国家治理视域中发展与完善中国特色社会主义制度

徐保军

(1.天津工业大学马克思主义学院，天津300387;2.天津师范大学政治与行政学院，天津300387)

一、执政理念创新是发展和完善社会主义制度的关键

十八届三中全会提出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[1]这是首次从国家治理体系现代化的角度提出完善和发展中国特色社会主义制度，是执政党执政理念的重大创新，为我国全面深化改革指明了努力的方向，对完善和发展中国特色社会主义制度，具有重大的理论意义和现实意义。

“国家治理”是上世纪90年代以来，在国际政治学领域逐渐流行的一个概念，由“全球治理”引申而来。过去我们说国家和人民的关系，叫国家统治，后来叫国家管理，现在改称国家治理。从“管理”到“治理”，一字之差、微言大义。具体而言:(1)就主体而言，从管理到治理，意味着国家治理的主体从过去的政府一个主体变为多主体。(2)就运作方式而言，国家管理的运作方式是单向的、强制的、刚性的行政方式，国家治理的方式是包容、协商和法治的方式。(3)就效能而言，国家管理强调制度落实，要求制度和法规按照管理者的愿望运行。国家治理强调制度效能，要求治理主体运用制度和法规，不断提高制度体系的执行力，取得良好的治理效果。由此观之，从“管理”到“治理”，意味着党的执政理念创新，即由政府自上而下的“管理”转变为政府自上而下与社会自下而上相结合的“治理”。党的领导是中国特色社会主义制度的核心，党的执政理念的创新，是发展和完善社会主义制度的关键。

就治理体系与制度体系的关系而言，治理体系是由起支撑作用的制度和具体层面的制度以及体制机制组成的，中国国家治理体系就是中国特色社会主义制度。但治理体系强调制度化、科学化、规范化、程序化，推进国家治理体系现代化，就是要通过全面的系统的改革而逐步实现制度体系更加完善、科学和规范，并把制度优势转化为国家治理的效能。推进国家治理体系现代化，对发展和完善社会主义制度提出了更高的要求。

二、推进治理体系和治理能力现代化必须完善专断性权力建设

作为一个掌握全国政权并长期执政的党，中国共产党是国家治理体系的核心主体。从“治理”的视域看，加强党的建设，是推进治理体系和治理能力现代化建设的首要问题。这里涉及两个问题:执政党专制性权力建设、执政党制度性权力建设。

美国加州大学迈克尔·曼教授对两种权力的划分富有启发意义。他把政治权力划分为专断性权力与制度性权力。执政党在行使专断性权力时，无须与社会协商，可以独断专行。因此，专断性权力的基础是强制力，决策过程可能比较迅速，运行方式是自上而下式的。专断性权力具有较高的随意性，权力执掌者甚至可能“为所欲为”。[2]这与治理的协商理念发生冲突，为了发挥治理主体的作用，需要加强执政党专制性权力建设。

作为执政党，共产党具有主体二重性:整体性主体和具体性主体。就整体性主体而言，中国共产党是中国工人阶级的先锋队，中国人民和中华民族的先锋队，共产党保持了立党为公、执政为民的性质，这是世人所公认的。这是任何其他国家政党都不具有的巨大政治优势。作为具体主体，中国共产党党员，尤其是领导干部的言行举止会成为人民群众的观察对象。如果党员的大多数能够身体力行党的性质和宗旨，中国共产党就会赢得人民的信任;否则就会遭到怀疑、抵制甚至反抗，严重时甚至导致执政权的丧失。[3]就现阶段而言，中国共产党面临两方面危机:第一，来自贪污腐败所导致的政治危机。第二，隐含着脱离群众的巨大政治危险。

应对政治危机的办法就是用制度遏制权力腐败。这就提出如何有效制约和监督专断性政治权力的问题，法国思想家孟德斯鸠说过:“一切权利不受约束，必将腐败。”[4]154腐败和权力是相互依存的关系。其本质就是对人民赋予的权力的滥用，销蚀执政党的治理能力。要反腐败，必须加强制度建设，用制度遏制权力腐败。习近平强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。通过制度建设，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤，党员干部才能以政治清醒、清廉自律的良好形象和实际成效取信于民，增强执政党的治理能力。此乃治理体系和治理能力现代化建设的根本。

