基于法经济学视角的立法中引入立法成本必要性之研究

张明敏 滕紫薇

随着我国市场经济发展与完善，法律越来越多地直接参与经济生产、资源和财富的分配，立法遂成为国家对社会资源进行配置的一种有效的手段、方式，立法的经济性特征愈来愈彰显。这要求立法不仅要考虑法律的“公平性”、“正义性”，而且还必须要考虑法律的“效益性”。对立法成本的研究已成为当前立法理论与实践中一个不可回避的问题,本文拟从法经济学角度对立法中引入立法成本必要性进行考察。

一、对立法成本进行法经济学分析的应然性

自始以来，法律与经济基础之间一直就存在着千丝万缕的关系，①法律制度在一定层面上是经济规律的另一种表达形式。尤其在市场经济发育成熟的过程中，法律与经济之间的关系更是交错相容，法律逐渐成为一种生产、消费的要素之一，作为法律的制定即立法活动在经济生活中的作用越来越彰显，即法律制度作为经济体系的“内生变量”，法律制度是从经济体系内部产生,并随着经济体系的变化而变化的因素，就如同资金、劳动力、技术等生产要素一样，对经济活动起决定作用。[1]马克思指出：“社会不是以法律为基础，那是法学家们的幻想。相反地，法律应该以社会为基础。法律应该是社会共同的，由一定的物质生活方式所产生的利益和需要的表现，而不是单个个人恣意横行。”[2]故此，法律制度虽然是一种非市场行为的规范模式，但法律规则中蕴含着的成本效益等经济要素，发挥了对资源的有效的配置的功能，因而同样可以与市场行为一样运用经济学的分析工具来研究讨论。

（一）立法是另一个层面上的经济活动

立法是资源配置和利益分配的一种方式，是社会资源分配的重要关卡，立法的过程就是利益表达的过程。[3]法律是同市场一样的资源配置机制，“它不仅是一种定价机制，而且是一种能造成有效率资源配置的定价机制。”[4]在现实世界中，几乎找不到不需要付出成本的权利，为了实现或保护一定的利益，一定要付出交易成本或者说制度成本。存在交易成本的情况下，法律权利的不同分配状态就会对资源配置产生不同的影响，法律制度对经济体系和经济效率会产生直接的影响，好的法律规则应是使交易成本的影响减到最低的法律规则。法律就是以分配社会有限资源的特殊方式干预、组织社会经济活动，其介入的领域、过程、方式和手段都会直接或者间接地影响生产、消费的效益，法律制度所界定的权力（权利）格局已成为资源配置的重要的内在影响因素，这种分配是对社会资源的有效组织和协调，能够实现资源配置的最优化，从而获得最大程度、全面、持续的效益。法律制度对经济体系和经济效率会产生直接的影响，好的法律规则应是使交易成本的影响减到最低的法律规则。例如:权利不平等的市场主体进行交易，会使双方的收入与其贡献发生偏离。有优势的一方收入多于贡献，劣势者则反之。这样的利益分配情况在下一轮生产交易活动中势必减弱双方对生产的投入，增强对权利优势的追求,从而直接导致整个社会财富的减少。可以说，这种低效率或无效率的状态正是源于权利配置的不平等。而且随着社会经济的发展与经济活动的扩张，大量的立法直接介入经济领域，例如行政许可法确定的行业标准、许可证制度和交易方式等都会实质性地鼓励或者扼制一定的产业、行业的发展。

