产城融合 镇村一体共建共享现代化新型城镇——章丘市刁镇新型城镇化建设研究

中共章丘市委党校课题组

刁镇位于山东省章丘市北部，距市治明水15公里，面积77.6平方公里，辖51个行政村，人口6.5万，耕地面积7.2万亩。近年来，刁镇以科学发展观为统领，以“三化同步”（工业化、城镇化、农业现代化）为抓手，全力打造现代产业体系，切实优化城镇发展空间，充分发挥城镇载体作用， 全力推进产城融合、镇村一体进程，城镇的承载力、集聚力、辐射力明显增强，章丘市域次中心地位稳步提高。2012年完成税收6.2亿元，地方财政收入2.86亿元。入选山东省“百镇建设示范行动”示范镇，并先后荣获“省级文明镇”、“省级特色产业镇”、“全国城镇建设示范镇”、全国综合实力“千强乡镇”等一系列荣誉称号。本文主要研究刁镇新型城镇化建设的主要做法、经验及存在的制约因素，并对中国城镇化建设做有益的探讨。

一、刁镇新型城镇化建设的主要做法

近年来，按照“建设章丘市域次中心综合体”的发展定位，刁镇积极实施城镇带动战略，突出商贸、生态和人文特色，配套完善基础设施，建设宜业宜居的优美环境，积极构筑非农产业发展的主载体，促进农村剩余劳动力转移和农民增收等方面做出了成效。

（一）抓集聚，强功能，提升城乡基础设施

1．准确定位，立规谋城，在科学规划中求质量。科学规划是小城镇建设健康发展的前提和重要保证。刁镇把规划作为城建的一项基础性工作和重要抓手，确保规划的科学性、系统性、可行性。一是明确发展定位。随着城镇化进程的加快、辐射力的逐渐增强，2010年，刁镇的发展定位也由“对接明水、突破刁镇，打造章丘北部新城区”完善为“建设富裕文明、生态良好、和谐安定、宜业宜居的章丘市域次中心”。二是完善城镇规划。聘请大连市政设计院、同济大学和省城乡规划设计院的专家修编了城镇总体规划和12处重点区域详规，城区详规覆盖率达到46%以上，形成政务区、住宅区、物流区、商业物流区、绿化休闲区、文化活动区等布局合理、功能互补、特色鲜明、系统完善的城镇新格局。三是优化发展布局。按照控规要求，坚持“土地集中经营、项目集中落户、农民集中居住”的原则，推动镇村布局、村庄建设、农业发展、乡村旅游、水系建设等规划的相互衔接，进一步明确了“中轴提升、东西拓展、开发南部、升级北部”的发展思路。

2．市场运作，聚力建城，在经营城镇中筹资金。牢固树立“钱从资产中来、钱从政策中来、钱从机制中来”的观念，多渠道筹集城建资金，积极用市场的钱办城镇建设的难事，实现融资渠道市场化、资金来源多元化。一是经营土地，以地生财。实行土地资本化经营，对电解铜厂等闲置企业的土地，经市国土资源局挂牌竞拍，引进济南天欣房地产开发公司，盘活存量资产，带动了房地产开发。 二是经营资产，以资聚财。按照“谁投资、谁经营、谁受益”的原则，对各项公用事业大力推行市场化运作、产业化经营、社会化服务方式，用市场换资金办法完善城镇基础设施。三是经营项目，开发引财。选择投资效益好的项目，进行精心包装打捆，推向市场，广泛招商引资，用市场的钱建设城镇。

3．建设“三区”，科学拓城，在构筑平台中激活力。着眼建设县域次中心综合体，进一步优化布局，完善功能，推进城镇集约性、板块性综合发展，建设适宜创业、创新、居住的城镇支撑体系，不断增强区域性辐射带动能力。规划到2015年，城区面积扩展到7平方公里，城镇化率达到75%以上，加快推进城区、园区、社区等“三区”建设，基本实现城镇道路网络化，基础设施完备化，居民住宅小区化，公益设施现代化，服务设施舒适化“五化”目标。

