转变政府行政理念 构建服务型社会治理模式

杜锦文

【摘要】服务型社会治理模式对我国政府行政理念提出了维护社会公平与正义、由管制向服务转变、敢于承担道德责任、注重与民合作四个方面的要求。顺应服务型社会治理模型之要求，我国政府行政理念转变有四条路径：一是坚持以民为本的服务理念；二是坚持公开透明的服务体制；三是坚持科学民主的服务决策方式；四是坚持从严执政的道德责任机制。

【关键词】服务型社会 社会治理 治理模式 行政理念

【中图分类号】D6 【文献标识码】A

历史语境中的服务型社会治理模式

从人类发展的历史进程来看，可以将人类社会的发展划分为农业社会、工业社会和后工业社会三个时期。而站在政府的立场，在这三个时期所采取的社会管理方式有所不同。在农业社会时期，其社会管理的基础是高度集中的权力关系，从本质上来看，此时期的社会管理乃是不平等的“权治”。到了工业社会时期，随着生产力的进一步发展，公民的权利意识和法制意识有所增强，依靠农业社会时期的权力关系已经不能满足社会管理的需求。①因此，这个时期的统治者开始着手建立各项法律制度，通过法律制度对社会管理的程序、规则、技术作出明确之规定，以寻求在政府与公民之间构建起良性的法律关系，进而达到维护社会稳定之目的。从这个层面上来看，工业社会的社会管理具有鲜明的法治化特点。进入21世纪以来，伴随着工业社会的进一步发展，信息和知识在推动社会发展中所起到的作用越来越明显，从而引起各个产业的生产率有所变化，社会各国将逐步进入后工业化时代。

在后工业化时代，其社会建立的基础乃是伦理关系与法律关系并重，社会道德将在社会管理中扮演着重要的角色，这意味着政府单纯依靠法治并不足以解决社会管理过程中出现的问题，还必须积极实施德治，突出信任与合作机制在社会管理中的作用，要求我国政府以制度道德化为起点，以社会服务为根本目的。立足此理论，就可以理解当前我国政府在提倡“依法治国”的同时，为何还要积极提倡“以德治国”。

站在历史的维度来看，农业社会与工业社会的管理模式建立的基础都是社会异质性，强调统治者或政府对统一社会或国家的分而治之，因为无论是以权力为基础的“权治”，还是以法律为基础的“法治”，其都没有突出伦理关系在社会管理中的重大作用，而这也正是农业社会时期和工业社会时期社会管理最大的缺陷。

当前，我国正处于由工业社会向后工业社会转型的关键时期，必须打破过去分化式、隔绝式的社会治理模式，避免在社会治理过程中等级化、官僚化、层级化现象的产生，从而将社会各个领域的成果转化为社会发展的动力。顺应后工业时代对我国政府管理的新要求，服务型社会治理模型应运而生，服务型社会治理模型改变了我国过去社会管理过程中政治、经济与管理多元分立的局面，突出信任与合作机制在社会治理中的作用，同时要求我国政府以制度道德化为起点，以为社会服务为根本目的。

服务型社会治理模式对我国政府行政理念的要求

与传统的社会治理模式相比，服务型社会治理模式将其核心价值体现在“服务”二字上，要求其他价值都必须从属于此价值。不同于农业社会的“权治”，也不同于工业社会中的“法治”，服务型社会治理模式所体现的终极社会治理模式乃是法治与德治并重，倡导道德化及互相信任与合作。依据此逻辑，服务型社会治理模式对我国政府行政理念提出了新的要求，要求我国政府以制度道德化为起点，通过政府及其行为的道德化，突出信任与合作机制在社会管理中的作用，社会各个阶层的有机融合与合作，来管理整个国家，实现我国社会治理的良性状态。具体来看，服务型社会治理模式对我国政府行政理念提出了以下几个方面的要求。

最大限度维护社会公平与正义。温家宝曾经说过：公平正义比太阳还要有光辉。习近平也提出推进改革的根本目的之一让社会变得更加公平正义。我国领导人已经深刻认识到实现和维护公平正义在整个中国社会管理中的重要作用。而在服务型社会治理模式视域下，对我国政府行政理念也提出了维护社会公平与正义之要求。美国著名的公共管理学家库珀指出：“进入后现代社会，政府管理的标准化程序、服务、规则等面临严峻挑战，人们要重新审视那种认为同等对待就是公平对待的假说”。②在他看来，后现代社会对政府理念的要求不仅仅是要同等地对待公民，还要平等地对待公民，只有平等地对待公民才是实现社会公平。在信息化和大众民主化的背景之下，我国政府虽然采取了多元化、创新型的社会治理手段，但仍然在管理社会公共事务的过程中呈现出不可治理性的危机，其根源就在于维护社会公平与正义的效度和信度有限，不能实现社会公平与正义，让部分弱势群体仍然游离在社会公平与正义框架之外。因此，从这个意义上讲，服务型社会治理模型为政府行政建设的重点开辟了新的途径。

