教育督导人员专业化及其制度保障

卢 盈

（卢 盈：北京师范大学 教育学部 博士生 北京100875 责任编辑：林再峰）

《教育督导条例》对督导人员资格的基本条件、督学的职权、督导的方式和内容以及督学人员的法律责任作出了明确的规定。在督导人员的素质要求方面，提出“县级以上人民政府根据教育督导工作需要，为教育督导机构配备专职督学。教育督导机构可以根据教育督导工作需要聘任兼职督学。兼职督学的任期为3年，可以连续任职，连续任职不得超过3个任期”。督学应“熟悉教育法律、法规、规章和国家教育方针、政策，具有相应的专业知识和业务能力；具有大学本科以上学历，从事教育管理、教学或者教育研究工作10年以上，工作实绩突出”。〔1〕可以说，随着教育督导活动的不断深入发展，对实现督导的专业化提出了内在要求。然而，教育督导人员的专业化不仅需要来自法律制度上的保障，同样需要来自准入、培训、职级、评估、交流等多方面的制度保障，从而能够促进教育督导活动真正走向专业化，以保证教育事业健康发展。

一、实施教育督导人员专业化的现实诉求

（一）提升督学队伍整体水平，加强督导活动专业性的需要

督导人员的专业性不仅表现在督学人员的数量上，同时也体现在督学人员的构成以及具体的工作任务和职责上。但是，目前全国教育督学队伍中，存在督学人员年龄老化、结构层次不合理，中、青年督学人员比例失调等问题，制约着督导队伍专业化的水平。随着督导活动的不断深入，作为督导活动过程中主要实施者的督导人员的地位凸显出来，越来越多的实际问题需要依赖督学人员及时发现，并给予指导和建议。从整个督导活动的进行来看，是作为督学这一专业群体对学校这一专业群体的同行评价，督导活动的真正价值在于提供学校改进的专业化建议，指导学校的教学、课程、学校文化建设等一系列工作。督导人员自身对教学规律、课程改革进展、人才培养方式的认识程度，都直接影响到对学校能否提出科学和合理的建议。督学人员是专门从事督导活动的专业人员，督学人员的素质直接影响到督导活动的成功与否。因此，提高督导队伍的专业化素养，加强督学人员的专业化培养，是督导队伍自身不断发展完善的必然诉求。督导活动不仅应拥有刚性的行政权威，弹性的专业性权威也是必需的。如果督导活动只注重刚性的行政性命令，学校的真实状况可能得不到准确的了解，学校只是在应付差事，不能够与督学人员进行沟通和交流；同样，学校缺乏专业性的指导建议，无疑会阻碍对学校真实状况的及时把握和问题的解决，从而阻碍学校的稳定发展和教育政策的修正。

（二）为学校发展提供建议，促进学校自主变革的需要

督导人员的职责是发现学校存在的问题，并给予改进的指导性建议。这在客观上就要求作为督导主体一方的督导人员也应是高素质的专业化人员。对教育方针、政策、教育法律法规都应该充分了解，不仅是教育教学的专家，也应是学校管理的“能手”。督导人员作为“局外人”，应该破除学校内部人员“不识庐山真面目，只缘身在此山中”的局限性，统筹全局，评估学校的课程和教学、财务运行状况、学生学习情况等一系列问题。同时，督导人员要能够对发现的问题进行科学归因，指出症结所在，提出指导性的建议和方案，使学校中的“局内人”在“局外人”的指导下，根据评估建议，制定学校改进的方案，实现学校自主变革。

（三）促进教育科学发展、政府科学决策的需要

督导的作用之一是充当政府的“智囊团”，把对下级政府、教育行政部门履行教育方针的情况，各学校在办学过程中所遇到的问题、取得的有益经验反馈给上级政府，做好政府的“耳目”。政府制定教育方针、制度等都要来源于反馈的信息，根据督导报告中的成功的案例、教育发展过程中存在的问题，制定教育发展规划。要充当好“智囊团”的角色，督导人员不仅要具备发现教学、学校管理过程中存在问题、提供改进建议的能力，还要承担好另一个更重要的职责，就是总结经验，提出教育改革和发展的建议，为制定教育发展规划、政府科学决策提供科学的理论依据。