（二）抓产业，促转型，夯实镇域经济基础

坚持把加快经济发展方式转变贯穿于经济社会发展全过程和各领域，提高发展的全面性、协调性、可持续性，为新型城镇化建设夯实经济基础。

1．扬产业集聚之优，调强提质工业。工业是刁镇的优势所在，也是刁镇的希望所在、潜力所在。围绕做大做强精细化工和机械制造两大特色支柱产业，精心转方式，积极调结构，大力推进由工业大镇向工业强镇的转变。一是突出招商选资，培育特色板块经济，增强转型发展后劲活力。近年来，先后引进中氟科技等十余个投资过亿元企业，全镇规模以上企业达到23家，形成精细化工和炊事机械产业集聚板块和新的经济增长点。二是突出产业升级，做大做强骨干企业，增强转型发展经济实力。重点培育三大战略新兴产业：以圣泉生物质一体化联产循环经济系统工程为重点的新能源产业，以圣泉“安特福”防火保温板、陶瓷过滤网、华氟中氟氟材料、天海防渗材料为重点的新材料产业，以圣泉唐和唐为重点的生物医药产业。三是扶持小微企业，促其做好做大做强，增强转型发展后续支撑。刁镇小微企业占工业企业个数的93.8%，就业人数占工业企业就业人数的31.3%，社会贡献尤为突出。

2．扬区位人文之优，调活提速服务业。刁镇西接省会济南，东接全国县域经济基本竞争力百强县邹平和百年商埠周村旱码头，区位优势明显。刁镇作为民族商业资本家孟洛川的故乡，商贸流通是其传统优势产业，近年来通过加快小城镇建设，完善城镇功能，商贸服务业蓬勃发展，成为群众自主经营、就业增收的重要领域。目前已形成南有蔬菜批发市场、中有综合农贸市场、北有专业建材市场、装饰材料市场的“一街四场”市场发展新格局，年交易额突破12亿元，带动商贸户3000多户，从业人员过万人。

3．扬绿色品牌之优，调优提效农业。以发展“品牌农业”、“生态农业”为抓手，探索推进土地流转，积极调整农业结构，着力提高农业产业化水平，一是提高农业基础设施水平。相继实施了十一五农业综合开发、旧军土地治理、高速路绿色通道、世行二期项目治理、芽庄湖开发、万亩土地整理、小农水等土地治理工程，进一步改善了农业生产条件。二是提高农业标准化水平。加快现代化农业示范园区建设，全镇建成越冬韭菜、早春西红柿、大樱桃等8大5000亩以上规模种植基地和蛋鸡、生猪、奶牛等3大养殖示范区，其中柴家韭菜基地达到1万亩，“绿祥”牌韭菜被认定为无公害产品。三是提高农业产业化水平。 张官蔬菜批发市场在入选全国农产品批发市场50强的基础上，成功注册华宝合作社，7大无公害蔬菜商标成功打入银座、奥龙超市，顺利实现农超对接，亩均种植效益增加20%。绿祥盆栽韭菜参展济南农交会，打入高端消费市场。2011年成功举办了首届大樱桃赏花摄影采摘节，接待各旅行社、章丘论坛、自驾游等游客近万人，果农增收过亿元。

（三）抓民生，优保障，提高群众生活水平

坚持把以改善民生为重点的社会建设提到更加突出的位置，从解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，努力让人民真正享受到发展的成果，保障群众的基本需求。

1．强民生之盾，保障群众的基本需求。实施积极的就业政策，大力发展就业容量大的服务业和中小企业，鼓励有技能、懂经营的劳动者自主创业。依托镇域内化工工业园企业，积极开展“送岗位、送信息、送政策”活动，突出抓好农民转移就业、新增劳动力就业和就业困难人员就业工作，努力实现充分就业。全镇每年转移农村剩余劳动力800人，培训劳动力1000人次。

2．固民生之基，满足群众的发展需求。坚持教育优先发展，投资8000多万元，实施了三期教育提升工程，对中心中学、中心小学和11处小学进行了改建、扩建、重建，完善了基础设施，全镇办学条件得到进一步改善。推进卫生事业发展，实施了镇中心卫生院和32处卫生所装备升级工程，投资15万元购置两部健康直通车，免费接送路途较远的群众到镇医院就医；巩固和完善新型农村合作医疗制度，参保率达98%以上。推进农村文化事业发展，全镇90%以上的村建成了文化大院或小康书屋。

