管理的格局，这一方面使养老保险基金“跑、冒、滴、漏”现象严重，另一方面，也使养老保险基金形不成规模效应，结存在各级政府管理的养老保险基金按规定只能用于购买国债和存入银行，存在基金贬值的风险。因此，养老保险基金尤其是个人账户基金具有规模大、积累周期长、增值要求高的特点，需要根据统筹账户基金与个人账户基金的不同特点与制度目标，运用精细管理的思想和策略，采取不同的投资管理方式。

3. 适应各类别基金差异和基金规模日益增长的需要。我国自1997年确立“统账结合”的养老保险制度以来，养老保险基金的积累规模就呈逐年扩大的态势。虽然在某些年份有些省份社会统筹基金出现收不抵支的现象，但从全国范围来看，基金积累数额大、增速快。据统计，截至2012年底，统筹账户基金累计结余数额已达23 941亿元，且以年均28%的速度增长（见表1）。另一方面，2006年开始，我国部分地区已开始做实个人账户。与此相应地，个人账户基金积累规模也不断扩大。截至2012年底，做实的个人账户基金累计结余3 396亿元，年均增速达到35%。随着改革的日益深化，基金积累规模还在逐年增加，如此数额庞大的基金资产如果继续实行“统账不分”的、“存银行、买国债”的单一投资模式，不仅违背了做实个人账户的初衷，也会影响到养老保险目标的可持续性，因此，积极探求科学的管理思想和方法改革基金投资管理模式已迫在眉睫。

三、 养老保险基金投资精细管理亟待厘清的主要问题

1. 厘清基金性质和投资特点。统筹账户基金个人账户社会统筹基金和个人账户基金有着本质区别，其在投资资产的风险偏好、投资期限及资产的流动性等方面有不同要求。从社会统筹基金来看，其性质上属于参保人的共同基金，用于当期养老金支付，基金积累期短，对安全性和流动性要求高，因此这部分基金在投资特点上要求投资的资产流动性高、期限短、风险低，比较适合于投资货币市场金融工具，如活期存款、短期债券、短期固定收益产品等，投资原则应坚持在确保安全性与流动性的前提下，实现一定的收益性。

对于个人账户基金而言，其性质上属于缴费人个人所有，用于缴费人退休后的养老金支付，基金积累期长且对投资资产的安全性和收益性要求高，对流动性要求较低。基于个人账户基金的特征，在基金资产配置上可考虑选择期限较长、风险和收益都较高的权益类投资，包括对实业的投资和资本市场金融工具投资，通过多元化投资组合实现其保值增值。

2. 厘清基金投资管理模式。从世界范围看，养老保险基金投资可划分为政府集中型管理模式和分散型管理模式。（1）政府集中型。这一管理模式的特点是：政府是养老保险基金的投资主体，政府设立专门部门，统一运营养老保险基金，承担养老基金的投资运营职责，个人账户持有人不参与基金投资决策，获得相同的投资收益。这一模式的好处是管理成本较低、可以发挥受托管理机构的专业优势；缺点是缺少竞争机制、难于满足风险偏好。（2）分散管理型。这一管理模式中，养老保险基金的投资主体不是政府，而是私营机构。政府只负责审核批准成立养老基金管理公司，对基金管理公司行使一般监督权，对其具体投资行为不进行过多干预和控制，实行市场竞争机制。由于基金管理公司的投资管理权限相对较大，能提供不同风险和收益水平的基金产品。因此，这一模式的好处是有市场竞争机制、能满足风险偏好；但管理成本较高。

