论地方政府决策中的公民利益整合

李佳运

公民利益，从公民与政府角度看，可理解为公众的利益，即公民个人或公民团体向公共权力机关提出并被认可的利益。所谓公民利益整合，就是通过一定手段和方式，对多元公民利益进行协调、综合，寻求公民利益共同点和社会利益均衡格局的过程。随着我国政治体制改革的深入和社会主义市场经济的发展，公民对政策回应提出了更为迫切的要求。然而在现实中，公众的利益诉求分散孱弱，难以形成有效的政策竞争合力，社会精英往往把持着地方政策议程。我们须对地方政府决策机制进行重新设计，把合理合法的公民利益纳入到政府决策过程中去。

一、地方政府决策中公民利益整合的实践

公民利益主体如果各自都向地方政府直接表达利益诉求，无疑会引起地方政府决策机构的输入超载，导致地方公共政策利益整合的低效甚至失败。公民之间、公民与政府之间通过利益协商，可以让相似的利益诉求融合，让相异的利益诉求妥协，为地方决策者化解公民利益矛盾提供了可能，也为整合公民利益奠定了基础。

（一）公民利益整合的协商基础

在当前制度环境下，一些协商形式例如听证会、公民会议和公共讨论为无序公民利益诉求的整合提供了相应的协商平台。

公民听证会是地方政府在做出涉及公民利益的重大公共决策时，吸纳利益相关人、公民团体和相关专家学者参与决策，听取他们的意见和建议，形成公共政策对话协商局面的一种制度设计。[1]听证会为利益协商搭建了重要平台，各方利益相关者参与到政策制定的过程中，以公平和理性的沟通来化解利益冲突，体现了协商的特质，公民自由表达、协商交流有助于地方政策方案的合理选择，而利益相关者向决策者就利益分歧展开的质证和辩论，对公共政策细节的进一步完善，促成决策者和公众的政策“共识”都具有重要作用。

公民会议是一种在国外实行多年的公民协商方式，是让普通公民能够在具备充分信息的情况下对公共政策进行审议,促成社会公众对于公共利益分歧广泛而理性的讨论。[2]在我国地方政府决策实践中也有着别具地方特色的公民会议协商形式，浙江温岭的“民主恳谈会”是比较著名的一例。当地方重大建设项目涉及公民利益需做出决策时，地方政府必须举行公民议事会，决策者与利益相关者展开平等协商讨论，如果政府的议题或方案多数群众反对，政府需要进行修改、调整和完善后再次召开会议，直到公民达成一定共识。[3]温岭的民主恳谈会在内涵上与公民会议的理念相契合，为不同利益、观点和价值的沟通与协商提供了平台，在理念和制度上对于我国公民会议的创新开展有着借鉴意义。

公共讨论是公民在公共领域中通过聆听不同意见、理性思考并讨论公共议题，寻求利益共识的协商过程。就我国国情来看，互联网成为了公众开展公共讨论的重要空间。公民不同的立场和观点经过网络中交锋、磨合可形成公共舆论，影响地方政策决策。

（二）公民利益整合的方式手段

利益整合就要消除各方利益分歧，平衡各方利益和协调各方利益关系，使各个部分的公民利益进行合理、有序的组合，构成一个公民利益的政策聚合体，其具体方式和手段有“说服引导”、“多方博弈”和“表决投票”。

在政策制定过程中，利益各方在社会资本的作用下将亲友、工作和社区等私人网络的情感带入政策网络中，在和谐关系中展开合作。通过理性的阐述和说服，各方利益在经过多次重组后，逐步形成各方利益最优化的“纳什均衡”，达成公民利益整合的政策共识。地方精英在公民利益整合中发挥着重要的引导作用。地方精英也是地方社会的一分子，也肩负着地方公众责任，作为地方公民利益的平衡者和整合者，将公众迫切的利益诉求进行筛选整合，依靠自身能量影响地方政府决策，引领地方公共政策焦点。

各利益群体可以在合法条件和既定游戏规则下，通过相互竞争和妥协来整合各方利益，运用各种策略和方法相互博弈。利益整合需要多次博弈，各利益主体之间时而竞争、时而合作，当利益群体势均力敌相互制衡时，才会为公共政策的利益整合提供条件。

当决策各方意见纷争不决的时候，还可以通过投票表决做出决定，以民主合法的方式决定政策利益分配。政策表决可以缓和利益冲突的紧张局面，终止无休止的博弈，形成利益各方都必须接受的方案。[4]公民对地方重大公共事项的直接投票属于公民的创制权，具有某种意义上的“公投公决”的性质，将与公民利益密切相关政策争论交由地方公民自决，可以更为直接有效地解决各方利益冲突。[5]地方公众以选票支持有利于实现大多数公民利益的政策方案，对无法实现多数公民利益的方案不予投票来达到整合公民利益的效果。

