关于迎接全国城市文明程度指数测评工作的几点思考——以济南市槐荫区为例

邱 英

城市文明程度指数测评是描述市民文明素质发展状况、评价市民文明素质发展水平和群众性精神文明建设工作成效的重要工具。近年来，济南市槐荫区高度重视文明程度指数测评工作，不断调整迎评工作方案，创新迎评工作方法，深入开展市民文明素质教育、环境综合整治、文明交通出行等活动，公共文明建设取得了显著成效，城市文明程度全面提升，全区公共文明建设迈上了新台阶。

一、当前迎接全国城市文明程度指数测评工作面临的形势

今年是全国文明城市的总评年，济南市各区全力以赴、积极备战。为使工作更加有的放矢，了解当前迎接全国城市文明程度指数测评（以下简称“迎评”）工作面临的形势十分重要。

（一）测评标准逐年提高。随着城市文明程度指数测评工作的深入开展，城市社区文明创建工作的影响力越来越大，各级党委、政府对此项工作的重视程度也水涨船高，地区角逐愈加激烈。近3年来，经过逐年整合调整，城市文明建设的目标由模糊变具体，测评指数由泛化变量化，测评工作的可操作性更强了，测评标准逐渐趋于标准化、规范化，迎评要求因此变得更高。2013年的全国城市文明程度指数测评体系共划分为四大类28小类测评项目，每个项目还有多条测评细则，其中一个项目“志愿服务社会宣传、体制机制、队伍建设等情况”下面有13条细则，而这些测评细则并不是通过看看现场和审审材料就能过关，而是必须经过材料审核、实地考察、问卷调查、网络媒体调查等四种方法来交叉测评。测评体系的系统化增加了测评工作的专业性，给迎评者的业务能力提出了更高的要求。

（二）测评密度逐年增加。2009年起，中央文明办委托国家统计局，每年对全国文明城市和先进城市进行公共文明程度指数测评并排名公布。全国文明城市的评选为“每年测评，三年总评”，每年的文明测评结果计入评选总分，是下一轮全国文明城市评选的重要组成部分。为促进该项工作扎实有效的开展，2010年开始，济南市文明办也开始委托第三方对市区11个县区开展市级城市文明程度指数测评。2013年，市级测评的频率骤然增加，对街道办、窗口单位和窗口行业实行季度测评，半年和年终两次测评区县，街道和乡镇测评成绩的20%还要计入区县成绩。槐荫区配合济南市测评对各街道和乡镇实行每季度预检。全国城市文明程度指数测评一般安排在8、9月份，因此每年第三季度的迎评仿佛一场战役。国家、市、区三级测评和检查，每级测评、检查历时1-2周，测评如此密集，项目如此繁杂，如果没有坚实的工作基础，难免应接不暇，防守不及，更是对迎评者统筹组织能力的严峻考验。

（三）测评压力不断加大。第一，今年不仅是全国文明城市的总评年，也是省级文明区的总评年，原济南市内四区中三个区都已经是省级文明区，测评结果对槐荫区而言意义更加重大。此外，每季度各街道和乡镇的测评成绩会在《济南日报》进行公布，不仅直接影响到各街道和乡镇在全市的声名，更影响到区级的测评总成绩。面对来自中央、省、市三级的迎评要求，槐荫区迎接城市文明程度指数测评的心理压力可谓巨大。第二，近几年来，槐荫区是济南市城市建设任务最多、压力最重、变化最大的区域，西部新城建设方兴未艾，部分棚改区域收尾工作和纬十二路拓宽工程等还要继续施工，测评中环境秩序方面不占优势。第三，中央的测评体系仍然在不断征求意见、调整变化，新的测评方法和测评项目一旦出台，会打破原有的工作模式和方法，对全区的组织应对和基层单位的实际操作都是不小的挑战。