（二）立法自身的经济属性

在市场经济日益发展完善的社会，立法不仅仅是一种政治行为，也是一种经济行为。1.立法是国家有限的物质资源、人力资源和精神资源等综合性社会资源的投入，法律实施的持续性决定了立法还是一种易消耗的、需要反复追加的一种社会持续性投入，也是社会长期获取收益（政治、社会、经济收益）的方式与手段。2.因立法活动产生的法律是一种社会资源，即法律资源。法律作为国家向社会提供的公共产品，它是一切可以由法律界定、配置并具有经济意义、法律意义和社会意义的价值物，如权力、权利、义务、法律责任、信息、程序等，其本身就是一种稀缺性资源，而且这种资源相对于人的欲望和整个社会的需求而言是稀缺的。在稀缺的前提下，为了实现使这种资源最大限度地发挥其效用的目的，必须对其成本核算，进行优化和合理配置。3.法律草案的规划、起草、论证、形成、审议、通过等立法活动都不是无限的、任意的，这些行为受制于特定社会历史阶段的社会发展条件、社会经济结构、物质文明和精神文明的发展水平等。概而言之，法作为特定历史阶段的产物受制于社会整体的发展,尤其是受社会经济发展水平的制约。而且，就立法本身而言，立法活动的专业化、技术化和日常化都使立法成本呈直线上升趋势。

（三）法律与经济终极目标的一致性

市场经济规律天然地、内在地决定着法律逻辑，寻求法律的经济依归是法律的本性使然。颁布实施的法律只有符合经济自身发展规律才可能转化为人们交往行为中对其权利和义务的实际操守，才会在行为主体之间形成真正有效的约束，纸面上的法律规则才真正转变成人们行动中的法律。惟有此，法才能体现出其公平公正的核心价值，并达至政府实现宏观调控经济、管理市场经济秩序的最终目的，法律才能成为人们所期望的主体自由的保障者和社会秩序的构造者。否则，法律只能是华而不实的摆设，造成某些法律的制定与实施成本过高且效率低下的状况，从而浪费极其有限的宝贵立法资源。历史经验证明，每一时代法律的基本职责使命与同时代社会经济发展的主要任务基本是一致的，每一时代的立法主体也只能从同时代社会经济发展的主题中领悟并确定法律的使命。随着我国改革开放推进和市场经济的发展完善，商品经济的发展有了质的飞跃。经济体制的改革推进和经济的快速发展，经济关系和经济活动准则出现了新的形式，为了稳定社会经济交易秩序，必须用法律的形式将这些新的经济关系和经济活动准则固定下来，我国立法机关随之加快经济方面立法，出台了一大批经济性法律法规。人类资源稀缺的矛盾一直与人类相伴而存，尤其现代文明社会一直将优化利用和配置资源作为一种明确的社会责任和目标，当前社会也概莫能外，社会经济发展的主题仍然在于最大限度地优化利用和配置资源，这一主题也相应地决定了当代法律的基本使命。而且，在社会主义法律体系形成后，立法已从一般法律规则的确定更多地转向关注具体的社会项目方面的立法，如养老、残疾人保障、教育、社会保险等，这些用法的形式规范的社会项目需要国家持续不断的一定数额的财政拨款。故此，以法定的方式保证有关执法主体获得必要的财政拨款和扶持便成为立法的重要构成部分。因此，立法时要对拟制的立法项目的制定成本、实施成本和可能取得的收益进行总量分析，然后通过比对，尽可能采取高收益、低成本的立法，以期达到资源的有效配置和立法效益的最大化。

二、对立法成本进行法经济学分析的实然性

伴随政治文明建设的推进，立法活动越来越成为多元参与开放的政治过程，而且由于机制转轨时期的利益调整和多方博弈，立法过程变得空前复杂，立法资源短缺与严重浪费成为立法的诟病, 立法部门及理论界对立法成本问题的关注与研究应成为必然。在国外，许多国家已经把对立法成本分析作为立法过程中必备的程序与步骤。例如，美国许多州议会明确规定:凡是所立之法的实施将直接导致州财政支出或者收入的均应提交该法的立法成本分析报告；凡是具有上列情形的而未提交立法成本分析报告的，议会有权不予审议或者通过。综观我国当前立法实践，因受传统法律观念的影响，立法更多注重法律的正义和公平,对立法成本收益鲜有考虑。法律制定后，法律没有转化为人们交往行为中的实际操守，没有对法律主体形成真正有效的约束，法律的实施效果大打折扣，严重损害了法律权威。

