国外农村社会养老保险制度建设经验与启示

张国艳

【摘要】国外农村社会养老保险制度主要分为社会保险型、国家福利型、强制储蓄型三大类型。这三种模式的差异实质上是制度顶层设计的责任基础与责任结构的差异，即作为保障责任主体的政府、市场、个人三者间不同组合的责任分配方案的差异。我们应借鉴其经验，促进我国新型农村社会养老保险制度的完善。

【关键词】国外农村 社会养老保险 经验借鉴

【中图分类号】F842 【文献标识码】A

国外农村社会养老保险制度主要分为三种模式，分别是强制储蓄型养老保险制度、国家福利型养老保险制度和社会保险型养老保险制度。其中强制储蓄型养老保险制度是以企业和个人或者个人存储养老金，政府运用调控的方式对养老金进行政策支持；国家福利型养老制度是指政府承担农村养老保险的主体责任，以税收等经济手段直接为农村居民缴纳养老保险，农村个人所需要承担的养老保险份额相对较少；社会保险型养老保险制度是指政府以间接的手段建立农村养老保险制度，并且养老保险金由政府、企业和个人三方共同承担。在世界范围内，大多数国家的农村社会养老保险制度并不是单一存在的，而是采用多种模式相结合的方式构建农村保险体系。我国的农村养老保险制度发展相对较晚，在我国改革和建设新型农村社会养老保险制度的过程中可以借鉴和参考国外农村社会养老保险制度，来促进自身制度的完善。

强制储蓄型农村社会养老保险制度

强制储蓄型农村社会养老保险制度起源于20世纪50年代的新加坡，该保险体系在20世纪80年代的拉美国家盛行。本文以智利为代表介绍一下强制储蓄型农村社会养老保险制度。智利位于南美洲西南部，国土总面积约756626平方公里，2012年总人口约15665216人，其中农村人口比例为11%。

智利农村养老保险制度的内涵。当前，智利的农村养老保险制度起源于智利政府1981年的社会改革，建立了基于个人账户累计的新型养老保险制度，该制度主要由两个方面组成。

第一，建立个人养老保险资金账户。个人养老金账户是强制建立的，个人每月要将所需缴纳的养老金存入个人账户，企业不需要为个人缴纳养老金。个人账户的存款金额由个人选择养老基金管理公司进行管理，随着养老金额的增加和投资收益的累积构成养老基金。等个人退休时，按照个人账户的具体金额领取养老金。

第二，养老金的缴纳方式和给付方式。养老金的缴纳金额为个人月薪的10%，具体由企业为个人直接代缴养老金，国家不直接为个人给予补助，而是提供一些优惠政策。但是如果个人已经缴纳了20年的养老金依然无法达到养老金最低限额的，其不足部分由国家代为缴纳。养老金的领取条件为男满65岁、女满60岁，缴纳保险金年限为20年。当达到领取条件时共有三种给付方式供个人选择。首先，计划支取方式，即个人将养老金交由养老基金管理公司管理，并且由该公司制定养老金领取计划，若个人死亡时，养老金账户还有余额的话可以被继承；若个人领取完养老金依然活着的话，则由政府给予法定最低养老金。其次，终身年金方式，即个人委托养老基金公司保险公司购买终身年金，若个人账户金额超过购买终身年金所需费用，多余的部分由个人一次性支取。养老金则由保险公司按月进行支付，直至个人死亡，在此条件下养老金不得被继承。最后，计划支取与终身年金结合方式，简单来说就是把养老金一分为二，一部分由养老基金公司管理，另一部分由保险公司负责管理。

智利农村养老保险基金的管理和运营。第一，严格监管农村养老保险基金。当前智利具有养老基金管理的公司共有7家，养老基金管理公司通过市场竞争进行运营，在金融机制不健全、法律法规不完善的情况下，智利政府通过设立相对严格的投资限量规定来确保养老基金的投资安全。

第二，智利政府对养老基金投资的监管内容。首先，政府规定了详细的投资范围，农村社会养老基金的投资范围主要为政府债券、公司债券、股票等。其次，建立风险评估体系，规定风险标准。由专业的风险评估公司为债券和股票进行评级和分类，养老基金公司作出投资规划后需要由政府的养老基金管理委员会进行审批。并且，一般情况下，除了投资政府债券之外，投资某一项目的比例不得超过养老金总额的30%。再次，设定最低收益保证制度，即养老基金公司的当月投资效益不得低于过去12个月平均效益的两个百分点。最后，政府补贴制度，万一养老保险基金公司出现投资失败的情况，不能满足最低投资效益时，则由政府进行相应的补贴。

智利强制储蓄型农村社会养老保险制度的评价。智利的农村养老制度是以强制储蓄为核心的，养老资金的来源主要依靠企业或者员工的缴纳，政府没有给予资金上的补助，主要运用政策性的优惠和补贴未能达到最低养老金的差额的手段给予支持。这类养老保险属于个人完全积累的筹资，国家的财政负担较小，但是也存在着参保人之间的互济性较差的问题，这与社会养老保险的基本性质不相符。