二、当前地方政府决策中公民利益整合的困境

在实践过程中，虽然公民利益协商形式和整合手段在不断改革发展，但其效用的发挥仍然面临着诸多困境。其困境主要表现在以下方面。

（一）公民利益协商往往流于形式

就近几年地方政府多采用的听证制度来说，很多听证会都流于形式，并不能真正发挥作用。在地方政府决策过程中，听证会并不都是地方决策的必经程序，听证设置带有明显的临时性和随意性，其组织工作的投入、引起的重视程度由主要地方领导人的态度决定。无论听证会代表的身份、人数还是讨论的内容的确定，基本都是地方政府进行策划与组织。很多听证会仅仅举行一天，听证过程大部分时间是政府政策宣讲、专家咨询，而地方民众听证代表的发言、辩论的时间被大量压缩，这降低了公民利益协商的有效性，导致了听证结果的异化。

目前一些地方推行的公民会议还没有形成长效稳定的决策机制，其应用的范围和规模都还相当有限。公民会议的适用范围、会议程序和落实程度都未制度化，协商只限于少数几个领域，而许多涉及公民切身利益的地方决策都未经过公民协商，而协商结果缺乏明确制度化的效力，公民协商结果难以得到贯彻与落实，这削弱了公民利益协商的作用。

公共讨论开展需要具备积极的公民意识和广阔的公共领域。地方公众往往基本满足于被动式地方政策输出。公众的社会责任意识还有待提高，可供公众自由交流和公共讨论的公共领域有待拓展，互联网中的公共讨论也常常被一些无序、盲目和非理性的言论所误导。

（二）公民利益整合效果受到诸多限制

“说服引导”的利益整合方式需要充足的社会资本作为基础，也需要相互信任的人际关系作为行动框架。当前我国大多数地方社会资本稀薄，传统以血缘和地缘关系为纽带的“乡族式”社会资本基本消解，旨在为社会提供保护的“社团式”社会资本尚未成熟。传统伦理所倡导的诚信合作精神不断被市场经济带来的个人利益最大化主张所侵蚀，公民与公民之间、公民与政府之间既缺乏基本的相互信任，又缺乏契约法律的硬性约束。这些都对公众间的彼此说服和政府良性引导造成了软性阻碍，造成了公民间的利益冲突无法得到自主化解和自行整合的困境。

在“利益博弈”过程中，强势利益群体组织性高，拥有较多的话语权和社会资源，很容易会通过各种手段影响公共政策制定中的利益整合。相比之下，普通公众和弱势群体可利用的资源有限且参与渠道较窄，限制了其利益诉求对于政府公共政策的影响力，利益被边缘化。

可见，地方政府决策中的公民利益整合效果不佳，现存决策机制有限的利益整合能力难以满足地方公众日益多元的利益需求。要想在地方政府决策过程中整合各方利益，实现公民利益的最大化，既依赖于各个利益主体之间的利益协调，又依赖于地方政府的利益整合能力和效果。于是，找准公众利益要求与地方政策输出间的契合点，寻求公民利益整合的优化之道就被提上了议事日程。

三、优化地方政府决策中公民利益整合的路径

当前我国正处在一个利益分化的时代，原有的既定利益结构已被打破，多元化的公民利益需求逐渐形成，这就要求地方政府吸收并回应各方利益诉求。地方政府只有改变传统决策方式，引导各利益主体间的对话协商，就各方利益冲突进行有效整合，才能确保地方公共政策的合法性和可行性，从根本上化解社会矛盾，维护地方社会的团结与稳定。

（一）培养公民利益整合的协商土壤

改善地方政府决策中公民利益整合，我们首先要做的是积极培养公民利益协商的土壤。只有给予公民利益充分的互动空间，使各方在协商过程中形成共同利益的纽带，才有可能使公民利益在地方公共政策中得到体现。

听证会作为近年来地方政府广泛采用的公民利益协商形式，成为大部分地方政府科学决策的重要程序。为保证政策利益相关方有平等的机会参与或者影响政策议程，地方政府在听证前须做好议题的宣传工作，除了依托传统媒体如地方日报和地方电视台发布听证信息外，还可以借由新兴媒介如政务微博来吸引更多公民关注并参与政策协商。地方政府在听证会筹备过程中，可以尝试设置会务小组专门对听证代表进行甄选和培训，因为与会代表者的代表性和利益协商能力都很大程度上决定了公民利益的协商效果。地方政府作为引导性角色，应将大部分时间交还给听证代表质询与辩论，在听证过程中以整合公民利益为出发点，引导利益各方寻求彼此利益共同点，促成各利益主体间妥协，进而推动公共政策的形成。

