济南市预防与化解社会矛盾问题研究

李 琳

随着改革的不断深化，城市建设的不断推进，社会结构和利益格局的深刻调整，因各种因素引发的社会矛盾也逐步显现。这些社会矛盾背后隐藏的往往是复杂的利益矛盾和多元的权利诉求，因此，研究当前社会矛盾的形成机理，探索预防和化解社会矛盾的内在机制尤为必要。本课题立足于济南实际，就社会矛盾的预防与化解，特别是可具操作性的对策问题做了深入探讨。

一、社会矛盾的理论阐释

马克思主义唯物辩证法认为：世界上的一切事物都包含着两个方面，这两个方面既相互对立，又相互统一。对立统一规律是宇宙的根本规律，这个规律不论在自然界和人类社会都是普遍存在的。矛盾的对立双方既统一，又斗争，由此推动事物的运动和变化。对立是指矛盾双方互相排斥、互相斗争；统一是指矛盾双方在一定条件下相互依存，依据一定条件各向自己相反的方向转化。矛盾具有普遍性，从横向看，矛盾存在于一切事物中，不包括矛盾的事物是没有的，即事事有矛盾；从纵向看，矛盾又贯穿于每一事物发展过程的始终，即时时有矛盾。

毛泽东在《矛盾论》中也强调：“唯物辩证法的观点，自然界的变化，主要地是由于自然界内部矛盾的发展。社会的变化，主要地是由于社会内部矛盾的发展，即生产力和生产关系的矛盾，阶级之间的矛盾，新旧之间的矛盾，由于这些矛盾的发展，推动了社会的前进，推动了新旧社会的代谢。”毛泽东还强调，社会主义社会各方面都存在着矛盾，矛盾才是社会主义社会发展的动力。

当前，我国正处于社会主义初级阶段，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾仍然是我国社会的主要矛盾。与此同时，我国又处于改革发展的关键时期，随之而来出现经济社会结构的变迁，利益格局的调整，思想观念的变化，这必然带来一系列新的矛盾和问题。其中最突出的是，由于城乡、区域、经济社会发展的不平衡等原因，带来社会各阶层关系和利益关系的深刻变化，使得各种矛盾错综复杂地交织在一起。关键是未雨绸缪，预防与化解社会矛盾，将矛盾化解于无形，以维护社会和谐稳定。

二、影响济南市社会和谐稳定的社会矛盾分析

近年来，济南市委市政府始终坚持以中国特色社会主义理论为指导，紧紧围绕“保增长、保民生、保稳定”的工作部署，从维护稳定的高度，突出抓好组织领导，将维稳工作与经济发展同部署、同落实，强化领导责任，不断完善工作机制，提升管控能力，社会矛盾预防与化解工作取得了显著成绩。2012全年刑事案件立案50680件，破获刑事案件44239件，受理社会治安案件139252件。总起来看，现阶段济南市社会矛盾属于常态的一般性的社会矛盾问题，对社会有一定的危害，但无碍大局。

（一）当前济南市社会矛盾的表现形态

当前影响济南市和谐稳定的社会矛盾主要有以下几种类型：

1. 发展失衡的矛盾。在社会急剧转型时期，济南和全国一样，社会和经济之间、城乡之间、区域之间以及行业之间出现了明显的不平衡现象，这带来的是教育、医疗卫生、社会保障等社会公共资源配置失衡。尽管大多数群众收入水平大幅度增长，生活质量明显改善，但是相当规模的乡村和郊区群众享受的公共资源和公共服务较少，许多弱势人群愈来愈被边缘化，其不安全感愈来愈明显，这就使得各种矛盾错综复杂的交织在一起。

2.管理失当的矛盾。近年来，伴随城市建设的快速发展，济南各种大中型社区也快速发展起来，但是社区管理经验不足，由社会治安管理、小区物业管理等引发的矛盾日益突出。

3.政策缺位的矛盾。主要体现在土地征用、房屋拆迁、企业改制、城中村改造等领域政策缺位或政策落实不到位，政府遇到这种情况缺乏有效的可操作政策。在客观上存在不同的部门利益，出现遇到困难绕着走，碰到问题躲着行，推诿扯皮、敷衍塞责的现象，致使政策落实出现偏差，导致矛盾激化。

