政策周期中废止理论的倡议联盟途径解析

摘要：一项政策的废止过程中伴随着政治互动，这种互动所体现的不同态度的群体以及废止本身所具有的政策更新与变迁特性，使其在倡议联盟框架中找到了契合。从倡议联盟的研究途径来看，政策废止的正反联盟是废止子系统中的主要参与者，两者间的分析与互动是推动废止议程的重要因素。同时，政治价值导向等相对稳定的系统要素以及触发机制等动态系统事件也是影响政策废止过程不容忽视的变量。

关键词：政策废止；倡议联盟框架；政策变迁；互动

一、 倡议联盟框架

倡议联盟框架（the Advocacy Coalition Framework，简称ACF） 由美国学者保罗·A·萨巴蒂尔于20世纪80年代提出。这一框架对当代政策过程分析的主导理论“政策阶段论”进行了批评，并将该框架应用于各种实践领域，经过与汉克·C·詹金斯-史密斯的共同努力，逐渐对ACF进行了修正与完善。ACF认为，政策的变迁是由政策子系统中多个倡议联盟间的互动、政策系统的外部事件以及相对稳定的系统要素这三种过程的合力引发的。

政策子系统内，假定参与者被分为许多政策倡议联盟，这些倡议联盟包括了来自各个政府机构和私营机构的人员，联盟的参与者在政策取向方面有着共同点，因此他们的行动往往也具有高度的一致性。而对于不同联盟之间的差异，往往由“政策掮客”来进行调和，以减少冲突。

相对稳定的系统要素主要是指“问题的基本属性、自然资源的基本分布情况、根本的社会文化价值和社会结构以及基本宪法结构（规则）等（保罗·A·萨巴蒂尔，2011）”。这些非常稳定的因素可能存在于政策子系统内部，也可能是外部因素，要改变这些因素非常困难，从而极大地限制了子系统参与者的选择范围，或者影响参与者的资源和信念。因此，政策参与者一般不会将这些因素作为战略行动的目标。

外部（系统）事件包括“社会经济条件的变迁、公众观念的变化、系统内占统治地位联盟的变化以及来自其他政策子系统的决策和影响等因素（保罗·A·萨巴蒂尔，2011）。”这些因素在几年或十年的时间内可能发生很大变化，进而改变子系统参与者遇到的限制条件和机会。因此，这些因素是影响政策变迁的主要动态元素。

二、 政策废止的倡议联盟途径解析

1. 政策废止过程中的倡议联盟。

（1）政策废止联盟。根据参与者的行动出发点，我们可将政策废止的推动者分为四种类型。第一种是反对者。在他们看来，现行政策是不好的。其危害包括它固有的或其宣称的对于反对者所看重的社会生活的准则和价值的伤害，同时也侵害了他们关于社会、经济或更加以自我为中心考量的政治“利益”。第二种是经济者。这里的"经济"取节约、节俭之意。他们推动废止过程的目的在于将资源从那些不重要的问题政策再分配到他们认为更重要的政策之上，同时也关注于通过取消政府职能并限制甚或减免税收各种手段来减少浪费，节约政府整体运转的成本。第三种是改革者，其主张是建立在对现行政策的批判的基础之上的。他们把废止看做采纳并实施一项替代性政策的必要前提，认为他们要求废止的对象妨碍政策的更新，实际上妨碍社会的发展和进步，因此有必要废止且代之以新的政策。第四种是监控与评估者。他们能够全面了解政策的目标是否已经实现，对问题的变化、效力的递减、社会倾向的转变、政策领域的溢出等方面做出及时的判断，从而考察其是否具有缺陷。显然，监控与评估者是政策废止联盟中最具有说服力的一股力量。

（2）反政策废止联盟。针对政策废止的推动者，与其对立的阻碍者同样会结成反政策废止联盟，与前者进行竞争，以此来巩固、维护自身在政策系统中的地位、拥有的资源以及获取的利益。阻碍者可以分为以下几类。第一种是受益者。公共政策的制定与执行很大程度上意味着对社会资源的分配，从而产生了所谓的“既得利益者”，任何形式的政策变化都会给受益者带来利益上的波动。因此，他们往往是最先站起来反对废止的呼吁者，并且不易做出让步。第二种是推行者。一般认为，与某项政策的推行相关的人员都不愿看到政策改变或者失败，更不愿意承认在制定政策的过程中所犯的错误，这种心理上的抵触在面临废止时会表现得尤为明显。第三种是守旧者。守旧者对现有体系的认可度较高，认为既然被制定了出来，必然有其合理的地方。他们主张社会的稳定发展，反对废止带来的波动。第四种是完美主义者。该群体主张政策系统的进退应当保证所有相关者的利益不受损害，即便废止能够为多数人增添利益，这种行为也不能建立在牺牲少数人利益的基础上。由此，完美主义者往往与政策废止联盟中的评价者争锋相对。