3．通民生之渠，确保群众的平安需求。坚持一岗双责，加强安全生产，全镇安全生产形势平稳。加强治安综合治理，切实加强群防群治网络建设，人民群众的安全感不断增强。健全治安巡逻、人民调解和信访代理三级队伍，建立矛盾纠纷排查化解机制。投资80万元，在济南市各乡镇率先新建280平方米的信访服务中心，整合信访、司法、综治、维稳单位资源，探索接访工作“一站式”、信访调处“一体化”，解决问题“一竿子”插到底的工作模式，实现了信访工作从接待“中转站”到解决问题“终点站”的转变，实现了无进京访、进省访、集体访的“三无”目标，打造了信访工作“刁镇模式”，荣获“济南市信访工作标兵单位”荣誉称号，镇人民调解委员会被司法部授予“全国模范人民调解委员会”称号。

（四）抓特色，重品位，扮靓群众美好家园

生态建设关系人民福祉，关系国家未来。党的十八大提出“五位一体”的总布局，将生态文明建设放在更加突出的位置，成为万众瞩目的一个亮点。刁镇积极推进市域次中心城镇建设，把优化环境摆在更加突出的位置。

1．强化管理，打造和谐刁镇。严把新上项目环境准入关，大力发展循环经济、绿色经济，筑牢生态安全屏障，项目建设环评率和三同时执行率达到100%；发挥城管、执法、派出所等部门作用，不定期组织突击检查，维持城镇良好环境；制定出台了《城镇管理办法》，健全完善了责任、服务、管理、考核四大机制；制定下发了《乡村文明守则》，积极开展“十星级文明户”、“新农村、新家庭”等创建活动，通过开展活动，城镇秩序井然，环境优美，邻里、亲友关系融洽，打造出和谐刁镇的美好愿景。

2．整治环境，打造文明刁镇。2011年，投资600万元，率先在全市推行城乡环卫一体化。2012年，投资2260万元，对青银高速路以南3.9公里的漯河河道进行综合治理；投资5000万元建设漯河湿地主题公园。通过综合整治，改变了漯河杂草丛生、污水横流、垃圾遍地的旧貌，为群众营造了水清、河畅、树绿、岸阔的良好环境，成为刁镇的又一生态地标。投资1200万元，对吉祥湖进行东拓西建，新建湖心岛和环湖休闲广场，搭建起群众休闲娱乐平台，聚集了人气，提升了城镇品位。

3．注重环保，打造生态刁镇。镇区内，投资300万元建成日处理污水各200吨的张官、尹家两处污水处理站，投资500万元在王福村南建成日转运生活垃圾80吨的垃圾中转站。明水经济技术开发区污水处理2010年开工建设，2011年年底建成运营，建成后日处理污水4万吨，日回用水1万吨，年消减化学需氧量排放量5840吨；投资2000万元，铺设园区企业及镇区污水管网；重修绿野路，并实施道路绿化。产业上，万元产值耗标煤比2011年下降4.73%，超额完成上级下达的任务指标。严格管理，有效化解了社会矛盾，环境信访投诉件处理率、反馈率分别达100%，满意率达98%，荣获济南市信访工作先进单位称号。

（五）抓繁荣，保稳定，加快农民市民化进程

农民工市民化问题是我国城镇化发展的核心问题，涉及到户籍改革、土地制度、农村产权、发展规划等问题。

1．大力发展民营经济，搭建农民进城载体。按照“一园两区两带十六村”的规划要求，狠抓道口民营经济试验区，沿索芽路、章邹路两条民营经济隆起带和特色民营经济专业村的建设，促进民营经济再膨胀，使其成为全镇民营经济最大的经济增长点。大力发展仓储物流业、房地产业，优化提升传统服务业，加强各类综合市场和专业市场建设，为农民进入城镇创造良好条件，解决农民进城后就业谋生的后顾之忧。全镇三分之二的劳动力走出田园，走进工厂、城区务工经商，从事二、三产业，实现了就地转移。

