福利国家改革的类型、成效及启示

孙 涛

福利国家制度最早可以追溯到1883年德国各类社会保险制度的建立，二战后进入发展的“黄金时期”。1973年石油危机爆发后福利国家陷入困境，从“创造和谐与和平的模式”变为“政治分裂和矛盾的源泉”。面对挑战和危机，西方学术界掀起了对福利国家批判的浪潮，提出了“重构福利国家”的蓝图，“福利社会”、“福利多元主义”等理论大量涌现。与此同时，各国对福利国家局限性的认识越来越深入，试图通过一系列改革走出困境，重塑福利国家，传统福利国家进入了一个新的发展时期——“后福利国家时代”。我国正处于经济社会快速发展的社会转型期和全面建设社会保障体系的关键时期，在今天重新审视福利国家的改革及其成效，借鉴其有益经验，使我国在改革中少走弯路、避免陷入误区，具有重要现实意义。

一、福利国家改革的三种类型

（一）自由主义型福利国家改革——以英国为例

20世纪70年代以后，英国经济发展陷入“滞涨”，失业率居高不下，财政状况日益恶化，社会矛盾日趋尖锐，被媒体讥讽为“欧洲病夫”，英国衰弱的现象被称为“英国病”。1979年，以撒切尔为首的保守党组阁，对本国福利制度进行大刀阔斧的改革。经济方面，用货币主义取代凯恩斯主义的指导地位，确立市场机制的主导作用，进行大规模私有化改革，削减公共开支，压缩赤字，抑制通货膨胀。截至1990年，英国所有国有工业除核能、地铁、铁路、煤炭、邮电等部门外全部实现私有化。在福利供给方面减少“普遍性”，增加“选择性”，削减福利待遇，提高享受福利的门槛，缩小受助对象的范围，给真正需要帮助的人提供福利。引入竞争机制，对福利制度按照市场原则进行部分私有化改造，减轻政府负担。梅杰政府改革相对温和保守，但基本上沿袭了撒切尔政府的政策。

1997年，托尼·布莱尔领导的工党在大选中获胜组阁，新政府试图超越传统民主社会主义和新自由主义走“第三条道路”，开始了建设“社会投资型国家”的改革。1999年2月，《福利改革与养老金法案》在议会通过，以法律形式确定了政府福利改革方案。一是调整福利和工作的关系，政府推行“从福利到工作”的就业计划，帮助国民参加工作来摆脱贫困和福利依赖症。二是大力发展教育事业。1997年7月《学校中的卓越》白皮书提出政府应重视开发国民潜能，加强知识经济时代对人力资本的投资。工党政府在坚持教育机会均等的基础上加大了对教育的投资。三是改革养老保险制度，在强调基本养老金和职业养老金基础作用的前提下，大幅度提高收入关联型国家养老保险的收益水平，建立起主要针对低收入群体的“第二养老金”，推广“个人信托保全养老金计划”。保障退休者能获得体面的收入，恢复人们对养老金制度的信心。另外，政府还加强保护弱势群体以减少贫困和社会排斥，加大了对福利欺诈活动的打击力度。

（二）保守主义型福利国家改革——以德国为例

上世纪90年代以来，德国福利国家制度面临的问题和困难尤为严峻，其改革历程也更为艰难。科尔政府福利制度改革的总体趋向是压缩福利开支，增加个人责任，减轻企业负担，以此来增强企业竞争力，促进经济增长。扩大养老金筹资范围和规模，改善筹资模式，1992年的养老金改革使养老金与净工资和净薪水关系实现了指数化，逐步延长退休年龄。医疗保险制度改革采取了压缩过度支出、增强医患双方自我约束等措施，对病人收取一定医疗费用来增强其责任心。[1]改革失业救济制度，下调失业津贴标准，严格限定领取资格，减少领取时限。改革社会救济金制度，社会救济金发放在1994年12月以后不再与平均净收入挂钩，每个家庭领取的社会救济金不能超过社会最低工资，这一措施大大降低了依靠救济金为生的人生活质量，损害了社会中下层居民的利益。

1998年施罗德政府上台后提出超越传统的左派和右派，执行“新中间派政策”，走“第三条道路”。施罗德政府改革强调回应全球化的挑战，保持经济现代化、社会现代化和社会福利三者的平衡发展，实现个人权利与责任的平衡。

1999年，德国政府在《革新德国：联邦政府保障就业增长和社会稳定的未来计划》指导下进行了一系列福利和养老金制度改革。一是开辟新的就业领域，实施就业促进计划和积极的劳动力市场政策，通过就业辅导和转岗培训减少失业，通过建立劳方、资方和政府“劳动联盟”的方式创造更多工作岗位。二是养老制度改革，逐步提高社会保障费，逐步降低养老金替代率，通过税收优惠等措施鼓励个人进行“退休储蓄”。