（一）立法理念的落后及立法资源意识的淡薄导致立法成本的上升

因受传统立法“宜粗不宜细”的法律理念以及计划经济体制的影响与束缚, 现在的立法理念及立法实践总体上落后于社会发展水平，进而导致立法技术等的落后，立法“宜粗不宜细”的观念使立法者在制定法律的过程追求粗而全，法律条款的“粗线条化”促使相继出台大量的“实施细则”、“补充规定”作为配套法规,从而导致立法成本相应增加, 具体表现为:1.为实施粗线条的法律而制定配套实施细则易造成人力、财力等资源不必要的浪费，大大提高了立法成本的构成。2.粗线条的法律条款一般过于笼统和原则,法律操作性相对较差,又加上后出台的配套实施细则很难及时与已实施的法律规范相一致,这一方面造成相对人无所适从，相对人要守法必须做出相应调适，这无形之中加大了相对人守法成本；另一方面执法者可能趁法律规范及配套的不一致扩大“自由裁量权”，这必然导致执法成本的增加。立法理念的落后不仅导致立法成本、执法成本和守法成本的上升,而且在一定程度上阻碍了法律的社会、政治、经济效益价值的实现。并且还因立法者的立法资源意识极其淡薄，直接导致了立法资源存在着供给不足量、使用不得当、利用不充分、研究不深入等诸多问题，间接引起了立法者对立法导致的社会资源的重新配置是否合理缺乏关注的热情和兴趣，从而提高了立法成本。

（二）立法资源使用不当致立法成本的上升

我国目前立法体制是属于中央统一领导和一定程度分权的多级并存、多类结合的立法主体多元化的立法权限划分体制。设计多元化的立法主体本意是为避免统得过死的弊端，各立法主体可结合自身或本地情况高效率的使用立法权，制定一些符合自身需要的法律，达到节约立法成本的目的。但立法实践中，低位阶法往往照抄照搬高位阶法，重复立法现象严重，这大大提高了立法成本。具体体现为：一是因不必要的立法支出本身就是一种浪费，二是因立法资源的有限性决定了用它来立一种不必要的法，就占用了用其制定必要立法的机会，因此而造成的损失相当可观。

（三）多元化的社会经济关系使立法的执法成本直线上升

论及立法成本就一定会涉及执法资源，因为从纸面上的法律转化成实施中的法律离不开执法资源。多年来，整个社会的活动及国家的运作主要是依靠国家强制力（国家政治力量）、政策力量来推进的，法律的实施主要依靠有关组织和公民的内心自律或者义务行动、道德纪律约束，不是人们依照法律的规定进行的，公民无需关注政治资源生成的成本，执行法律的成本往往被有关组织和当事人的自我承担消化了。但是，现在随着依法治国方略的推进及民众权利意识的觉醒，特别是市场经济的发展，多元化的社会及经济关系已经形成，法律也不再是简单地设定规则或者制定一般地处理纠纷标准，法律将人们的行为活动过程大量纳入其管制的范围，尤其是人们的经济活动，这些大量诉讼以外行为的法律管制使执法成本相应加大。执法主体主要是国家行政机关或者司法机关，没有国家财政持续的支撑，执法主体无法履行执法职能，法律也就根本无法有效的实施。因此，法律再用原来的实施方式——由社会组织、国家机关工作人员或者公民完全以义务劳动的方式来推行特定法律的有效实施已经越来越不现实了。由此观之，我国原有的由国家直接控制的执法资源是十分有限的。这对立法提出了更高要求，这要求在立法过程必须对于未来法律的运行作一个相应预测，即在立法时确定的守法、执法、监督等成本都需预期现实地表达出来。当前我国正在进行社会主义法律体系建设，在立法中引入立法成本分析，这将有助于国家将能动用的有限的资源在立法投入和经济投入之间做出合理的分配与抉择，更有助于立法者在国家财力所能承受范围内制定法律。