目前我国养老保险基金在基金管理方面，不管基金积累规模大小，也不区分基金性质，都由地方政府统一管理。这种管理模式存在诸多问题：一是管理绩效不高。由于市场化投资风险较大且投资人才短缺，地方管理机构为了规避风险，在基金结余有投资的情况下，不分基金性质与功能目标的差异，大多采取银行存款与国债的低风险且低收益的稳健投资方式，最终导致投资效率低下。二是养老待遇地区差异明显，不利于体现养老公平原则。由于各省经济发展水平的差异，东部发达地区与中西部欠发达地区之间在基金的缴费比例、投资管理水平和投资渠道上存在很大差距，导致各地养老保险基金规模差异较大，不便于进行投资监管和风险控制，最终会导致道德风险难以防范，养老待遇差距较大，不利于体现养老公平原则。因此，在构建养老基金运营机制之前，首先应根据基金性质类别，精细区分中央政府和地方政府对于不同类型养老保险基金的管理主体地位和管理权力，实施差别化的管理模式。

3. 厘清投资监管规则。世界各国政府对养老基金的投资监管分为数量限制监管规则（Quantitative Portfolio Regulation）和谨慎人规则（Prudent Person Rule）。数量限制规则的监管特点在于数量限制，其对养老基金投资的资产类别和投资比例等进行严格的数量规定。这一规则通常对养老基金持有低流动性、高波动性、高风险性的资产都有禁止性规定或比例限制。谨慎人规则要求投资管理人应坚持审慎原则，基金投资管理方面通常不对养老基金的资产配置作任何数量限制，但要求投资管理人的任何投资行为都必须像一个“谨慎人”对待自己的财产那样考虑到各种风险因素，为养老基金构造一个最有利于分散和规避风险的资产组合。

两种原则体现了两种不同的监管思路，最为本质的差异体现在：是由国家还是由养老基金管理机构来决定基金投资品种、投资的比例。谨慎人规则主要适用于英美法系国家，如英国、美国、澳大利亚、加拿大等，发展中国家大多采用数量限制规则。从我国目前的有关规定看，无论是统筹基金还是个人账户基金，均实行数量限制投资监管规则。这种监管模式在基金管理水平有限的前提下有利于保障基金资产的安全性，但不利于基金资产的保值增值，不利于基金积累目标的实现。因此，作为老百姓“养命钱”的养老基金，其投资运营与监管的关键，必须精细区分基金特性，实施差异化监管模式。

四、 养老保险基金投资精细管理的路径选择

1. 建立“统账有别”的政府集中管理模式。鉴于我国资本市场的不成熟以及参保人投资意识淡薄，养老基金应由政府集中管理，但统筹账户和个人账户的投资管理主体应体现精细管理要求，分别由中央政府和地方政府承担，实行“统账有别”的政府集中管理模式。具体来说，统筹账户由中央政府负责管理，这不仅有利于中央政府从全国范围来调剂统筹基金的收支余缺，保证基础养老金的按时足额发放，而且有利于全国统一的劳动力市场背景下养老保险关系的转移和续接，也符合统筹账户体现养老制度公平的特性。为确保基金资产的流动性，统筹基金的结余部分只能作短期投资，存银行或购买国债，因此，投资管理的专业化水平要求相对较低，可以考虑在人力资源和社会保障部下设全国社会保险事业管理局来集中管理。

至于个人账户基金，其本质上属于参保人的个人财产，并非政府的财政资金，因此，为了防范政府机构挤占挪用个人账户资金的风险，也为了发挥地方政府的积极性和体现效率性原则，建议个人账户基金由省级政府部门实行相对集中管理模式，在明确省级社会保险经办机构对个人账户基金投资管理主体地位的同时，建立法人治理结构，将各省的社会保险经办机构转变为独立于各省人力资源和社会保障行政部门的独立法人机构，对个人账户基金实行市场化运营。

2. 实行“统账有别”的基金投资渠道和监管规则。精细管理思想的运用应体现在两方面：首先，应区分基金类别制定不同的基金投资目标与投资品种规划。其次，在同一属性基金的投资上，也应精细安排投资各类资产的数量和期限。具体而言，鉴于统筹基金主要用于当期养老金的支付，因此基金在进行投资前应做好收支规划，在满足安全性和流动性需要前提下再投资。在投资品种选择上，应首选期限短、易于变现、收益稳定的短期金融产品，投资目的重在保值。银行存款、国债、央行票据等都是较好的选择。在监管方面，应实行相对的数量限制，即在购买国债和存银行定期和活期的比例上、以及存款在不同银行家数的比例上应有所规定，以防止过度集中滋生道德风险。