（3）中立者。顾名思义，中立者是指那些对于目标政策是否应当被废止，怎样废止以及废止后可能产生的后果均没有较为明确的倾向性态度，这类参与者不会轻易加入任何联盟。这种中立状态有时只是暂时的，毕竟中立者也处于不断互动的政策系统中，难免与各种联盟接触，且正反两方联盟必然会为这部分中间力量加入自己而积极主动进行游说。因此，中立者最终加入哪一方，对于政策废止朝着何处发展具有重要作用。

2. 倡议联盟框架下的政策废止。根据倡议联盟框架，我们将政策废止过程看做以下三个过程的共同作用的结果。

（1）倡议联盟的互动。一般而言，如果政策废止子系统的参与者想要将其理念转化为政策，则必然要面对和其他政策联盟的互动。由于参与者很难在当今日益多元化的政策系统中强行支配政策的废止。因此，其应当尽力证明自身关于目标政策是否应当得到废止的观点的正当性，同时指出对方联盟观点的不当之处。我们可以将这种互动过程用图1来表示。

当政策废止联盟发现了某项政策已经完成目标，或不再适合当下环境而需要调整完善之时，其需要搜寻该政策的遗留产生的负效应以及成因的相关资料。在找到一个或多个成因后，该联盟将会提供其认为合理的政策方案（一般情况下即将目标政策进行完全或部分的废止），以此来达到联盟成员的目的。此时，那些认为上述政策方案对其有利益损害的反对联盟继而会做出反应。例如，对前者陈述的负效应及其成因的相关数据的真实性提出质疑，也可质疑对方的政策方案成本上的可行性，以此动员其他力量来加强自身联盟的实力。

随后，先前提出废止目标政策的联盟自然应针对这些反对意见作出反应，以此形成正反联盟间的分析性互动。若这种互动使得目标政策的负效应得到了证实，甚至指出了更多可能引发的问题，一套政策废止程序在可供支配的资源范围内能够实现，则该方案将会得到合法化。然而"知识"不可能突然出现，也不会马上被广泛地接受，并随之激发政府态度的明确转变。相反，那些对问题严重性及其因果关系的既定看法构成挑战的研究结果往往需要长时间的发展才能出现，并且会受到来自认为自身利益受到侵害的反对联盟的阻力，故图1中所示的正反联盟间的互动分析与争论则不可避免了。

（2）影响子系统政策废止的外部因素——相对稳定的系统要素。分析废止过程中应当把影响政策废止子系统稳定的外部因素和比较动态的外部因素区分开来。根据ACF，可以将问题领域的基本特性、自然资源的基本分布、主要文化价值与社会结构以及基本法律框架作为考察政策变迁过程中相对稳定的变量。针对政策废止的实际情况，我们将影响废止子系统的相对稳定变量总结为政治价值导向以及财政困难、政府的低效率。

公共政策作为国家进行公共治理的工具，其充分反映了政治价值的基本导向，政治价值导向的转变会导致公共政策价值取向随之转变。价值取向变化带来的直接影响则是公共政策本身调整甚至废止。此外，政策的落实需要消耗一定的资源，而财政的支持又是资源的重中之重。由于运行成本的居高不下，而资源具有有限性和稀缺性，导致其实施缺乏必要物质供给和资金来源，使得现有资源逐渐减少以至消耗殆尽，进而引发实施的中断和废止。从政府的运作效率来看，常被认为效率不高的官僚体制往往和运作成本联系在一起。低效率意味着资源的浪费，而浪费又可被看做高成本。同样，公共政策的效率在这种非充分资源利用的状态中其效用也不能发挥到最大。因此，政府的低效率在一定程度上也增加了其财政赤字的可能性，进而增加政策废止的可能性。

（3）影响子系统政策废止的外部变化——动态的系统事件。同相对稳定的系统要素一样，我们将ACF中影响政策变迁的动态系统事件进行了一定程度的调整与修改，整理为以下四种因素。

①触发机制。拉雷·N·格斯顿将触发机制定义为“一个重要的事件（或整个事件），该事件把例行的日常问题转化成一种普遍共有的、消极的公众反应。公众反应反过来成为政策问题的基础，而问题随之引起触发事件（拉雷·N·格斯顿，2001）”。对于那些过时的、多余的或无效的政策来说，其长时间滞留时，必然会出现高耗能低效率的状况，由此引发一系列的社会问题。这些问题有些是人们已经意识到了，也进行了讨论，而且不断主张对之采取行动，但是如果没有触及普遍的利益，就需要某种“突发性”事件来催化（Roger W. Cobb， Charles D. Elder，1983），从而引起公众对此普遍关注，迫使决策者对此作出反应，使旧政策被提上废止的议程。那些人们尚未意识到其缺陷的旧政策则更需要触发机制的催化作用。