由管制向服务转变。新中国成立之后不久，我国走上了计划经济体制的道路。在计划经济时期，我国政府管理的模式是管制模式，在此种社会治理模式之下，我国政府充当了管制角色，通过各种手段对整个社会进行管理，对全体公民进行控制，以达到维护社会稳定之目标。在管制社会的过程中，我国政府的职能往往没有边界，集权、垄断、强制是政府管制的主要手段和方式。不仅如此，在我国原有的政府理念体系中，过于强调政府在社会管制中的作用，多以行政命令的形式直接干预社会管理，从而忽略社会公众在社会治理中的参与作用，缺乏对政府管理责任的有效监督和限制。管制视域下，我国政府社会治理以管制为本，社会治理方式缺乏人性化，政府的服务性功能基本被忽略。

在服务型社会治理模式提出之后，作为社会管理的双方，政府与公民在这个过程中的地位有所变化，政府在社会管理过程中不能以政府为中心，而是要坚持社会本位、公民本位的理念，坚持按照公民意志组建、以公民服务为宗旨的社会治理方式。③因此，服务型社会治理模式要求我国政府摒弃以往在社会治理中的管制方式，实现政府由政府本位、官本位向社会本位、公民本位的转变，“全能政府”变为“有限政府”，领导公众变为服务公众。

敢于承担道德责任。从行政学的基本原理来看，责任是行政伦理学的基础。从行政学的实践来看，只有敢于承担责任的政府，才能在社会治理过程中树立公信力。对于政府来讲说，其在社会治理过程中所承担的责任是多元化的，通常有法律责任、行政责任与道德责任。法律责任与行政责任在当前我国政府责任体系中较为常见，法律责任的实现主要依靠以行政法为基础的行政法律体系，行政责任的实现主要依靠上下级之间的行政监督体系，而政府的道德责任一直以来却是我国政府责任实现的薄弱环节。在服务型社会治理视域之下，德治是政府社会治理的主要方式，道德责任在政府责任体系中处于核心位置，与行政责任和法律责任不同，政府道德责任的追究更加依靠行政职能人员主观上的自觉性。这就意味着只有政府职能人员在社会治理过程中敢于承担道德责任，才能对社会公共利益负责，对公民利益负责，而这正是服务型社会治理模式对政府行政理念的新要求。

注重与民合作。既然服务型社会治理模式需要以道德基础，这就意味着构建与公民良性的合作关系也是我国政府行政理念转变的目标。我国公共管理研究学者张康之认为，在服务型社会治理模型之下，其网络结构决定了人们之间既是合作又是信任的。④事实上，基于信任关系而发生合作行为普遍化的现象，进而出现社会高度合作的组织形态，这正是服务型社会建立的新路径，如此不仅可以减少政府在社会治理中的阻力，还可以大大降低我国政府社会治理的成本。基于此，我国政府只有在社会治理过程中不断加强与民合作，才能促进与民信任关系的构建，进而化解政府在社会治理过程中的不确定性难题。因为在服务型社会中，单单依靠政府的努力显然难以实现善治，只有发挥我国全社会范围内的治理力量，群策群力，才能保障社会治理效果的最优化。由此，我国政府行政理念建设中必须构建起能够包容公民个人的合作治理结构，才能提升公民参与社会治理的意识，进而实现服务型社会治理的行政伦理价值。

政府行政理念转变路径选择

英国前首相撒切尔夫人曾指出：“当今世界唯一不变的就是变革。”在服务型社会治理理论出现之后，顺应社会发展的需求，世界各国逐渐放松了在社会治理过程中的政府管制，以“在公共服务领域引入竞争机制，形成顾客导向、公众满意导向的绩效机制”为核心的政府行政理念改革开始在各国蔓延。⑤党的十七大明确提出“建设服务型政府”的行政体制改革目标，十八大更是提出了“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意”的服务型政府，这表明我国政府正在积极实践服务型社会治理模式。在社会风险和矛盾日益多元化的今天，我国政府行政理念转变只有坚持正确的路径，才能构建起符合我国国情的服务型社会治理模式。

坚持以民为本的服务理念。从产生的渊源来看，政府是公民之间契约的产物，从这个层面来讲，服务型政府建设是政府本源的回归。转变政府理念，是我国适应社会治理形势对政府的要求而做出的变革，这种变革成功的首要因素便是我国政府能否在执政意识上实现转变。基于此，我国政府应树立服务的理念，将服务作为政府的首要行政理念，尽量围绕为个人和企业提供服务展开，减少对企业和个人的行政控制和干预。要切实实现政府的服务职能，需要政府密切联系群众，深入群众，了解群众的心声和诉求，切实在行政职能中体现出服务的角色，而非传统社会治理中的管制角色。与此同时，在履行政府职能的过程中，政府应坚持以公民本位和社会本位为中心，突出以民为本的服务理念，尊重人民的主体地位，这就要求政府强化公仆意识，把维护好、实现好人民的利益作为各职能部门工作的出发点，最大限度地为民众提供便利。不仅如此，还应在政府各职能部门中引入服务绩效管理与评价体系，通过加强对政府职能部门工作人员服务工作的考核，以增强政府各职能部门为民服务的自觉性和能动性。