二、当前迎评工作中存在的问题

城市文明建设是一个长期的、宏观的、考验被测者治理能力的工作，但是城市文明程度指数测评却是一个短期的、微观的、考验被测者组织协调能力的工作。前者是“战争”，后者是“战役”，在此两方面，槐荫区的迎评工作都还存在一些问题。

（一）兵种单一，兵力分散，各自为战现象严重。目前在城市社区，街道办事处和社区居委会的工作人员仍是迎评工作的主力军，属于“战斗兵种”。一些职能部门虽然也是某些测评项目的责任单位，但因缺乏和街道工作的对接机制、具体考核细则和追责机制不明确，其作为“技术兵种”的战斗力没有得到有效发挥。比如工商和卫生部门查过餐饮店几证齐全之后，街道和社区干部仍要挨家检查确保店里有文明餐桌的标志；交警部门在各路口“严防死守”时，街道和社区干部仍要站岗执勤阻拦闯红灯的行人。一方面，因为“属地管理”的效力，街道成了“杂物筐”；职责不明、没有明确执法管理权、某些不易追责等问题都成了街道的责任，街道和社区干部不堪重负。另一方面，负有属地管理责任的街道和负有指导检查、监管执法责任的职能部门在进行不必要的重复劳动的同时，仍难免薄弱环节上的遗漏和错失。

（二）持久战少，突击战多，迎评模式成本巨大。集中整治费力，日常管理乏力，是困扰当前槐荫区文明创建工作的“陋习”。很多迎评部门和街道，集中整治时不惜动用大量的人力、物力参与，既加大了管理成本，又增加了经费负担。但是一轮测评过后，对投入长效管理的人财物却惜之如金，对某些顽固性的管理难题，甚至放弃日常管理职责，完全依靠测评前的人海战术来突击整治。仅以“文明交通行”活动为例。迎接2013年第一季度测评期间，槐荫区要求每天上午7:30到9:00、下午4:30到6:30确保城区交通路口引导人员在岗在位，街道的应对方法一般是安排街道和社区工作人员全员上岗，部分街道还配备了口哨、小黄旗、彩旗绳等，加大对非机动车、行人闯红灯、逆行等现象的管控力度，这个工作方法确实在测评期间发挥了公共文明引导对城市文明的瞬间控制作用，效果虽不错，但是成本却相当大。全市测评往往持续半月之久，如果赶上8月份中央测评，时间还要加倍，个别人员少、路口多的街道工作人员在测评期间甚至没有轮休机会，在高温天气下连续数天室外执勤，精力消耗巨大。有些街道的工作人员还要包干社区环境，必须赶在早上7：30之前把社区环境卫生整理好再上岗执勤，晚上6:30之后还要开会研究第二天的迎评策略，对当天出现的问题进行调整。这种高度集中的精力消耗导致了工作人员在早晚两次执勤间的办公室工作时间处于极度疲惫和困倦的状态，很难像往常一样从容应付日常的业务工作，而很多非紧急的业务工作在测评期间被搁置也成为了惯例。2013年第二季度测评，槐荫区文明办调整策略，把路口交通引导工作分给了各区直部门，给街道和乡镇时间和精力去做好其他测评项目。这一举措极大缓解了街道和社区迎评的压力，但也只是换了“士兵”，并没有从根本上改变“突击战斗”式治理的工作模式。