（三）社会民主主义型福利国家改革——以瑞典为例

上世纪90年代初期瑞典出现了二战以后的首次经济负增长，失业率增加，财政状况由盈余转为赤字，国债占GDP比例不断上升。面对严峻的形势，瑞典政府进行了一系列福利制度改革。

首先，调整社会保障制度结构，提高社会保险金个人承担比例，适度削减社会福利。社民党顶住工会压力下调各项社会福利待遇，打破了社会福利有增无减的刚性发展。削减病假津贴及失业津贴，增加等候期，减少领取期限。从1999年起把养老金制度从“固定收益型”（DB）改为“固定缴费型”（DC），使个人收益与对社会贡献挂钩，实现了养老金改革的巨大跨越。

其次，实行社会福利管理分散化改革，改变中央集权现状，让地方政府拥有更大的自主权、承担更多责任。在社会福利私有化改革方面，引入市场机制，发展私营年金保险制度、教育凭单制度、家庭医生制度，增加居民的选择性。

再次，推行“积极福利”。一是实行“就业路线”，把享受福利与就业联系起来。二是推广终身教育和就业培训，建立“社会投资型”国家。三是调整税收结构，调低边际税税率，适当减轻高收入阶层税负，激发国民工作热情。尽管面临诸多问题与挑战，社民党领导下的一系列改革保持了瑞典福利国家的传统和特色，在不触动福利国家基本制度基础的前提下进行改良，找到了一条适合国情的改革道路。

二、福利国家改革的效果

（一）福利国家改革的积极成效

英国、德国、瑞典三国分别代表了不同的福利国家模式，通过改革取得了明显成效。在英国，撒切尔政府改革基本扭转了英国在危机中的颓势，1982年至1988年经济增长率超过3%。各国通过改革有效抑制了公共开支，解决了不同程度存在的通货膨胀问题；通过改革改变了政府和社会的权力结构，有效削弱了地方分权趋势，加强了中央集权。瑞典通过分权提高了福利供给效率，福利多元化的改革使政府、市场、家庭、社会组织和公民的地位和作用发生了变化：在福利供给体系中，虽然政府仍处于主导地位，但其角色和作用开始有所弱化，从过去包揽一切转变为注重发挥市场作用、突出个人责任、发挥社会组织的作用来提供福利，调动了各方面的积极性，竞争机制的引入提高了福利供给效率；改革一定程度改变了福利国家机构臃肿、官僚化严重的状况，提高了福利供给的针对性、实效性和居民满意度；通过改革调动了个人工作积极性，增强了居民就业意愿和就业能力，提高了居民独立性、责任感，减轻了居民对福利制度的依赖，提高了生产效率，强化了社会团结。

（二）福利国家改革的负面影响和遗留问题

福利国家的改革犹如一柄双刃剑，在取得显著成效的同时也造成了很多遗留问题。以新自由主义为指导的英国改革造成了较为严重的失业和两极分化问题，放松工资管制的政策使不平等和贫困问题增多。“撒切尔革命”期间英国失业率一直处于高位，1986年高达11.8%，而1993年英国失业人口近300万。[2]国际劳工组织将部分国家就业率下降归因于经济全球化、劳资领域的变革、紧缩性社会政策和税收制度改革。以瑞典为代表的北欧国家在改革中采取了增加公共部门就业岗位的扩大就业路线。公共部门就业者女性居多，而男性多在私营部门就业，造成了性别和职业的严重失衡。1998年瑞典妇女占国会议员席位的40%，占公务人员领域的39%，占学术机构与技术部门的64%。[3]公共部门扩张加剧了财政负担，与私营部门之间的矛盾和裂痕日益加深。以德国为代表的欧洲大陆模式试图通过减少劳动力供给来扩大就业，这种福利制度模式建立在男性参加工作养家、福利往家庭转移的基础之上，为了保护在业者的工作权利和社会保险的连续性，造成了“内部人员”和“外部人员”的进一步分化。

从总体上看，尽管福利国家改革不同程度地引入了“再商品化”手段且采取了多种削减福利支出的举措，但绝大部分国家目前的社会福利总支出均超过了1980年，在经合组织国家中社会福利支出占财政总支出的比例甚至有所提高。[4]很多国家的养老金替代率和失业保险替代率都呈不断上升趋势，与改革前相比，欧洲大陆养老金替代率提高了6.6%，北欧国家提高了1.6%；OECD国家的平均失业保险替代率从1979年的56%上升到目前的59%。所以“福利刚性”的存在使欧洲大陆、北欧和英国三种模式国家的福利均呈现福利增长迹象。[5]

三、福利国家改革对我国社会保障体系建设的启示

发达福利国家的社会福利保障体系建立较早，在历次经济危机后都进行了不断的调整和改革。我国的社会福利保障体系建设已经取得了巨大成就，实现了国民社会保障观念的更新、新旧制度的整体转型，创建了世界上独一无二的统账结合型养老保险模式。在下一步的改革中，要借鉴福利国家改革的先进经验，理顺决策、执行和监管三大机制的关系，进一步改革养老保险、医疗保险、社会救助三大基本制度，按照“国家主导、责任共担、社会化、多层次、权利与义务相结合”的原则建立覆盖城乡居民的社会保障体系，实现管理法制化、水平合理化、制度定型化，逐步建成有中国特色的全民福利社会。