坚持公开透明的服务体制。我国政府体制改革的实践证明，行政理念的变革是一个复杂而漫长的过程，能否成功在很大程度上取决于政府的服务体制是否公开透明，只有公开透明的政府才能突出其服务职能，增强公众在社会治理中的参与度，进而减少政府社会治理中的阻却性因素。

一是要让政府职能机构的产生公开和透明。要进一步立足于行政法律体系，将我国政府机构的产生、职责、权力明确化和规范化，并按照精简和统一效能的原则，按照服务型政府建设的要求，逐步调整职能部门的编制。

二是要实现政府职能部门管理与服务行为的透明化和区别化。从组织管理学的角度来看，公共服务生产供给与对其的组织管理是属于两种不同类型的行为，在传统管制型的社会治理模式之下，并没有对上述两种行为进行区别，进而导致各政府职能部门在社会治理过程中出现权责混乱的现象，引发社会公众对于政府工作透明度的怀疑，直接影响了政府的公信力。基于此，要坚持公开透明的服务体制，必须进行以角色分开、功能分离为导向的行政体制改革，使得政府在公共服务生产供给和公共服务生产供给管理的过程中，实现政府职能的匹配与对应。

三是积极推进政务公开。在传统政治体系中，政府对于与其工作相关的信息拥有程度基本处于垄断地位，这直接导致行政效率低下和官本位作风的泛滥。因此，积极推动政务公开，将政府职能部门的重大决策、行政标准、办事结果、政策性文件向社会公开，是体现政府行政理念转变的重要举措，也是增强政府服务意识的重要路径。

坚持科学民主的服务决策方式。决策是政府在提供社会公共服务的过程中必然面临的问题，决策方式的民主化、科学化程度的高低，直接影响着政府社会治理的成本的高低，更是关系着政府社会治理工作成效的优劣。政府职能部门要改变以往由领导说了算的决策方式，在面向社会提供公共服务的决策出台之前，政府职能部门应坚持走群众路线，身体力行到基层调研，并通过座谈会、听证会等形式充分听取公共服务受众者的意见，在民众参与的前提下作出提供正确的公共服务的决策。在出台决策之后，政府职能部门需要严格落实各项决策措施，对于不依法履行决策、损害公共利益的行为，必须追究相关人员的责任。

除此之外，坚持科学民主的决策方式还要求我国政府应积极扩大参与型基层民主，不断壮大基层民间自治组织。在我国社会转型时期，各种社会矛盾交织重叠，由于长期二元社会结构的存在，使得政府与民众之间往往存在信息沟通不畅的问题。通过基层民间组织，可以把民众的意见收集起来，集中反馈给政府，通过基层民间组织发挥上传下达的作用，实现普通民众参与社会决策的诉求。

坚持从严执政的道德责任机制。政府只有在真正履行其责任时才是合乎理性的、道德的。⑥负责任是服务型社会治理模式下政府必须具备的主要品质，也是服务型政府最鲜明的特征。在服务型社会治理模式之下，责任政府不仅仅包括追求政府的行政责任和法律责任，更为强调道德责任对于政府的重要性。因此，如何在政府各职能部门中坚持从严执政的道德责任机制，也是摆在政府理念变革面前的一项难题。为此，建议建立道德责任追究机制，政府行政职能部门或其工作人员在社会治理过程中出现失职行为，必须向社会和公众道歉。通过道德责任机制的构建，使得行政职能部门及其工作人员在面向公众之时，能够讲实话、讲真话。与此同时，政府职能部门还需要积极向社会提供符合道德的公共政策，政府应坚持社会主义道德的基本原则，尊重公民的基本权利，在各项经济和建设及社会发展政策制定中考虑道德因素，如此才能协调好我国社会内部的各种伦理关系，承担起服务社会的道德责任。

（作者为遵义师范学院马克思主义学院副教授；本文系贵州省教育厅2013年高等学校人文社会科学项目“遵义会议视域下马克思主义中国化研究”的阶段性成果，项目编号：13hjdo12）

【注释】

①谢治菊：“服务型社会治理模式下行政伦理建设研究”，《广西社会科学》，2011年第6期，第100页。

②[美]特里·L·库珀：《行政伦理学：实现行政责任的途径》，张秀琴译，北京：中国人民大学出版社，2001年，第65页。

③刘熙瑞：“服务型政府—经济全球化背景下中国政府改革的目标选择”，《中国行政管理》，2002年第7期，第5～7页。

④张康之：《行政伦理的观念与视野》，北京：中国人民大学出版社，2008年，第95页。

⑤彭向刚，王郅强：“服务型政府：当代中国政府改革的目标模式”，《吉林大学社会科学学报》，2004年第4期，第122～123页。

⑥张成福：“责任政府论”，《中国人民大学学报》，2000年第2期，第77页。

责编/韩露（实习）