二、督导人员的职业性质及多重角色

（一）教育督导人员的职业性质

专业化是职业化的高级阶段。职业具有目的性、社会性、稳定性、规范性、群体性的特征。教育督导人员从事督导活动有其目的性，督导人员在从事督导活动过程中要与学校、教育行政机构以及其他各行政部门之间交流，督导人员的队伍在不断壮大。从上述五个方面可以看出，教育督导人员是一种被明确定义的职业，符合职业的五个特征。因此，教育督导人员“是在教育督导机构中具有督导职位和专业知识与技能，代表国家教育督导部门行使教育督导职权的行政人员，是专业性的教育行政人员”。〔2〕教育督导人员的专业性体现在督导活动之中，在面对督导对象时，所涉及的工作往往是教学安排、课程设置、学生评价等有关教育教学方面的专业性工作；其次，督导机构作为一个教育行政职能部门，督导人员也要从事一些教育督导部门内部的事务性工作。正是由于督导人员在从事督导活动中要面临各种复杂性的工作，所以督导人员不同于一般的从事教育教学、学校管理的教师以及校长、教导主任，也不同于一般的教育行政工作人员，其职业性质应是专业性的教育行政人员。

（二）督导人员的多重角色

随着督导活动复杂性的不断深入，督导人员在实际工作中要面临多重角色的不断转换。作为教育行业里的一类专业人员，督学人员是根据上级部门制定的有关方针政策，对学校内部教师的教学、学生的学习，以及整个学校管理运作状况进行有效的指导和评估，在督导活动中充当着多重角色。督导队伍专业化的构建不仅需要督导人员在督导过程中具备多重角色，还应具备各种角色所应具备的知识贮备和能力。

首先，督导人员是教师的“引导者”。在教学过程中，督导人员对教师课堂的教学行为、学生学习的情况、课程安排合理与否进行评估，评估的目的在于指出教师教学中存在的主要问题，通过向教师及时反馈信息，提出改进教学的建议，让教师了解在教学过程中存在的问题以及改进的策略，最终引导教师的教学行为走向成熟。作为教师教学“引导者”的督学人员首先应具有丰富的教学经验，深谙教育教学的规律、新课程改革理论，以及具备在教学过程中掌握的一些实践性的知识。

其次，督导人员是学校管理者的“伙伴”。督学人员和学校管理人员都属于教育管理人员，学校管理人员是实际工作的执行者，督学人员是实际工作的反馈者。在督导过程中，不仅会涉及学校微观层面的教学环节，还会对学校中观的教师管理、学生管理、学校文化建设、制度建设、资金运转等多方面进行督导和评估。学校管理人员包括校长、副校长、教导主任等，他们会面临学校管理过程中可能出现的各种问题，督学人员更应该对学校管理工作有一定了解，并且必须具备一些学校管理、学校评价、学校资金运转的相关知识。

再次，督导人员是上级政府及教育行政部门的“智囊团”。督导人员充当政府和上级行政机关的“耳目”，随着督导活动的不断深入，督导人员不仅应该是上级部门的“耳目”，还应该充当上级政府和教育行政部门的“智囊团”，建立教育督导制度旨在发现教育中存在的问题以及取得的成就，提出改进的建议。这就要求督学人员改变传统观念，为教育行政部门的政策制定提供科学的建议。这就要求督学人员要具备政治素养，深谙政策学、教育法律法规等方面的知识，善于把督导报告归纳、总结，上升为指导实践的有关理论。

三、教育督导队伍专业化的制度保障

（一）建立督导资格证书制度，严格控制入口质量

一些发展较为成熟的职业如会计、律师、医生等，都具有相应的资格证书制度，但有关教育督导人员的资格证书制度还没有确立，这势必会影响督导队伍乃至督导活动的专业化发展。从某种程度上可以说，资格制度是督导专业化发展的必备条件，是督导工作的前提和质量保障。督导人员是代表同级政府对下级政府、教育行政部门以及学校执行党和国家的相关教育方针、政策、法规进行监督和检查，工作内容涉及教育教学、学校管理、财务使用等多方面的工作，督导人员的素质决定了督导活动质量的高低。通过建立督导资格制度，督学人员的权利、职责、义务，督学人员的任职条件，获得资格的程序、方式，都应有明确的规定。对督导人员的政策理论水平、思想品德修养、学历水平、业务素质以及教育理论都要进行严格的要求，坚持“先培训、再上岗”的原则，保证督导人员的素质和督导活动的专业化。

（二）完善督学培训体系，提高督导队伍素质 （提高督导队伍专业性）

在培训方式上应以有利于督导人员专业化发展为前提，可以依托高等院校的教育学院进行培训，也可以实行“当地为主”的培训方式，建立国家、省、市、县四级培训体系。在培训的内容上，应理论知识与实践工作相结合，设计出一套合理的课程体系，以督导活动中的实际案例为研究对象，开展专题性的讲座。鉴于督导活动的复杂性，各省、市、县等地方的培训内容应注意理论与实践的结合，通过结合本地的具体案例进行交流与学习，更好地推广和学习有益的督导经验、督导技术和方法。督学人员不仅需要基础的理论知识，更需要实践性的知识，能针对被评估单位所面临的问题，提出问题的解决方案。因此，在培训内容上，不仅需要教育基本理论、教育督导理论、教育技术理论、教育政策与法规方面的知识，也需要管理学、经济学、政策学、社会学等方面的知识。在培训方式上，应注重理论与实践相结合，采取阶段学习和实地考察相结合的方式。在理论学习之前或之后，对一些中小学校进行实地的考察，从教育实践出发，诊断学校在实际的教育教学、课程设置、学生德育工作、学校管理等各方面存在的问题，对成功经验进行总结，不断提高运用理论指导实践的能力。