（三）士兵突击，后援乏力，文明建设尚未深入民心。陈毅元帅说：“淮海战役的胜利是人民群众用小车推出来的。…… 支前民工达五百万，遍地是运粮食、运弹药、抬伤员的群众，这是我们真正的优势”。同样，文明创建工作如果没有群众的支持也必然会举步维艰。近年来，槐荫区非常重视社会宣传和文明传播工作，市民的文明意识不断提高，但是与城市文明程度指数测评的要求仍有差距。一方面，群众对文明创建工作的了解还不够。各街道发放宣传单、悬挂创建标语、开展文明创建文艺展演，甚至印制写有创建口号的环保袋和T恤衫送给居民，千方百计宣传文明创建工作，但有些居民很难沉下心来认真去了解宣传的内容，不关心、不重视创建工作。另一方面，群众对文明创建工作的参与还不够。政府引导、群众参与，一直是文明创建工作的主旨，城市文明建设需要大批的志愿者参与，志愿者队伍建设本身还是城市文明程度的重要指数。但事实上，真正活跃在社区的志愿者多数是老人或享受低保待遇的残疾人、失业者等。青壮年和儿童鲜有参与，客观上是因为工作、学习造成的业余时间少，主观上还存在文明素质不高、参与志愿服务活动的积极性低等原因。如何改变社区志愿者以“老弱病残”为主的现状，是文明创建工作的又一个难题。

（四）易攻难守，得而复失，文明建设急需综合治理。很多文明建设工作的成效取决于市民文明素质的高低，但市民的文明需求也会与客观生活环境和经济条件产生矛盾。在基层的文明创建工作实践中，老旧居民楼的楼道环境问题非常棘手。有些居民楼没有配备储藏室，没有暖气、天然气供应，居民把所有舍不得扔、屋里又放不下的诸如蜂窝煤、破木材、旧家具等都堆在了楼道里。有些新建回迁楼房，因为多数住户仍以自行车为主要代步工具，小区内又没有自行车棚，常导致一楼楼道自行车停放“车满为患”，有些甚至人行困难，存在极大的安全隐患。平时街道号召居民清理楼道杂物，禁止自行车停放，但是应者寥寥。测评期间，有些街道派人将这些杂物和自行车重新归置，甚至搬运到临时的场地，但无法阻止测评结束后所有“无处可去”的东西迅速回潮。只堵不疏的工作方法最终导致文明创建成果的得而复失，但是“疏导”职责并非街道这一级政府能够独立完成的。归根到底，文明创建是一项系统工程，需要市政管理、城市规划、民生服务、舆论宣传、社会管理等多项工作的协调配合，是对政府区域综合治理能力的检验。

三、对槐荫区迎接城市文明程度指数测评工作的建议

城市文明程度指数测评工作事项繁杂、牵动全局、目标明确、形势严峻，若想取得测评工作的最终胜利，必须改变原有的工作理念和工作模式。

（一）用其所长，部门和街道各司其职。要改变长期以来部门责任不明确，街道杂事一箩筐的状态，确保权责一致，充分利用部门和街道的职能特点，发挥两者最大的工作效能。首先，部门要多“下力气”。例如，公共区域环境问题就应由城管执法部门负责协调治理。尤其是乱贴乱画这一顽疾应该由相关部门联合统一整治，街道和社区干部测评前的全员上阵，手工清理只能是事倍功半，而职能部门有工具、有人员、有手段，既能集中火力攻克难题，也能确保长效治理。这类文明创建中“久治不愈”的深层次城市管理难题，应细化到部门、到岗、到人，确保每一件事都有人抓、每一项任务都有人管。要强化部门联动，健全联合整治、部门联动协调、联席会议等相关机制，形成统一指挥、综合协调、各司其职、有效监督的文明创建局面。其次，街道和乡镇应该多“动脑子”。文明创建，群众是主体。街道和乡镇从以上工作中抽身出来之后，应该集中精力做好文明创建的“软环境”，面向社会、面向群众，以社会主义核心价值体系为根本，以形式多样、寓教于乐的实践活动引导群众参与，大力倡导文明言行和志愿服务，广泛学习宣传实践好人好事。通过这些有力举措，极大地提高辖区居民思想道德素质，提升区域内城市文明程度，发挥社会各界和辖区居民的主人翁作用，整合社会力量推进城市管理和文明创建。