对于个人账户基金而言，由于其积累到支付有长达十几年甚至几十年的时间间隔，因此，更应制定科学的投资目标与规划。一般来说，基金积累期，注重收益性，考虑长期资产投资，包括长期权益类投资或对实业的投资。到了支付期，流动性和收益性并重，在投资品种选择上，要根据基金支付的时间和数额需要合理匹配长期资产和短期资产、资本市场与货币市场以及股票市场和债券市场的投资。在基金的监管方面，由于当前我国还未形成真正有效和成熟的资本市场，投资管理人自我监管和治理结构的不完善等，应该考虑采取严格的数量限制监管。以后随着管理人投资经验的积累和治理水平的提高以及市场环境的改善，可以逐渐放松管制，如放松对养老保险基金准入条件限制、投资组合及方向限制等，更多地依赖市场规则实施约束，逐步过渡到审慎性监管。

3. 建立量化的基金投资绩效评估体系。量化管理是精细化管理的重要方式。建立量化的科学的养老基金投资绩效评估体系，是实现养老基金投资管理精细化的必然要求，同时也是提高基金投资管理绩效的实践需要。由于统筹基金和个人账户基金的功能目标差异，因此，在建立基金投资绩效评价体系时，也应分块设立，统筹基金设立考核目标应以安全性目标为主、收益性目标为辅；个人账户基金则应注重收益性目标的实现效果，特别要注重收益实现的稳定性。建立了科学的系统的养老基金投资绩效评价体系，养老基金的投资政策实施效果和投资业绩评价就会有章可循，也有利于指导和监督养老基金投资实践，起到控制基金投资成本、降低基金投资风险以及提高基金投资收益的效果。

4. 加快养老基金管理系统信息化建设。精细化管理需要信息化的技术支持。为了利于中央政府对统筹基金的全国调剂，应建立全国统一的养老基金管理信息服务系统，实现基金征收、投资管理、给付、结存信息的运行畅通及资源共享。同时通过信息系统对个人账户基金投资运营的各个环节进行跟踪和控制，这不仅能够利用信息化手段提高管理效率、规范业务流程，也有利于各级政府和参保职工准确、及时地掌握基金运行动态，更好地发挥监督作用。

5. 完善基金投资运营的相关法律制度。我国“统账结合”养老保险制度已实施十来年了，但基金在投资运营方面还缺乏相关法律保障与规范。2009年10月出台的《社会保险法》虽然确立了基金应该投资运营的大方向，但对包括养老基金在内的整个社会保险基金投资的具体管理办法、投资渠道与方式均未做出明确说明。因此，应尽快建立和完善相关法律法规，明确养老基金的投资管理模式和监管规则，完善监管体系，为基金投资精细化管理形成长效的制度保障。

参考文献：

1. 胡锦涛.坚定中国特色社会主义道路前进.为全面建成小康社会而奋斗.北京：人民出版社，2012.

2. 麻宝斌，李辉.政府社会管理精细化初探.北京行政学院学报，2009，（1）：27-31.

3. 冯禹丁.谁来堵上养老金缺口.南方周末，2013-05-02.

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5. 鲁全，蔡泽昊.养老保险基金投资管理体制改革及其影响.重庆社会科学，2012，（4）：14-21.

6. 章萍.养老保险基金指数化投资策略研究——基于资本市场良性发展视角.经济体制改革，2013，（4）：146-149.

基金项目：上海市哲学社会科学规划项目“城镇养老保险基金可持续发展研究——以上海为实证”（项目号：2009BJB021）。

作者简介：章萍，上海政法学院经济管理学院副教授，同济大学管理学博士。

收稿日期：2014-07-18。