2．整合职业教育培训资源，搞好进城农民培训工作。一是通过面向社会公开招标的形式组织和动员社会各类教育资源参与农民工培训。 二是对于培训内容应以提高职业技能为重点，突出加强职业技能和法规政策培训，科学设置教育培训内容，使农村富余劳动力基本能掌握好一至两门非农实用技能，在法规政策培训方面，着重使农村劳动力增加劳动保障、安全生产、社会治安、土地流转等方面的法律知识，增强法治观念，提高其保护自身合法权益的能力。三是理顺农民工技能培训的管理机制，努力把培训与就业服务结合起来，逐步健全与规范培训信息发布渠道和制度，把培训市场信息与就业市场信息相沟通，增强农民工培训的针对性和有效性。

3．成立专职业务部门，抓好进城农民服务工作。镇政府成立专为进城农民工服务的职能部门。建立并实行农民工投诉等限时办理制度；对特殊工种的农民工定期组织体检，为其子女免费预防接种，加大参加养老保险的工作力度。检查并督促用工单位遵守国家法规，履行对工人引进的责任和义务；指导农民工就业，协助政府搞好培训，提高劳动者的综合素质，为农民工提供法律援助等。

二、刁镇新型城镇化建设的主要经验

透视刁镇新型城镇化建设的发展历程，主要经验有六条：

（一）敢于解放思想，善于抢抓机遇

刁镇坚持把解放思想作为镇域发展的先导和核心工程，通过外地考察、大讨论等形式，推动广大干部群众解放思想，更新观念，坚决破除新型城镇化建设过程中的自满自足、畏难发愁、亦步亦趋等不良倾向，牢固树立发展意识、责任意识、创新意识，激发了各级凝心聚力打造现代化新型城镇的强大动力。适时确立“小城镇、大战略”的指导思想，按照建设“富裕文明、生态良好、和谐安定、宜业宜居的章丘市域次中心综合体”的定位，坚持“三化同步”，坚持领导带动、部门联动、干群互动，坚持用创新的举措破解刁镇城镇化进程中的一些难题和瓶颈制约，整合各方力量参与刁镇新型城镇化建设与管理，创新部门协调联动机制，小城镇建设走上了“规划科学、运转有序、辐射明显”的快车道，承载力、支撑力、辐射力和集聚力不断提升。

（二）坚持以人为本，完善顶层设计

新型城镇化的核心价值是“以人为本”的、追求人的自由全面发展的城镇化。正如李克强总理强调的：推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。一是在发展目标上体现“人的城镇化”。 二是在发展规划上体现“城乡一体化”。 三是在载体建设上体现“以人为本”。按照 “绿色、智慧、包容、人本、特色”的城镇化要求，在发展城镇经济，加强城镇基础设施建设，增强城镇公共服务能力，健全社会保障体系，提高城镇运行效率和提升城镇居民的生活质量等方面都充分体现人本精神。四是在人居环境上体现生态文明。坚持节约资源和保护环境，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展。

（三）强化产业支撑，促进产城融合

产业化是新型城镇化的重要基础和保障。没有经济的发展作为支撑，城镇化发展就不可持续。刁镇坚持工业强镇战略不动摇，通过实施项目带动战略，加大投入，扩大产能，努力打造产业集群、企业集聚、资源集约的“板块经济”。

（四）加大多元投入，保持发展后劲

刁镇持续加大政府投入，多渠道筹集资金，提高使用效益，努力做大工业“蛋糕”，积极用市场的钱办城镇建设的难事，有力地破解城建资金瓶颈。

（五）依托本土文化，提升发展内涵

新型城镇化建设必须尊重和凸显本地的自然和人文特色。章丘历史文化悠久，龙山文化、泉水文化、（李）清照文化、儒商文化源远流长。章丘历来重视在城市建设中突出文化特色，荣获中国优秀旅游城市、国家环保模范城市、国家园林城市、国家级生态示范区等荣誉称号。刁镇自古有经商传统，近代中国“祥”字商号的创始人、“东方商人”孟洛川就诞生在这里。刁镇深入挖掘儒商文化，立足自身优势，突出山水特色，彰显刁镇儒商文化生态品位，全面协调推进城乡统筹发展，加快城乡一体化进程，提升了刁镇新型城镇化的发展内涵。