4.劳资矛盾。目前济南大中型企业劳资纠纷较少，一些小型私企劳资纠纷较多，主要体现为拖欠工资、违犯劳动法等。类似劳资纠纷引起的矛盾呈日益增多的趋势。

5.干群矛盾。一些党员干部不作为或乱作为、在利益的驱使下存在以权谋私、忽视群众利益等现象，甚至有的时候跟民众对立起来，直接引发了官民之间的纠纷、矛盾和冲突。一些群众存在仇警、仇官情绪，遇到矛盾纠纷不是通过正常途径解决，而是通过暴力等不正常手段来解决问题，个体的不理性情绪宣泄容易蔓延、感染整个群体的情绪，由此加大了控制难度，破坏性较强，影响深度及广度不可预测。

（二）当前济南市社会矛盾的主要特征

现阶段济南市社会矛盾主要表现为以下五个特征。

1．矛盾主要表现为利益诉求。当前济南市社会矛盾80%以上源于民生问题。调查显示，群众最感兴趣的问题，一般是社会保障、通货膨胀、医疗、公共卫生、教育、养老保险等问题。

2．矛盾纠纷主体呈现广泛性。各种社会矛盾的当事人涉及农民、城市居民、进城务工农民工、农村民办教师、国有与集体企业职工、退伍复员老战士以及军转干部、非公有制企业职工等各个领域和行业。特殊利益群体的诉求不容忽视，这部分人员包括涉军群体和在校大学生。特别是大学生就业形势严峻，不能就业的大学生既找不到稳定工作，又不愿意回乡，成为社会不稳定的潜在因素。

3．矛盾呈现复杂性。因农村土地征用与承包、城中村与棚户区改造、村务与居务管理、房地产开发商出售房屋与后期质量、物业公司日常水电管理、非公有制企业劳资纠纷、民办教师遗留问题、企业军转干部要求提高待遇等方面诉求，涉及面广，内容非常复杂和多样。非法集资、变相吸收公众存款、违规发行股票等涉众型经济犯罪案件增多，群体性上访较为突出。如：2011年济南齐鲁银行遭高额骗贷，涉及多家金融机构。

4．矛盾呈现群体性。社会矛盾积累到一定时期、一定程度，一旦有导火索，就容易引发群体性事件。有些群体性事件事前与事中有较为严密的组织领导、周密的行动计划和灵通的信息网络，组织手段带有隐蔽快捷的特点，甚至出现了借助互联网相互联系，网上和网下相互交织的情况。策划者利用互联网网上发帖、手机短信、电话通知等方式进行串联，短时间就能形成大规模的群众聚集。

5.矛盾呈现长期性。有些社会矛盾所涉及的问题长达10几年甚至20年以上。改革开放初期，因为没有相应配套法律，就“摸着石头过河”，很多做法往往没有法律依据，比如说涉及面很大的“买断工龄”，类似问题一方面表现在长年得不到妥善解决，另一方面表现在有些当事人因纠纷久调未决，长年上访，极少数人员每逢重要会议与活动、重大节日期间就赴省进京上访。

（三）当前济南市社会矛盾的主要成因

1．规则不健全。我们正处在急剧的社会转型时期，这个时期有一个很明显的特征就是旧的规则体系不适用，而新的规则体系还没有系统地建立起来。规则不健全，一些干部群众意识淡薄，只讲民主、不讲法制，只讲自由、不讲纪律。缺少规则意识比缺少规则还可怕。

2．焦虑现象比较普遍。社会利益结构全方位大幅度的调整，每一个人、每一个群体的利益格局要重构洗牌，不同群体收入差距拉大导致民众的心理焦虑。按照心理学的归因理论来说，凡是处境不好的人，归因的特点是外向型归因，原因总在自身以外；相反地，处境好的人在归因的时候多是内向型归因。而现实情况是，中低收入者和贫困群体倾向于把自身不佳处境归咎于社会，极少数人有抵触情绪和反社会心态。而焦虑不安的情绪是民众中较普遍的现象。

3．矛盾排查化解机制薄弱。矛盾纠纷排查化解工作是做好预防预警工作很重要的一环。基层是排查化解矛盾纠纷，解决群众诉求、维护社会稳定的第一道防线。基层组织中，综治办、司法所、派出所、法庭、土地所、民政所、信访办、乃至妇联、计生办、共青团等多个单位都不同程度地承担着群众稳定工作的任务，但是缺乏有效的沟通、协作。