（二）有点有面，集中整治与日常管理相结合。集中整治可以在短期内起到立竿见影的效果，既能提高测评成绩，也能对日常管理起到加强和巩固的作用。但我们不应因此忽略日常管理这一持久的、治本的工作模式。建议把日常化、网格化、精细化管理的理念渗透到文明创建的每个环节，少搞大会战、突击战，从“小”入手、以“实”求进。要把创建文明城市的工作成效与责任单位领导的政绩考核体系挂钩，定期开展专项督办和专题测评，努力做到创建主体明晰化、目标责任具体化、检查督办常态化。比如文明交通行，不应只在测评期间安排街道和社区干部上岗执勤，而是采取多种手段加强日常治理。一方面交警部门可以制定对行人违反交通规则的处罚规定，如行人和非机动车闯红灯要被罚在路口执勤等，以惩戒手段强制行人守法。另一方面街道应广泛发动社区志愿者，创新多种规劝形式，在路口频繁开展文明引导活动，以习惯养成促市民文明程度提升。

（三）以人为本，文明创建重在惠民。文明创建的最终目的是为了提高城市文明程度，让市民的生活更文明、更和谐。古语说“仓廪实而知礼节”。文明的言行有时需要相应的物质因素和环境条件。许多老旧楼道窗户破损，楼道灯缺失，墙面污损，没有配备储藏室，在这样的环境里居民很难有清理楼道的自觉；还有的居民聚居区缺少垃圾箱，环卫部门垃圾收集不及时，垃圾成堆的现状很难改善；某些小区停车场车位不足，机动车乱停现象严重；某些居民聚集区周边没有方便的菜市场，路边摆摊现象屡禁不止。所有这些不文明现象，不是靠喊几句口号就能改观，要求居民提高文明素质，就首先要解决居民的生活需求。2014年槐荫区政府工作报告提出办理8类20件为民实事，其中有些实事与文明创建工作紧密相关。各部门各街道和乡镇的文明创建工作应该多关注民生，少费一点人财物在“面子工程”上，多下点力气重点解决好居民在基础设施和公共秩序方面的需求，比如划出一块闲置空地让居民临时停车，硬化一段街巷的路面让居民出行更方便，建设一个菜市场大棚让居民买菜更便捷，设置一处街巷内的交通微循环让车辆出行更顺畅，所有这些举措能让居民体会到文明创建的实惠，其效果远胜于铺天盖地的宣传口号。

（四）齐抓共管，形成共建共享格局。文明创建是一项系统性、长期性的工作，不是哪个部门、街道、乡镇能凭一己之力来完成的，而要调动所有相关力量共同发挥作用，政府应切实加强对创建工作的领导、统筹和指导。尤其在环境秩序治理方面，街道和乡镇很需要却很难去“协调”某些上级部门的配合，导致工作难以推进。如 “门前三包”责任制实行了很多年，但是效果并不好。要促进临街单位、店面履行“门前三包”责任制，仅靠街道和乡镇的宣传发动是不够的，还要有一定的考核和奖惩机制，但是街道和乡镇的执法权是有限的，还需要区工商、安监、城管等部门的协同配合，给予积极履行“门前三包”责任制的商家业户一些法规允许的“奖励”或者“优惠”，才能真正调动沿街业户的积极性。再如居民小区内部环境秩序管理问题，街道负有属地责任，测评体系也明确要求，社区要依托物业公司，成立由党支部、社区、物业公司联合组建的社区志愿服务工作站，但是有些物业公司拒不配合居委会工作，而社区一点儿制约力也没有，工作因此陷入僵局。这种情况下，理应将物业公司的监管部门——区房管局纳入此项工作的考核范围。有了区房管局的参与，物业公司的配合力度一定会大大增强，既推动了问题解决，也避免了街道和社区的尴尬处境。要综合统筹以上工作，仅靠文明办的力量是不够的，还需要建立具有足够权威的文明创建工作领导机构，可以协调各职能部门履行职责，避免推诿扯皮等现象。更需要制定完善相关工作制度，使文明创建工作有一套成熟的、可操作性强的工作模式，各部门能够对号入座，各司其职，文明创建工作进入节约型、可持续型的发展模式。