三、立法成本的经济学考察

古典经济学将投入生产活动中的全部生产要素的耗费视为成本。立法成本不同于其他生产成本。法是国家向社会提供的一种公共物品，法在起草、论证、审议、认可的过程中需要投入一定的物质、时间、智力等资源，这些投入的资源就是立法成本投入，概而言之，这些在立法过程中所付出的人力、物力、时间等就是立法成本，我们从立法特性及影响立法成本的因素以及立法过程资源的投入来考察立法成本总量，就简便多了。

（一）立法成本的本质特性

立法成本就是指投入立法的制定和实施(适用、遵守)所耗费的成本，与物质财富的生产成本相比，具有自己本质特性：1.非生产性。立法虽然耗费一定的资源但不会直接生产物质财富，只是间接地刺激社会物质财富增加或减少，因此，立法成本从本质上来说是人们进行社会活动而支出的成本，是一种进行组织、激励、控制等活动的管理成本。2.不确定性。立法成本是法律在起草、审议、通过、颁布、实施的过程中形成的一个较长时期的综合运行结果，而且由于立法资源的使用通常带有盲目性和分散性使得立法资源存在不确定性，不但在立法过程中立法成本具体表现时有大量的不确定因素，而且实施中也存在大量的不确定因素和实施条件的差异，这导致对已产生的相关成本进行计量较为困难，但对立法成本进行较为粗略的分析和估算还是可能的。3.控制性。法律是资源配置的方式之一，法律如何配置资源、用什么方式配置资源，如何防止法律不当配置资源，如何界定政府与市场、社会、公民的关系，就成为加强对立法的监督和控制的重要内容。如此，引入立法成本来监督和控制立法权的行使，就构成了立法成本的本质特性。

（二）影响立法成本的因素

1.立法的程序。立法一般都要遵循一定的程序——法律草案的起草、审议、公布等法定基本程序，但有些立法根据其性质还需要设立特殊的程序，比如专家论证、听证程序、向社会公开征求意见等，但是这些程序并不是所有立法的法定必经程序。如果一部法律没有必要使用相关程序而立法主体在立法过程中使用了这些程序,这当然是一种立法程序的浪费, 立法成本必然也就随之增加了。

2.立法条件的社会成熟程度。社会的需求是立法得以产生的基础和原动力。一部法律的出台一定要以社会的需求、实践经验积累的程度以及立法的普适性和社会性程度为基础，否则出台的法律必定是一纸空文，白白浪费宝贵的立法资源，也就是说社会条件的成熟程度是立法的基础与前提。是否立法取决于以下两个因素:（1）需要,即社会是否必须通过立法才能实现一定利益的要求，社会对立法的刚性需求，这决定了立法的必要性；（2）能力,即社会是否有能力支付法律运行的成本,这决定了立法的可行性。只有两者都具备了，才具备启动立法的条件。故此，一般情况下, 滞后立法的成本较低，超前立法的成本较高。另外,立法的普适性与社会性不同,立法成本也有差别。普适性、社会性强的法律,因其制定和实施可以进行有效的借鉴而降低了成本。立法的普适性与社会性比较差的法律，因没有经验可以参考借鉴，其立法成本相对较高。比如，法律借鉴与移植是一个比较好的方略,它可以大大减少创立法律的成本。

3.立法机构的设置及立法工作者的素质。立法主体的素质决定了一部法律质量和立法成本的高低，关乎能否顺利实现立法主体预先设定的立法效益宗旨和立法目的。立法机构设置科学，配备的立法工作者业务能力强、素质高，法律起草、修改、审议时间就能相应缩短，就能加快立法进程, 法律得以及时颁布和实施,与该法有关的社会关系就能得到及时有效的调整,社会秩序的稳定得到保障，避免了因无法可依给社会和民众造成混乱和损害,相应地减少了人力和财力的消耗，并节省了时间，这必然节约了立法成本。