（六）注重科学管理，确保文明和谐

管理是城镇建设的保证。加大城市管理力度，提高城市管理效能，既是巩固维护城市建设成果的需要，也是城市高效运行的客观要求。在推进城镇化过程中，刁镇注重实施科学有效的城镇管理。大力推进城市管理职能向农村延伸，实现城镇管理执法模式、内容和规范的城乡一体化，建立起“纵向到底、横向到边、职责明确、分工负责”的城镇管理体系。按照“专项整治与长效管理相结合”的思路，突出严管重罚，强化市容市貌、环境卫生、交通秩序、“六小”行业等专项整治，严禁乱停乱靠，防止乱丢乱倒，查处违法违章，清理垃圾广告，推动环卫管理向社区延伸。大力开展文明创建活动，以此为载体，全力提高城镇居民素质，进而提升城镇文明程度。

三、刁镇新型城镇化建设存在的矛盾和制约因素

虽然刁镇在新型城镇化建设方面取得了一些成绩，但在发展过程中也遇到了一些问题和制约因素，主要表现在：

（一）科学合理的投资机制尚不完善

资金问题一直是困扰新型城镇化建设的大问题。目前小城镇对上级财政上缴基数过大，递增比例过高，根本没有多余财力投入建设。中央和地方财政用于小城镇建设的投入很少，即使有投入，由于中间环节较多，很难及时足额到位，影响了小城镇建设和发展。

（二）对示范镇缺乏有力的扶持措施

刁镇作为全国城镇建设示范镇，在建设上投入大量资金。然而上级政府在重点小城镇建设上没有专项资金投入和特殊的优惠政策，使其难以发挥辐射带动作用。

（三）支持小城镇发展的政策不配套

如农村土地流转制度、小城镇社会保障制度、城乡户籍制度等尚未完善等。受上述制度约束，农村劳动力非农就业形式大多数都是采取半工半农，就业者“离土不离乡，进厂不进城”，农村剩余劳动力只“流动”不“转移”，导致农村工业与农村城镇化相分离，制约了小城镇的快速发展。

（四）土地规划与建设规划不协调的制约

建设规划用地数量多，而且变化快，但国家对非农用地控制比较严格，以至于用地规划常常跟不上建设规划。

（五）现行户籍管理制度的制约

形成于50年代后期的户籍制度已经远远不能满足经济发展的需求，也不能满足小城镇发展的需求。一是在现行户籍制度下，能够进城经商的农民仍然是“农业户口”，形成了城乡两栖的既非市民又非农民的游离阶层。二是滞留在农村的劳动力必然就近发展非农产业，造成农村非农产业的分散化。

四、科学推进城镇化发展的建议

（一）加大投融资体制改革，构建多渠道筹措新型城镇建设资金的机制

要充分运用市场机制，更多地发挥民间投资的作用，建立以政府投入为导向，国家、集体、个人和民间资本共同投资建设的多元化投资机制。

（二）改革城镇行政管理体制

按照政事分开的原则和“小政府、大服务”的目标要求，适当扩大小城镇政府管理权限，根据城镇发展的需要，赋予小城镇尤其是重点小城镇在计划、规划、工商和城镇建设管理等方面的部分必要管理权限，解决“看得见，管不着”的问题。按照分税制原则在重点城镇建立新型的财政分配机制，从财政体制上为小城镇发展建设提供充足的调控资金。

（三）搞好劳动力素质培训

稳定就业是农村劳动力能够留在城镇并愿意成为小城镇居民的关键。首先，应继续抓好普及九年制义务教育工作，积极创造条件普及更高层次的教育，使农村潜在的劳动力具有较高的文化素质。其次，在搞好普通教育的同时，认真抓好职业教育、专业技术培训及岗位定向培训，力争使大多数农村劳动力特别是青壮年劳动力都能掌握一两门专业技能。结合农村中小学布局调整，有计划、有重点地建设一批农村骨干职业学校和成人文化技术培训基地。鼓励和支持各类社会教育培训机构承担农村职业培训任务，主动开展多领域、多渠道、多形式的职业教育和技术培训活动。

（四）加快户籍等制度改革

对一些小城镇的户口一律放开，只要有固定住所、稳定工作和固定收入的都可以在城镇入户、就业、入学、劳动保障等，解决进入城镇农民的就业稳定性、降低迁移成本、优化生活环境。对进城镇农民子女的教育应享受与城镇居民子女同样的权益。（课题组负责人：刘顺平；成员：燕玉，张妹，王真真）