4．诉求渠道单一。目前济南开通了12345市民热线、政务面对面、行风监督热线，此外还有众多的信访机构，为社会公众提供了利益诉求的渠道。现实是，社会公众的利益诉求主要还是通过信访的渠道，但由于信访工作职能与权限的局限性，信访秩序的不尽规范，有些利益诉求还无法从源头上得以解决。

5．思想认识与工作方法存在不足。一是某些领导干部防范意识不够强，认识不到位，责任不落实。二是社会矛盾排查不及时、不到位，存在漏洞。三是处理问题简单应付，缺乏指导性、预见性的工作措施。四是信息工作相对滞后，缺乏规范性、系统性的报送渠道。对一些重大问题所派生出来的次生问题缺乏有效的评估研判，往往被动应付。

三、创新完善济南市预防与化解社会矛盾机制

民无信不立。《论语》记载子贡请问孔子治理国家的原则。孔子回答：“足食、足兵，民信之矣。”子贡再追问，“必不得已而去之者”。孔子将“民之信”留到最后，因为“民无信不立！”商鞅变法，第一个动作就是立木为信，取信于民，保证新法才得以顺利推行。没有人们相互间享有的普遍信任，社会本身将会瓦解。因此，信任对于一个社会而言，最为重要。那么，如何实现形成相互信任的社会？根本之道只有一条，就是通过制度设计来重建社会诚信，有效整合现行社会矛盾化解机制，以起到维护社会稳定和谐的作用。

（一）创新完善济南市预防与化解社会矛盾机制的基本原则

1．完善济南市社会矛盾化解机制的目标。完善社会矛盾预防与化解机制应当立足济南现实，其目标可以概括为：构建一个以法院为核心和支撑，以社会为基础的合理的纠纷解决体系，其目的是实现“多种多样的纠纷解决方式以其特定的功能和特点相互协调地共同存在”，并“结成一种互补的满足社会主体的多样需求的程序体系和动态的调整系统”。

2．完善矛盾化解机制是一个复杂的系统工程，必须坚持渐进式路径。社会矛盾积聚的过程，实际上是社会不稳定能量的积聚过程。社会矛盾和不稳定能量犹如水，宜疏不宜堵。一方面，应将纠纷解决体系的完善放在整个国家转型的大背景下进行考察。另一方面，在对纠纷解决体系进行改革完善时，必须注意构成要素之间的衔接配合，使各方面改革举措齐头并进、互为依托，进而形成合力。

3．完善矛盾化解机制应树立新理念。要强调国家权力、社会权力与个人权利的优势互补、良性互动、和谐共存。特别要重视当事人自治观念和自律思想的培育，通过充分尊重与保障当事人的程序选择权实现多元手段在纠纷解决过程中功能的充分展现。

（二）创新完善济南市预防与化解社会矛盾机制的主要路径

在加强济南社会稳定指标体系的基础上，创新完善适合济南市情的利益协调、利益诉求表达、社会矛盾预警、思想疏导化解、矛盾纠纷调处、社会治安综合治理、社会矛盾化解的监督考核和追究、政府公共管理等方面的机制。

1.完善利益协调机制。第一，利益调节机制核心是继续改革和完善社会分配体制，在此基础上，完善劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度，强化政府再分配功能和转移支付的作用，重视发挥各种慈善机构和宗教团体的“第三次分配”的作用。第二，健全利益补偿机制。第三，健全利益约束机制，包括法制硬约束和道德软约束两种手段及利益规范、利益制衡、利益惩罚机制三方面的内容。第四，健全利益引导机制，即通过宣传教育，引导人们树立合法、合理、公平、公正的利益获取观念，正确处理个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益的关系。

2.完善利益诉求表达机制。所谓民意表达，是指社会成员向政府提出利益要求，并且要求得到满足的政治行为。用法律、政治、行政、社会等多种途径来实现社会各阶层的利益表达，公平分配社会利益和配置社会价值。第一，要发挥大众传媒的利益表达功能。第二，要完善现有的利益诉求表达机制，充分发挥领导干部接待群众制度和联系群众制度在整合社会利益的作用，有效协调和平衡社会的多元利益要求。第三，积极构建弱势群体的利益诉求表达机制。要进一步拓宽、畅通民意表达渠道，创新诉求渠道，使公众把自己的利益诉求充分表达出来。可以考虑建立信访代理制，群众将需要上访的问题向各级信访部门以口头或书面形式进行反映，信访代理方为群众全过程代理，向有权处理机关和部门反映群众的咨询诉求，改“群众动腿、干部动嘴”为“群众动嘴、干部动腿”。