应对政治危险的办法就是坚持群众路线。列宁很早就指出:“对于一个作为工人阶级的先锋队来领导一个大国，……最严重最可怕的危险之一，就是脱离群众。”[5]304应对这个挑战的最好办法就是共产党在工作中始终坚持群众路线。群众路线，一方面要求党的干部和组织要深入群众，听群众呼声，为群众服务，谋群众利益;另一方面，积极地动员群众监督党的干部和组织，最大限度地保持党的先进性与党员干部的纯洁性。通过群众路线不断提高群众的政治认同度，有效维护党的公信力，提高共产党治国理政的效能。

自十八大以来，共产党在治理腐败和群众运动方面都取得了巨大的成就，为治理体系和治理能力现代化奠定基础。

三、推进治理体系和治理能力现代化必须完善制度性权力建设

推进治理体系和治理能力现代化的重点是要加强制度性权力建设。由于社会主义国家的党政关系不同于西方资本主义国家的党政关系，社会主义国家一直存在着党政关系的僵局。西方资本主义国家政党是通过选举而轮流执政，“由于统治者的合法性建立在程序之上，通常只存在政府危机，而不存在政治制度的合法性危机。”任何执政党下台，都无损于“国家机器”正常运转。而共产党执政者的轮替是在政党内部进行的，换人不换党，但“难以改变执政和制度并存的状况，两者常常是一荣俱荣、一损俱损。”[6]这种党政关系容易导致执政危机，苏东共产党失去执政地位导致社会主义制度崩溃给我们提供了深刻的教训。

为了解决党政关系的科学性问题，加强制度性权力建设，美国政治学家塞缪尔·亨廷顿曾用“制度化水平”来考察制度对于社会的适应性，认为政治制度制度化水平的高低与这一制度对社会的适应性成正相关关系。他说:“任何政治体系的制度化程度都可根据它的那些组织和程序所具备的适应性、复杂性、自治性和内部协调性来衡量。”[7]12

改革开放以来，健全和完善以人民民主为核心的各项民主制度，解决了党政关系制度化问题，即我国的人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等构成的基本政治制度，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度等制度建设，理顺党政关系，使党政关系制度化，基本上解决了执政党制度性权力建设问题，破解决了社会主义国家党政关系的僵局。

在解决好专断性权力与制度性权力建设基础上，执政党要真正做到总揽全局，协调各方，理顺党政关系，完善制度体系，解决了推进治理体系和治理能力现代化的核心问题，也是完善和发展中国特色社会主义制度的核心问题。

四、推进治理体系和治理能力现代化必须完善民主制度

从管理到治理，意味着国家治理的主体多元化。十八大以来，中央多次强调要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，实际上已经体现出多元共治的理念，主体多元化意味着，除了直接执掌政权的党和政府以外，还包括大量的非直接执政的社会组织和个人，如企事业单位、人民团体、个体等。由于国家治理主体多元化，治理需要主体协商与互动，以达到“共识、合作共赢、良性互动”，这就对治理主体的能力提出了更高要求。在我国的国家治理体系中，已经体现出“三位一体”的协作特征:即党的执政能力、国家机构的履职能力、社会组织及个体自我管理能力三者的有机协作。一方面，每个主体能力的提升都是一个巨大的挑战，涉及一系列的体制改革和机制完善。另一方面，三者的有机协作，需要党内民主、人民民主和基层自治的有机协调和推进。因此，民主制度完善与否成为推进治理体系和治理能力现代化必须回答的重大课题。

尽管有学者提出，群众路线就是中国式民主，[8]但是群众路线和民主制度毕竟是有区别的。群众路线强调一切从群众出发、紧密依靠群众、全面服务群众。民主制度强调尊重人民当家作主权力，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。群众路线无法直接运用于国家政治生活之中，因为，它无法支撑基于民主与法治逻辑展开的治理体系建设。要实现国家治理体系和治理能力的现代化，就不能简单地从巩固和发展党群鱼水关系的群众路线出发，而应该从建构合法且有效的现代国家治理体系出发，健全完善民主制度。民主制度的健全和完善具有根本性、全局性、稳定性和长期性特征。