②政策评价。政策评价是政策过程中的一个重要环节，评价最简单的形式是了解公共政策的后果，它有两项根本性的任务：一是通过描述其影响来确定产生的后果；另一项任务是根据一组标准或价值准绳，来判断政策的成败（Melvin J. Dubnick， Barbara A. Bardes， 1983）。其专注于政策的结果或后果，而不是特点或起因。它是判断某项政策是否无效、过时或多余的重要依据。

③政策监控。与政策评价类似，政策监控是法定监控主体对公共政策的制定、执行、评估和废止等活动进行监督，进而增强政策系统科学性的行为。党政系统、利益集团、人民群众等都可以从事监控。我们已多次强调，公共政策具有相对稳定性，在运行过程中，原来的政策由于客观条件或环境的变化，不再符合客观现实需要了。其中的许多情况就不是仅仅做出调整所能解决的，必须审慎而又坚定地废除那些错误的、过时的、无效的或多余的政策。政策监控通过其监督等功能及时向有关方面提出废止报告建议，促进废止的实现，这是提高政策绩效，避免僵化，促进政策优化，节省资源的一个关键因素。

④社会舆论。随着当代传媒技术的飞速发展，公共舆论可以渗透到社会的每个角落，形成巨大的社会冲击力。在社会舆论影响政策废止子系统的过程中，由于舆论受到引领者意识形态、价值观以及自身利益等因素的影响，并非对公共政策进行机械反映，而是存在一个选择、整理、加工、重构的过程。该过程中，在各种评价、监控等机制的协助下，那些具有明显缺陷的过时、多余、无效或低效的政策受到新闻媒体的关注，经过报刊、广电、网络的不断传播，进而引发对它们的弊端和危害的广泛社会关注与讨论，最终形成强大的社会舆论，进而在一定程度上省去决策者发现旧政策、论证缺陷与危害的过程，缩短废止流程。显然，这种强大舆论对于政府来说意味着巨大的避免陈旧公共政策危害的压力，这就最终迫使政府不得不采取措施对其调整或废止。

三、 结语

通过上述分析我们认为，在ACF的逻辑框架下，政策废止的过程可看做三组因素的因变量：（1）在政策废止子系统内相互竞争的政策倡议联盟之间的互动；（2）相对稳定的系统参数的作用，包括政治价值导向以及财政困难、政府的低效率等；（3）子系统之外的动态因素的变化，包括触发机制、政策评价、政策监控、社会舆论等因素。显然，这三组因素中影响最大是政策废止子系统本身，即与某个政策领域相关的不同参与者之间的互动，它是由支持和反对废止议程的倡议联盟构成（Paul A. Sabatier，1988）。随着人类社会由工业社会向后工业社会的转变，高度的复杂性与不确定性成为了当今社会的重要现实特征之一，政策废止既可以看做整个社会范围内事件变化的产物，如社会经济的变动、政治系统的波动或其他系统的输出，也可以看做政策子系统内相互竞争的联盟之间，为了逐步实现各自的核心信仰，寻求扩大其资源基础，对外部的触发机制提供的机会作出反应，以及更多地了解与其相关的问题所做的努力。不管怎样，无论参与者是官方性质还是非官方性质，是属于政策废止联盟还是反政策废止联盟，他们都将在分析性互动的过程中（见图1）努力证明自身并否定对方，互相游说争取中间力量的加入，甚或拉拢、化解对方联盟的力量，使自身联盟力量得到扩大，进而削弱或增强论证对象存在的合理性，实现或阻碍其顺利废止。当然我们也应看到，我们不可过分地强调相关参与者、正反两方联盟的构成，而忽视了对废止过程的理解。其中最值得思考的理论方面在于政治秩序和道德秩序之间的关系，与一般性的斗争相比，这种联系赋予了政策废止在整个政策过程中以更激烈的斗争与特殊地位，而这种激烈与特殊也正解释了历来政策废止斗争胜利的艰难性。

参考文献：

1. 曲纵翔.政策终结理论演进中的基础性概念述论.理论导刊，2013，（12）.

2. （美）保罗·A·萨巴蒂尔（Paul A.Sabatier），汉克·C·詹金斯—史密斯（Hank C.Jenkins-Smith）编著.政策变迁与学习：一种倡议联盟途径.邓征译.北京：北京大学出版社，2011.

3. 拉雷N格斯顿.公共政策的制定——程序和原理.重庆：重庆出版社，2001.

4. Melvin J.Dubnick， Barbara A.Bardes， Thi- nking About Public Policy.New York： Wiley，1983.

基金项目：国家社会科学基金重大项目“中国特色社会主义社会管理体系研究”（项目号：11&ZD070）。

作者简介：曲纵翔，中国人民大学公共管理学院博士生。

收稿日期：2014-07-21。