3.完善社会矛盾预警机制。建立健全灵敏有效的社会矛盾预警机制，掌握矛盾调解的主动权，是调节和处理社会矛盾的重要前提。第一，要健全社会矛盾信息收集和处理机制，及时、全面、准确地收集各种可能导致社会矛盾爆发的信息，并及时处理，以便政府部门能够识别出危机的最初状态，并且能够准确地估计和衡量危机发生的可能性和严重程度。要健全信息收集报送网络。在完善市、区（县）、乡镇（街办）、村组（社区）四级维稳信息报送制度的基础上，加大基层信息联络员的培训力度，切实提高信息的准确性和及时性，防止迟报、瞒报、误报等问题的发生。各区（县）、各成员单位要明确信息报送的部门和责任人，各乡镇（街办）、企事业单位要设立信息联络员，在社会矛盾多发区域、行业中建立信息直报点。开展优秀信息报送单位和信息员评选表彰活动，建立情报信息奖励基金，实行有价值信息奖励制度。信息收集过程中，要注意信息来源的多方面性，扩大信息覆盖面。

第二，要坚持“关口前移”，提高源头预防成效。政府部门要主动去了解群众的想法，定期走访弱势群体中具有典型性的居民，替他们排忧解难；或者下乡接访，抑或设立专门的信箱、电话、网站听取意见，要抓早、抓小、抓苗头，切实做好不稳定因素的排查化解工作。

第三，全面推行社会稳定风险评估机制。凡是事关人民群众切身利益的重大决策、重大政策、重大项目、重大改革等事项的出台实施，都必须按照社会稳定风险评估机制的要求开展工作。要完善社会矛盾监测机制。可考虑以街办（村组）为单位进行网格化划分，对网格内的社会矛盾进行监测并根据轻重缓急分级处理。

第四，要完善新闻发布制度，健全突发公共事件新闻报道应急机制，一旦发生突发公共事件，由主流权威媒体第一时间发布权威信息，防止恶意炒作。切实加强对互联网、手机等新兴媒体的管理和监控，建立社会舆情和网上舆情汇集的互动机制，积极构建虚拟社会综合防控体系，最大限度的发挥网络的积极作用，掌握舆论引导的话语权、主动权。

4. 完善思想疏导化解机制。思想疏导化解机制包括思想政治工作和社会心理调适工作，即通过思想政治工作，让各层次对象有充分表达自己意见和情绪的机会；通过社会心理调适，增进理解，把对抗性矛盾转化为非对抗性矛盾，把矛盾纠纷解决在萌芽状态、始发阶段。要支持各类公共组织进村入社区，建立心理咨询室，有针对性地开展心理咨询活动，使一些因际遇不顺、人生坎坷、生活困难而长期压抑、积累起来的破坏性心理能量，能够得到合理、适当的发泄或倾诉。学校、医院、流动人口居住区等人口稠密的地方，要定期请一些心理学专家举行心理知识讲座，开设心理咨询工作室。

利用社会力量和媒体，积极开通各种各样的心理咨询热线、讲座、论坛，加强公民的社会心理沟通，矫正心理疾病，减少社会矛盾产生，避免社会矛盾激化。特别要高度重视对社会弱势群体的社会心理调节工作。对上访群众，可以引入心理辅导机制，让专业的心理专家有针对性地对上访群众的心结进行疏导、化解，再辅以精神关爱和物质帮助，采取心理疏导和解决问题相结合的办法，促使多次上访群众的问题得以解决。

5.完善矛盾纠纷调处机制。社会矛盾调解工作是一项极为复杂而艰巨的社会系统工程，需要调动各种社会力量，运用各类社会资源，形成反应灵敏、行之有效的工作机制。要充分发挥人民调解在矛盾调处机制中的作用。人民调解是指在各级人民调解组织的主持下，依据国家法律、法规和社会公德，用说服教育、规劝疏导的方法，促使纠纷各方互谅互让、平等协商，自愿达成协议、消除纷争的活动，是人民群众进行自我管理、自我服务、自我教育、自我约束的基层民主自治活动。

发展多种形式的人民调解组织。积极推动完善乡镇、街道人民调解组织，将乡镇、街道的司法调解中心逐步规范到人民调解的工作范畴。企事业单位也要建立和完善人民调解委员会，充分发挥作用。要积极稳妥地发展行业性、区域性的自律性人民调解组织。要拓宽人民调解的工作范围，除调解公民与公民之间的多发性、经常性纠纷，还要主动介入公民与法人、与社会组织之间的矛盾纠纷以及社会热点、难点纠纷的化解。建立健全矛盾纠纷排查调处工作机制，采取各种措施，防止矛盾激化。要定期对人民调解员进行培训，不断提高其综合素质，并不断优化其结构队伍。