有学者指出，我国以人民民主为核心的各项基本民主制度，是通过增量民主而完善和发展的，这是在中国目前现实环境下惟一一条通向理体系和治理能力现代化的道路。“增量民主的实质，是在不损害人民群众原有政治利益的前提下，最大限度地增加政治利益。使人们在改革中获得更多的好处。”[9]中国增量民主将沿着三条路径稳步向前推进。第一，自上而下，以党内民主带动社会民主。中国共产党是执政党，通过以党内民主带动全社会民主，是推进中国民主的现实道路。这是提高党的执政能力的前提;第二，自下而上，“一个政党的执政必须得到老百姓的认可，否则难以长期维持，即便你掌握着国家机器，采取各种强制措施，也不可能长治久安。要解决当前政治发展中一系列棘手问题，非实行民主不可。”[10]党和政府应以开放的胸襟，大力发展基层民主，给人民踊跃参与公共事务、参与基层自治提供条件，落实主权在民或人民当家作主的权利，这是提高社会自治的基础。第三，大力发展协商民主，协商民主已成为我国各利益主体表达诉求、实现利益的重要途径，也是统筹协调治理的主体各种利益的有效社会民主形式，要大力推进协商民主广泛多层制度化发展。通过这三种路径发展增量民主，逐步使民主制度化和法制化，是治理理念的内在要求。十八大指出“社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，实现国家各项工作法治化。”[11]18民主制度的发展，推进治理体系的建设和治理能力的提升，内在地推进完善和发展中国特色社会主义制度。

五、推进治理体系和治理能力现代化必须正确处理政府和市场关系

推进国家治理体系和治理能力的现代化，需要发挥市场主体在国家治理中的积极作用，要求我们必须正确处理市场与政府的关系。

自十四大确立社会主义市场经济体制奋斗目标以来，明确提出“使市场在资源配置中发挥基础性作用，”经过20多年实践，我国社会主义市场经济体制已经初步建立，但仍存在不少问题。十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用。”[1]把“基础性”作用改为“决定性”作用，突出市场主体在在资源配置中的作用，这是关于市场经济理论的重大创新。“市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律。”[12]这是市场经济发展的必然逻辑。

在历史上，市场经济主体长期没有纳入到国家治理主体的范畴。让市场在资源配置中起决定性作用，也就是把市场经济主体纳入治理体系之中。这意味着政府职能要发生重大转变，中国要坚决破除政府全能型、违反规律型制度法规，发挥市场主体在治理体系中的作用，建立回归市场型、遵规守底型的治理体系。向政府主导型或政府干预型模式告别，并非否定政府的作用，而是发挥政府宏观调控、引导规范市场的能动作用，为发挥社会主义市场经济体制优势创造条件。如经济学家林毅夫所言，“既要有效市场，又要有为政府”。[13]尊重和遵守市场经济的一般规律，把国家和政府的力量集中到民生保障、国家命脉、公共服务等基础性战略性领域。

使市场在资源配置中发挥决定性作用，必然会影响到政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各个领域。正确处理市场和政府的关系，是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础性动力，也是完善和发展中国特色社会主义制度的基础性动力。

六、国家治理的重要任务就是实现公平正义的社会制度

国家治理的重要任务就是努力营造公平的社会环境，促进形成公平正义的社会制度。改革开放以来，我国经济社会发展取得巨大成就，为促进社会公平正义提供了坚实物质基础和有利条件。同时，在我国现有发展水平上，社会上还存在大量有违公平正义的现象，特别是随着我国经济社会发展水平和人民生活水平不断提高，人民群众的公平意识、民主意识、权利意识不断增强，参与国家治理的活动愈来愈多，对社会不公问题反映越来越强烈。

我们党对此有清醒的认识，认为这个问题不抓紧解决，不仅会影响人民群众对改革开放的信心，而且会导致社会不稳定。习近平把能否“促进社会公平正义、增进人民福祉”[14]作为一条判断标准，来审视机制体制改革。十八届三中全会决定强调，全面深化改革必须以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，“坚决破除各方面体制机制弊端，努力开拓中国特色社会主义事业更加广阔的前景。”[1]这就为落实公平正义价值目标，完善社会管理体制指明了方向。第一，要促进权利公平。通过户籍、社保等制度改革，弥合“城乡二元鸿沟”，保障每个社会成员平等的生存权和发展权，保障每个社会成员的养老和医疗、教育、劳动和报酬的公平。别让一纸户口簿户籍制挡住农村人口的平等养老和医疗、挡住农家子弟的平等教育和高考、挡住农民工的平等劳动和报酬。第二，要促进机会公平。打破行业垄断、降低准入门槛、简化行政审批，让不同类型的经营者平等参与、同台竞技。第三，要促进规则公平。市场经济是规则经济、法治经济，健全法律体系，用法治处理经济生活中的一切事务，各种利益主体才能公平竞争，释放创造潜能。第四，要共享发展成果。围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革，改革收入分配制度，缩小收入差距，促进共同富裕，让发展成果更多更公平惠及全体人民。