4.法律规范的产生机制及法律所调整的社会关系的性质。因不同的社会关系由不同的法律和社会规范进行调整,有些社会关系刚开始是由习惯法等非成文法来调整，随着社会的发展进步，这些社会关系逐渐由自发产生的规范上升为成文法加以规范，这些成文法脱胎于原来的习惯法。但有些社会关系一开始就由成文法来规范，这形成了调整社会关系的法律规范的产生机制的不同，法律规范的产生机制不同导致了不同的立法成本。从自发产生的规范脱胎而来的成文法,因其在社会生活中产生并自发作用于社会生活,从而节省了发现法律问题的实证分析的发现成本和对策研究、决策的专门费用。所以，在一定程度上可以说，习惯法比成文法节约成本；从旧的法律规范脱胎而来的法律规范比重新制定的法律规范要节约成本；从实际生活中已有的规范上升为法律规范比重新设计法律规范要节约成本。此外，立法成本也受法律所调整的社会关系的稳定性程度的影响。法律主要服务于所调整的社会关系，其所调整的社会关系发生变化了，法律也要随之进行“立、改、废”，法律调整的对象即社会关系的稳定性不一样,法律的制定、修改和废止也不同。若法律所调整的社会关系在一定的时期保持了较强的稳定性,法律就会保持相对的稳定性。稳定性强的法律,立、改、废的频率就低，所需费用就相应减少，立法成本就低。

（三）立法成本的构成

关于立法成本的内涵与外延目前还没有一个统一的界定，目前有狭义与广义、直接与间接之分。笔者依据经济学理论并结合立法活动自身的特点，认为立法成本不论广义狭义，至少应包括立法自身的成本、立法的社会成本、立法的机会成本和边际成本。

立法是一个国家民主法治的基础条件与保障，更是一个国家经济发展和社会稳定的基本保证。实现依法治国的方略，立法是基础中的基础。一部品质优良的法律是必定需要支出巨额成本的。国家为了保证立法质量，使所制定的法律能够达到立法者所要实现的立法目的、立法宗旨，国家一般是保证足额立法投入，甚至加大立法投入。因此,立法领域应当是国家付出巨额投资的领域，但这并不意味着在立法过程中就可以不计成本，甚至挥霍浪费，立法资源的浪费成为社会的诟病，严重地损害了立法的严肃性、权威性。而且，立法并非仅仅投入一定的人力、物力、财力、时间即可完成，立法还投入一种最主要的资源往往被忽略，那就是国家强制力，没有国家强制力作为后盾，立法的产品仅仅是纸面上的法律。当前，我国对立法的投入还是比较有限的，立法机构及立法工作者应当研究节约立法成本的问题，如何在有限的立法投入中,控制立法成本,提高立法质量和效率，以最小的立法投入获取最大的立法收益,应是立法工作的重要目标。

注释：

①马克思主义政治经济学中早已对法律与经济的关系作过精辟的阐述：法律作为上层建筑，决定于一定的经济关系（经济基础）。法的产生、变更和消灭都取决于一定的经济关系（基础）的产生、变更和消灭。当它符合客观历史条件和客观规律时，就会促进经济发展，反之，则会阻碍经济的发展，终将被修改、废除或取消。

[1]徐晴.将经济分析法学尽快纳入经济立法领域[J].法制建设,2008(5).

[2]马克思恩格斯全集(第6卷)[M].人民出版社,1995.291—292.

[3]蔡定剑.公众参与风险社会的制度建设[M].法律出版社,2009.69.

[4]【美】理查德·A·波斯纳.法律的经济分析(上)[M].中国大百科全书出版社,1997.909.