（一）辩证地看待福利国家改革的经验和不足

福利国家制度在其经济发展的黄金时期得到了迅速扩张，不断进行“增肥”的改革，发生经济危机后又忙于“减肥”，这说明一国福利水平一定要与其经济发展水平相适应。我国的福利制度建立较晚，而且一直在进行改革和调整。我国正处于经济迅速发展和社会转型期，在福利保障体系建设中要防止矫枉过正、积重难返等情况的发生。福利国家改革都是在政府主导下向“福利多元主义”方向发展，重新调整国家、市场、个人之间的权责关系，发挥市场“积极而有活力”的一面，通过“工作福利”和“就业路线”调动个人的积极性。我国在处理国家、市场和个人关系方面走过很多弯路，在下一步改革中要借鉴福利国家的改革经验，避免陷入类似的误区。在国家主导的前提下建立福利供给的“治理结构”，利用各方的“资源优势”，建立与现阶段经济社会发展水平相适应、体现公平与效率、权利与义务动态平衡的社会福利保障体系。[6]

（二）正确认识和应对我国社会保障领域面临的挑战

德国社会学家弗兰茨—克萨韦尔·考夫曼将福利国家面临的挑战归纳为人口挑战、经济挑战、社会挑战、国际挑战和文化挑战等五个方面。[7]这些挑战在我国都不同程度存在，有的甚至更为严重。总体来看，我国社会福利保障体系建设主要面临“内生性问题”和“外生性问题”两个方面。“内生性问题”主要指由于经济转型和体制转轨引起的社会结构变化和社会矛盾、社会问题增多。“外生性问题”主要是经济全球化、后工业社会和风险社会到来带来的各种外部风险和挑战。在内外部因素的共同作用下，我国面临二元社会结构长期存在、区域发展不平衡、大规模人口流动、人口老龄化加快、新一轮工业化和城镇化、就业形式多样化等挑战。社会福利保障制度还存在保险待遇低、居民缴费率高，透明性和可持续性低，便携性、激励性、可获性差，制度之间配合度低、公平性差，“碎片化”发展和行政管理分散化等较为突出的问题。[8]另外，像养老保险基金巨额“空账”运行，社会保险基金的保值增值等社会福利保障体系“自身的风险”也日益凸显。面对这些问题，借鉴发达福利国家改革经验，根据我国国情推进改革，注重福利提供的多元化和发展“积极福利”，避免陷入福利国家改革的误区。

（三）建立适合我国国情的社会保障体系

从西方福利国家发展轨迹来看，人均GDP从1000美元到8000美元是福利国家建设的“黄金阶段”，当人均GDP突破20000美元后，福利水平开始保持稳定并有所回落。[9]目前我国人均GDP突破6000美元，处于工业化中期阶段，正是全面建设社会保障制度和初级福利社会的关键时期。总体来看，福利国家通过改革其管理模式和公共支出结构发生了一定变化，但福利国家制度的整体架构难以撼动。我国在发展社会福利保障方面不能照抄照搬福利国家模式。十八大提出“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点”，“全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”。为了实现这一目标，要坚持理念先行、确立发展模式、规划技术路线、安排改革日程，抓住我国福利保障体系建设的“机会窗口”，通过民主政治发展完善、有力的组织建设和人才保障、先进的信息技术系统、社会福利保障体制改革、有效的财力保障等举措提供支撑，[10]在渐进改革中建立有中国特色的社会福利保障体系。

[1]丁易.德国社会保障制度及其改革[J].中国工业经济,1998(6).

[2]顾俊礼.欧洲福利国家论析：以欧洲为背景的比较研究[M].北京:经济管理出版社,2002.142.

[3]代恒猛.社会变迁与欧洲福利国家的结构性危机[J].中共福建省委党校学报,2010(12).

[4]【德】赫尔伯特·奥宾格.德国与欧盟的社会标准:全球化及一体化的影响[J].德国研究,2010(1).

[5]郑秉文.OECD国家社会保障制度改革及比较[J].经济社会体制比较,2004(5).

[6]孙涛,臧秀玲.欧债危机与资本主义福利国家新变化[J].财经科学,2012(6)．

[7]【德】弗兰茨—克萨韦尔·考夫曼.社会福利国家面临的挑战[M].北京:商务印书馆,2004.

[8]郑秉文.中国社会保障制度60年:成就与教训[J].中国人口科学,2009(5).

[9]李军鹏.政府社会管理的国际经验研究[J].中国行政管理,2004(12).

[10]郑功成.中国社会保障改革与未来发展[J].中国人民大学学报,2010(5).