毫无疑问，以公民为主导的公民会议和公共讨论，在我国地方政府决策实践中都还处于探索阶段。当下我们除了要推进公民会议和公共讨论的规范化和制度化建设，还要进一步唤起普通公众的公共精神。公民要成为地方政府决策参与主体，前提是地方政府交还本属于社会的权力，承认公民在地方政府决策过程中公民利益协商中的地位。因此，引导地方社团组织的成长，培养公民的公共精神和集体认同感，是公民利益协商主体成长的重要准备。此外，在平等的价值取向下，逐步建立交流协商的制度规范和法律规范，开拓公民之间和公民与地方政府间的对话磋商路径，可为公民利益协商和整合的各方参与提供具体指导规则。就我国地方实践来看，乡镇民主恳谈会和城市社区民主议事会等地方性公民论坛都可以成为公共领域协商的重要载体，要给予其必要的政策支持和物质保障，在合适的条件下借鉴与推广。随着互联网的发展，虚拟化的公共领域日益成为公民利益协商和整合的重要平台，只有将广播、电视、报纸与互联网进行无缝对接，做好公共舆论的日常监督管理工作，才能加强与公众的交流和互动，与时俱进地为公民提供利益协商的自由空间。

（二）提升地方政府综合公民利益的能力

地方政府作为地方公共政策的重要决策主体，承担着整合公民利益重要职责。只有不断提升地方政府整合公民利益的能力，才有助于实现地方公民利益和地方利益格局的重构与平衡。

要发挥“说服引导”的利益整合作用就离不开地方社会资本的培育。社会资本在一定条件下可转化为公民集体行动的催化剂，而社会资本则需要互信互惠的社会习惯和社会契约作为保障。为了培养公民互信互惠的精神，地方政府在治理过程中应摒弃对社会怀疑和不信任的传统观念，调配社会资源支持民间信任合作的制度和文化的建设，为公民参与利益整合提供平等参与机会。地方政府除了需加强与公民的双向交流外，还应积极鼓励公民之间的日常交流和互动，引导公民日常生活中团结互惠的人际关系网络的建立。只有在社区中、单位甚至陌生人中都能获得理解、同情和归宿感，公民才能在信任的基础上开展广泛的合作，在合作的基础上通过说服的方式来妥善解决彼此间的利益冲突，地方政府也才能凭借公众的信任来引导公共政策走向合乎公民利益的整合。

“多方博弈”的各方的地位和影响力决定了政策利益的最终格局。要实现政策利益分配结果的公平，地方政府既需要保证利益博弈程序的公平正义，还需要承担起利益再分配的职责使命。地方政府首先须将决策博弈权力置于法律的框架和社会的监督下运行，避免暗箱决策引发权力异化。其次要对于部分社会成员或团体不正当的利益要求进行有效遏制，阻断其利益输送和权钱交易的渠道。最后，地方政府还应根据地方社会经济情况，通过政策倾斜对社会资源进行再分配，弥补弱势群体在利益博弈中的利益损失，平衡地方利益的差距。[6]具体说来，地方政府必须在地方公共政策中落实和维护好公民的基本权利，在保障基本生活需要的同时，不断提高弱势群体的收入水平，完善医疗、教育和住房相关的社会保障制度，以发挥利益整合的“安全阀”作用，从而保证公民利益整合结果的公平与正义。

为了更好地实现“表决投票”这一利益整合的民主决策方式，地方政府需将决策权力逐渐下放，不断扩大公民直接参与决策的议程范围。把一些贴近地方公民生活的具体决策交由公民代表或者公众，通过投票来直接表达他们的利益偏好，以大众的利益来决定地方公共政策。还须进一步推行公共政策信息的披露和公开，只有公民利益主体充分了解政策议案和投票规则后，做出的表决投票才有可能是公民利益整合下的优化选择。最后，地方政府还应在“表决投票”的具体执行中保证公民平等的投票效力，确保整个表决投票过程遵循公平公开公正原则，斩断贿选等非法交易，加强民主决策的规范建设，对漠视民主程序和偏离公民利益的行为进行问责和惩处。

[1]黄建钢.新公共政策学[M].北京大学出版社,2010.356.

[2]詹中原.公共政策问题建构过程中的公共性研究[J].公共管理学报,2006(4):18.

[3]罗洪.协商民主视域下的基层民主决策机制研究[D].陕西师范大学,2007.

[4]周学锋,徐凌.民主决策与决策科学之辩证[J].统计与决策,2008(17):75.

[5]赵光勇.治理转型,政府创新与参与式治理[D].浙江大学,2010.

[6]刘军汉.建立健全利益协调机制的五个重点[J].江西行政学院学报,2010(1):50.