国家福利型农村社会养老制度

巴西国土面积为851.49万平方公里，2012年人口共有182032604人，其中农村人口的比例约为13.5%。巴西基于自身的国家结构，采用福利型农村养老金制度，其个人缴纳的养老金大部分由政府进行支付。

巴西农村社会养老保险制度的内容。当前，巴西农村的养老保险主要由两部分构成，分别是农村年金制度和农村社会救济制度。

第一，农村年金制度。该制度的保障对象为符合领取养老金条件的农村贫困人群。这部分养老资金主要由政府通过税收、国债等手段进行筹集。具体来说巴西的农村养老金并非农民自己缴纳，而是由初次购买农产品的2%的税额组成，政府的投入占年金总额的九成以上。

第二，农村社会救济制度。该制度起源于1974年当时巴西政府推行的月度寿险年金制度，即政府无偿为家庭贫困人均收入低于最低法定收入的70岁以上的老人或者无法独立工作的残疾人提供一定救助金，救助金为法定最低工资的一半。

巴西福利型农村社会养老制度的评价。巴西创新性地运用了“以工补农”的手段，通过征收初次购买农产品税的方式实现了城镇资金向农村地区的转移，农村年金制度实现了农村的全覆盖，有效地解决了巴西农村的贫困现象，并且在一定程度上缩小了城乡之间的差距。巴西的农村养老保险制度发挥了巨大的社会效益，但是财政的高补贴也使得巴西政府面临着严峻的财政压力。

社会保险型农村社会养老保险制度

日本作为中国的邻国，国土面积为37.78万平方公里，2012年总人口127214499人，其中农村人口比重为33%。2000年日本的全国老年人口指数为17.3%，其中农村老年人口指数为28.6%。农村人口老龄化的加速和农业经济发展缓慢并存，这也使得农村养老问题愈发严重。

日本社会保险型农村养老制度的内容。从国民年金制度来说，第一，国民年金制度下农村养老金的缴纳。日本政府规定年满20周岁和60周岁以下的农民必须缴纳养老保险金。农村养老保险金的2/3由农民自己筹集缴纳，其余1/3由政府财政承担。生活贫困的农民可以免于缴纳保险费用，但是在其退休后所领取的养老金水平为免缴期间水平的1/3。第二，国民年金制度下农村养老金的支付。日本政府支付养老金的方法为年度预算平衡法，这种方法与农民的个人收入不挂钩。符合领取养老保险资格的农民可以每月定期领取4.6万日元的基础养老金，提前领取或者延迟领取养老金的话，所领取的养老金额也会相应地减少和增加。当前，日本的养老金补给水平不高，仅仅能在一定程度上缓解老年人的生活压力，而无法保证老年人的最低生活水平。

从农村年金制度来说，为进一步改善农村老年人的生活水平，日本政府在国民年金制度的基础上推行农村年金制度，该制度于2012年正式实施。第一，农村年金制度的保障范围。首先年龄要在20岁至55岁，其次每年从事农业生产的时间不得少于60天，最后拥有5000平方米土地的农民必须强制加入保险，而拥有3000平方米至5000平方米土地的农民可以自行选择是否加入该年金制度。第二，农村年金制度保险金额的缴纳。保险金额的缴纳模式为固定缴费的完全积累模式，即根据不同的缴费标准设定不同的档次，由农民自行选择。对于长期从事农业生产的农民给予一定的政策优惠，该部分农民可以缴纳比下限额还低的特别保险金，这之间的差额由政府财政补贴。第三，农村年金制度保险金额的给付。农民的年金给付金额按照厚生年金的基础进行核算，不足的部分由政府进行补贴。政府的财政补贴比例为农民年金总额的2/3以上。当前日本的农民养老金的支付有两种方式，分别是农村养老金和特例附加养老金。其中特例附加养老金的对象是指转移了农村土地所有权的符合领取养老金基本标准的农民。这也促进了农村土地的流转，激发了农村土地的活力。

日本保险型农村养老金制度的评价。日本政府多层次的农村养老保险制度在一定程度上促进了农村的发展，提高了农村老年人生活水平。日本的农村年金制度的创新之处在于把国家农业发展同农民养老问题有机地接在一起，在保障农村老年人基本生活的基础上，稳定了农村的农业队伍，有利于农村经济的健康长远发展。但是由于日本农村人口的持续减少，农村年金积累较低的问题已经成为当前日本农村养老保险制度的一个困扰。

国外农村养老保险制度对中国的启示

树立“公平优先、兼顾效率”的农村养老保险理念。由于中国长期社会身份的限制，我国的养老制度为多轨制度，尤其是农村的社会养老保障制度的水平相对较低，更加剧了城乡之间的差距。制度的不到位没有很好地保障农村老年人的社会权和发展权。与国外的农村社会养老制度相比，我国的农村社会养老制度体现了顶层设计的不公平。虽然，日本也存在着不同层次的养老制度并存的现象，但是并没有引发权益不公平的问题，不同的养老金制度的待遇差距不是很大，日本政府为了进一步提高农民的养老水平，构建了专门应用于农民的年金制度，在一定程度上实现了财政向弱势群体的倾斜，保证了社会的公平。