6. 完善社会治安综合治理机制。坚持“打防结合，预防为主”的原则，在各级党委、政府的统一领导下，有效整合全社会力量，形成政法委组织协调、部门各负其责、群众广泛参与的一整套决策科学、指挥有力、责任明确、反应迅捷、协调配合、运行高效的全方位、全时空、多层次的社会治安综合治理体系，以适应新形势下社会治安和维护稳定工作的需要。

增强基层维护稳定工作人员的力量。要在规范和加强区县维稳办建设的基础上，建立乡镇(街办)综治（维稳）中心，确保一名维稳专职干部配备到位。市级各部门、各类企事业单位要根据实际情况，设立维稳工作机构或明确负责维稳工作的部门，安排专（兼）职维稳工作人员。要切实保证各级各类维稳工作机构必要的办公条件、交通通讯设备和工作经费，各级财政要将维稳经费列入年度财政预算。

引入涉及社会稳定重大问题的听证制度。调解听证会由相关部门的领导或业务过硬的干部、相关专家、律师、人大代表、政协委员及相关社会人士组成调解听证组，信访事项或矛盾纠纷的直接利害关系人，作为第三人或证人参加会议。信访人及委托代理人和信访事项承办单位代表及委托代理人以调解双方当事人的身份参加会议，必要时可邀请信访人所在社区、单位的代表进行旁听。在听证会中可进行辩论，相关职能部门、专家和律师就信访事项和矛盾纠纷所涉及的相关法律、法规、政策问题进行答疑解惑，使双方当事人明确诉求和处理意见的合理、合法性。

7.完善社会矛盾化解的监督、考核和追究机制。落实领导责任，在全市建立一级抓一级，一级对一级负责的领导责任体系。党政一把手对矛盾纠纷排查化解工作亲自抓、负总责，分管领导按照“谁主管、谁负责”的原则抓好落实。进一步推动全市矛盾纠纷排查化解工作规范有序开展。特别是要以街办、乡镇为基础，区县、部门为重点，将社会矛盾纠纷排查以及防范、处置、稳控责任下移，确保“小事不出村，大事不出乡（镇街），矛盾不上交”，增强源头预防效果。

要形成科学的社会矛盾化解绩效考核指标体系，在绩效考核的基础上，健全责任追究制度。要完善事后调查分析制度。一个社会矛盾化解工作结束，特别是处理突发事件结束要认真总结经验教训，认真剖析导致矛盾和事件发生的深层次原因，找出工作中存在的失误和不足。要采取一系列行之有效的措施，有针对性地做好补救工作，并建立好案例库。进行事后调查时，引入第三方独立调查评估机构，并将调查结果通过多种形式向社会公布，以达到监督政府管理的目的。

8.完善社会管理机制。这要充分发挥政府与社会的合力。转变执政理念，强化基层公共服务。要摆脱以经济建设为中心的思维定势，突出政府的公共服务职能。通过服务摆正位置、提升效率、提高公众对政府的满意度。政府要切实转变职能，避免“与民争利”，将服务的理念贯穿于政府行动的全过程。在各项公共政策的制定过程中，体现利益的权威性分配的公平、公正、公开，并适当向弱势群体倾斜，从而有效发挥公共政策的社会矛盾调节功能。只有这样才能建立起各种利益群体合理博弈的均衡机制，社会公平、公正也才能成为可能，从而尽可能地消解社会的矛盾与冲突。

充分发挥民间组织在民众和政府之间的桥梁作用。民间组织实际上发挥了这样两方面的作用。一方面是介入一些公共事务中，比如社区管理、村民自治等，把社会矛盾解决在基层，这就缓解了政府的社会压力，起到“减压阀”的作用。另一方面，民间组织将分散的个人聚合起来，同时也将个人的利益要求汇总整合起来，通过组织层次反映到政府，可以大大降低政府亲自整合民众利益需求的成本与难度。充分发挥其在民众和政府之间的桥梁作用。要把预防和化解社会矛盾纠纷同推进基层民主建设、同增强党的执政能力紧密结合起来，努力建立与社会主义经济、政治、文化体制相适应的社会管理体制。