（三）建立督学培养机制，培养教育督导专门人才

督导专门人才的形成不仅需要对专职和兼职督学、在职的督导人员、退休校长、优秀教师进行提高培训，同样需要从源头形成督学人才的培养机制。目前在我国还没有系统培养教育督导专门人才的高校和机构，一些高校只是在进行教育管理学课程讲授的过程中简单论述教育督导方面的问题。目前高校也没有相应的课程。这在一定程度上也制约着我国教育督导自身的发展和专业化进程，制约着基础教育改革的步伐。高校可以尝试在“教育经济与管理”这一二级学科的框架下开设“教育督导”专业，教育督导的课程应该强调理论性与实践性相结合。所培养的学生在学习系统的教育学、心理学、课程教学论、教育评价学、教育督导、教育政策等基础性的专业知识的同时，也应定期组织学生参与实地的调研活动，与专职督学、兼职督学一起参加到教育实践活动中去。在以实践为导向的原则下开展教育督导的人才培养工作，形成一个良性循环的培养机制，为教育督导活动提供源源不断的专业力量，提升基础教育事业的整体质量。

（四）实施教育督导科学研究，有效指导督导工作

督导队伍的专业化建设不仅需要入口的严格把关、过程的高标准培训，更需要有更广泛、更有深度的科研成果进行指导。在我国，有关教育督导方面的研究并不多，这无疑在一定程度上限制了教育督导队伍的专业化发展以及教育督导制度的进一步完善。督导工作涉及学校工作的方方面面，有来自学校内部的工作，同样也涉及到学校外部工作，督导人员应该具备怎么样的知识基础？督导队伍应具备怎样的年龄结构、学历比例？是理论性的督导研究更有益于指导学校的发展还是质性研究更加有益？教育督导评价的标准是多元化的还是一元化的？诸如此类的一系列问题，都需要进行科学的理论探讨。加强教育督导理论的科学研究，不仅有利于督导理论的不断完善，更有利于其指导教育督导实践活动，促进教育督导专业的发展。

（五）建立教育督导评估制度

教育评价是“对教育活动满足社会与个体需要的程度作出判断的活动，是对教育活动现实的 （已经取得的）或潜在的 （还未取得，但有可能取得的）价值作出判断，以期达到教育价值增值的过程”。〔3〕完善的教育督导评价制度包括两层含义：一是针对学校的督导评估制度，包括对学校的综合督导评估、教学水平的评估、学生的学业成绩和思想品德评估等，通过进行评估并作出科学的判断，总结出取得的成绩以及所存在的不足，为上级有关部门进行决策提供建议，为深化改革提供依据。二是对教育督导活动本身的评估，即教育督导的元评估。教育督导的元评估通过对一次或一个阶段的教育督导活动进行评估，发现督导活动自身存在的问题，促进督导技术应用的改进、督导方式的科学化、督导内容的更新，保障教育督导活动的顺利开展。教育督导评估制度的两个层面保障了被督导单位的活动趋向专业化，也保证了教育督导队伍、机构、实践活动更加的专业化。

（六）建立教育督导联盟，促进同行交流合作

教育督导联盟应是一个非政府组织 （NGO），我国区域经济发展不协调，各个地区所面临的教育现状也有所不同。因而作为对教育活动进行评估、指导的教育督导活动也会存在差别。根据教育督导体制的四级建制，应建立我国四级的教育督导联盟，它是由民主党派人士、专职督学、校长、教育行政部门官员、优秀教师以及一些优秀学生组成的民间组织。其目的在于对在学校管理、教学、学生学习以及督导活动中遇到的实际问题进行互相交流与沟通。我国民间的社会机构发展不充分，应建立起适合本国和区域条件的民间社会机构。在美国，有针对校长的校长促进会等。建立教育督导联盟体系，一方面有利于同行之间互相进行资源的分享以及经验的学习与借鉴，另一方面有利于调动全民参与的积极性，增强督导活动的实践基础，更多地从督导活动一线了解督导工作面临的问题、取得的成就，促进督导理论与实践的建设。

注释：

〔1〕 教育部网.教育督导条例 〔EB/OL〕 .〔2012-09-17〕 http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_1778/201209/142317.html.

〔2〕黄崴.教育督导学 〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2010：34.

〔3〕陈玉坤.教育评价学〔M〕.北京：人民教育出版社，1998：7.