我国的农村社会养老保险制度也要在城乡统筹的基础上体现社会公正，具体的养老制度要切实体现公平这一原则，有效解决不同社会身份群体之间的养老待遇问题。在公平的基础上也要兼顾效率，充分应用市场的调节作用，比如借鉴智利养老金的市场化运行模式，切实加强农村社会养老资金的投资和管理，利用市场机制，实现农村养老金的保值和增值。

农村养老保险金替代率的设定要从实际出发。当前，我国仍处于发展国家阶段，所以当前的农村养老金的建设要以保障农民基本生活为基本原则，实现顶层设计的“广覆盖”目标。社会养老保障具有福利的刚性特点，如果实施了相应的福利待遇，再想中止或者降低福利保障水平则会相对困难。中国农村社会养老制度的设计要具有前瞻性，要综合考虑养老制度对日后经济的压力。简而言之就是，农村养老制度既要保障农村老年人的日常生活，也要符合日后社会经济发展的承载力。

当前，国际上普遍认为养老金替代率为50%至70%时，能够满足老年人的基本生活需求。当前，我国新农村的社会养老保险制度的养老金替代率相对较低，并且远远低于城镇退休人员的养老金。如2010年城镇居民年人均领取养老金额为16740.6元，而同期的农村居民年人均领取养老金额仅为700.1元。当前，我国的新农村养老金由两部分构成，分别是基础养老金和个人账户养老金。新农保中规定基础养老金为每月55元，以2009年我国农村居民年人均收入5153.17元来说，农村基础养老金替代率为12.81%，远远不能满足农村老年人的日常需求，并且随着近两年我国农村居民年人均收入的增加，固定的农村基础养老金的效用价值不断降低，养老金替代率呈现下降趋势。面对这一情况，政府可以借鉴国际经验，结合自身实际灵活运用多种措施提高农村养老金替代率。

第一，借鉴日本的年金制度，建立多缴多得的农村养老保险制度。养老保险具有投保效益特征，要结合当前人口、社会、经济发展水平，明确个人缴费情况与未来收益之间的关系，切实提高农村养老保险个人账户的替代率。

第二，建立农村养老保险缴费激励机制。充分考虑缴费年限和退休年龄与养老金额之间的关系，从制度上保证养老金的缴纳和给付，推行延迟退休领取养老金的政策激励，提高对农民的养老保障水平。

第三，建立土地流转与养老金补偿结合制度。中国目前的农村养老保障制度的发展环境与日本存在着一定的相同点，土地保障曾经承担着农村养老的重要保障作用，同时也面临着人口老龄化和农村经济发展较为缓慢的双重压力。当然，中国农村也具有自身的特点，农村人口比例相对较高，土地为国家和集体所有，农村集体土地所有权主体不清晰、性质不明确，这些不利于我国土地承包经营权的流转。作为失业和养老保障的土地资源，由于当前农业生产效率低下、农业收益相对较低等因素，大片土地荒废，这不仅制约了农村经济的发展，也影响了农业的良性发展。结合当前中国农村结构转型和农业现代化发展的实际需求，土地流转的改革成为推动农村产业结构升级的必然要求。我国可以借鉴日本农地移交换取养老金补偿的措施，实施由符合领取养老金标准的农民将土地经营权转移给继承人并由继承人承担一定的养老金，或者农民可以将土地经营权出售给国家，由国家提供相应的养老金补贴，切实提高农村的养老金水平，提升农村老年人的生活质量。

第四，构建多层次的农村养老金体系。农民的养老保障不能仅仅依靠政府的财政补贴，国家要为农民提供多种层次的养老方案，让农民根据自身的实际条件选择符合自己的养老方案，鼓励农民开展个人养老金计划，从多角度提升农民养老金的替代率。

改革农村居民自愿缴费参保的模式。养老保险的参与人员越多，其保险功能越稳定，只有扩大养老保险的覆盖面，才能提升国家整体的养老保险金的支付能力，在农村社会养老资金盈余的基础上才能提升农村居民的待遇水平，实现养老保险的良性循环。当前，我国农村居民大多数是具有缴纳养老保险费用能力的，我国应借鉴国外强制缴纳养老保险制度的经验，利用政策提高农民的参保意愿并化解农村养老的风险。对于对低收入人群对养老保险的抵制，我们可以在衡量低收入人群的人均收入与最低参保额度之间差额基础上，通过政府财政补贴的方式鼓励低收入者参保。同时也可以创新养老金账户的功能作用，如养老金账户的抵押贷款功能，可以允许农村居民充分利用个人养老账户，解决在日常生活中遇到的困难，这样就能有效地解决农村居民因生产投资或日常消费带来的融资困境，能够减少低收入者的抵制情绪。

（作者单位：包头师范学院马克思主义学院）

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