落实公平正义，保障人民在政治、经济、文化、社会等方面的权利和利益，能给更多的社会主体以均等的发展机会，促进“人的自由全面发展”，这必将给推进治理体系和治理能力现代化、完善和发展中国特色社会主义制度带来持久的活力和动力。

七、治理体系和治理能力现代化的基本方式是践行法治

当今世界，法治是治国理政的基本方式。践行法治的根本要求:有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

有法可依是践行法治的前提。有法可依就是要建立统一、完备、科学的法律体系和制度，2002年党的十六大，“我国以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经初步形成”。[15]257尽管如此，立法必须适应不断发展的经济、政治、文化和社会生活的需要而不断完善，及时对各种社会关系进行规范，使保障人民享有的当家作主的权利，逐渐法律化、程序化、规范化，这是推进治理体系和治理能力现代化的前提条件。

践行法治，需要治理主客体依法行事，坚持有法必依、执法必严、违法必究。践行法治就需要树立宪法和法律成为国家治理的最高权威，就是要更加注重发挥法治在国家治理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由。在中国的政治语境中，党和政府、国家机构和市场主体、社会主体和个体，都要时刻用法律标尺来考量自己的行为。十八大报告在历次党代会报告中首次要求干部要用“法治思维”和“法治方式”执政，即党和政府坚持“法无授权不可为”，与此同时，市场主体坚持“法无禁止即可为”，社会组织和个人坚持依法办事。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。这样，可以解放和释放社会活力，可以使每个治理主客体对其行为过程及结果的预知成为可能，在社会生活中自觉地依照法律去处理好各种利益关系，依法追求和实现自身利益最大化，最大限度地为治理能力现代化提供推动力，进而完善和发展中国特色社会主义制度。

综上所述，随着“治理”理念的确立，不仅要通过全面的系统的改革和改进，完善体制机制、法律法规，使各个方面和各个层次成为一个有机整体，相互协调，互动共进，使治理体系制度化、科学化、规范化、程序化;而且要加强治理主体建设，调动治理主体的积极性、主动性和创造性，使党和政府能够科学执政、民主执政、依法执政，社会主体、市场主体依法办事，把治理体系转化为治理国家的效能，形成总体效应、取得总体效果，最大限度地实现社会经济效益，促进社会稳定和推动社会发展。在此基础上努力实现“到2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面的制度更加成熟更加定型。”[1]

[1]十八届三中全会公报[N].人民日报，2013-11-13.

[2]包刚升.“国家治理”新思路[J].南风窗，2014，(24).

[3]余金成.中国共产党的执政权力在改革中演进的三种趋势[J].学习论坛，2010，(6).

[4]孟德斯鸠.论法的精神(上册)[M].张雁深，译.北京:商务印书馆，1961.

[5]列宁.论社会主义[M]//列宁专题文集.北京:人民出版社，2009.

[6]周尚文，郝宇青.合法性与苏联政治的嬗变[J].江苏行政学院学报，2002，(4).

[7][美]塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华，译.北京:三联书店，1989.

[8]王绍光.群众路线是中国式民主创新[J].社会观察，2012，(8).

[9]俞可平.增量政治改革与社会主义政治文明建设[J].公共管理学报，2004，(1).

[10]王长江.中国到了非大力推进民主不可的地步[J].领导文萃，2010，(3 上).

[11]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M].北京:人民出版社，2012.

[12]习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明[N].人民日报，2013-11-16.

[13]林毅夫.既要有效市场，又要有为政府[N].南方周末，2014-05-08.

[14]习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[J].求是，2014，(1).

[15]十六大以来重要文献选编(中)[G].北京:中央文献出版社，2006.