反公地悲剧理论与行政审批制度

吴 翠

(广东海洋大学经济管理学院，广东 湛江 524088)

一、对反公地悲剧的理解

反公地悲剧是1998 年美国密执根大学教授黑勒在《反公地悲剧:从马克思到市场转变中的产权》一文中首次提出的。当时，他使用反公地悲剧的概念描述了1990 年代早期他在莫斯科观察到的一种奇怪现象:莫斯科的许多街道上搭建了成千上万的铁皮棚摊用以买卖商品，但是棚摊后面的沿街店铺却大量空置无人使用。是什么原因导致俄罗斯在市场化转型以后商店里仍然空空如也，而沿街叫卖的铁皮小屋里的货物却多得都快堆到大街上了呢?通过调研，黑勒发现造成这一现象的根源在于转型中的俄罗斯政府的行政审批制度不健全，没有把这些店铺的完整产权赋予给某个权利所有者，而是支解给了在计划经济时期利益相关的不同机构和单位。如6 个单位享有出售权，3 个单位拥有出租权，5 个单位拥有收取售款权，5 个单位拥有收取租金权，1 个单位拥有占有权。在没有得到其他任何一个权利所有者的许可下，每个权利所有人都无法单独使用或出租商店。这样，支离破碎的产权结构就像是篓中的一堆螃蟹，你夹住我的前腿，我夹住你的后腿，谁也动弹不得，从而导致大量沿街店铺谁也无法使用只得空置的反公地悲剧现象。

通过进一步研究，黑勒认为，反公地悲剧是相对于哈丁的公地悲剧而言的。对于一项存在多个权利所有者的资源，如果每个人都拥有使用权而无排他权，该项资源就具有公地的特性。它将因人人都可进入而可能陷入被过度利用的公地悲剧。但如果每个人都拥有排他权从而使得所有的权利人都无法行使有效的使用权时，则该项资源就具有了反公地的特性。因而，反公地悲剧是相对哈丁的“公地悲剧”资源被过度使用而言资源未被充分利用。在公地内，存在着很多权利所有者。为了达到某种目的，每个当事人都有权阻止其他人使用该资源或相互设置使用障碍，而没有人拥有所有的使用权，导致资源的闲置和使用不足，造成浪费，于是就发生了“反公地悲剧”。它是因为人人都难以进入而可能陷入利用不足或闲置浪费。就像大门上安装需要十几把钥匙同时使用才能开启的锁，这十几把钥匙又分别归不同的人保管，而这些人又往往无法在同一时间到齐，这样看起来很保险，但是，显而易见，打开房门的机会非常小，房子的使用率非常低。

从理论上看，在一个没有交易成本的世界里，通过自愿的产权交易，人们总是能够避免公地或反公地悲剧。但在现实生活中 要避免这样的悲剧就必须要克服交易成本。因此，当权利所有者人数不多且关系友善的时候，由于交易成本不高，避免悲剧的产生可能相对容易一些。但如果权利所有者人数众多或虽然不多但彼此充满敌意时，避免类似的悲剧就可能较难。虽然对于公地悲剧，哈丁建议通过明确产权来解决，对于反公地悲剧，黑勒建议通过整合支离破碎的产权来解决，但问题是反公地一旦形成，要把支离破碎的权利整合为可以使用的私人权利通常是一个极其艰难而又缓慢的过程。在这期间，一是有价值的资源将始终处于无法充分利用的闲置状态，二是作为管制者的政府和不同的权利拥有者，将会因各自的利益立场，在整合过程中为即将重新制定的产权条文而争执不休。

二、对行政审批制度的理解

行政批准又称行政许可，其实质是行政主体同意特定相对人取得某种法律资格或实施某种行为，在实践中经常表现为盖公章和许可证的发放。行政审批是政府行使行政权利进行公共管理的重要方式，是政府对企业和私人机构微观活动的行政干预，是克服现代市场经济缺陷的必要工具。合法有效的行政审批行为在客观上有利于政府加强宏观管理，保障公共安全和维护公共利益。20 世纪以来特别是二次世界大战以后，人们在经受了“市场失灵”及其导致的大灾难后，转而过分地相信政府、相信行政权力，认为政府及其行政权力能够医治“市场失灵”和解决人们在社会生活中出现的种种问题，造成了政府行政权力的扩张，在这种背景下，我国的行政审批制度应运而生了。但是我国的行政审批制度根植于计划经济体制之上，对行政权力的过分信赖了导致行政审批项泛滥成灾，混乱无序，还严重阻碍了市场的形成和竞争的展开。

三、行政审批制度中反公地悲剧的影响

(1)行政审批制度权力过于分散，导致行政工作的低效率。

反公地作为一项资源或财产也有许多拥有者，但他们中的每一个都有权阻止其他人使用资源，而没有人拥有有效的使用权。“反公地”的产权特性是产权过于零碎，导致资源的使用不足，造成办事效率低下。这在我国的行政审批制度中很普遍。在建立市场经济的过程中，我国政府的行政审制度权力分散，程序繁琐，审批时间过长，不利于经济的发展。据2003 年8 月27 日中央电视台《今日说法》报道:2000 年，青海省西宁市民营企业家马显云为筹建小商品批发市场，在3 年多的时间里，跑了80 多个部门，盖了112 个公章，共花费70 多万元，直到2003 年才正式营业。

(2)行政审批透明度不高，容易滋生寻租问题。

在反公地悲剧理论里，某一产权主体可能通过寻租来获得一个完整的有效使用权。从目前状况来看，我国行政审批中“只与官晓，不与民知”的现象较为普遍。审批制度很不透明，如审批的条件、标准、期限、过程、结果等都是不公开的。由官本位思想引致暗箱操作也很严重。各组织机构和个人为了自己利益的最大化往往搜寻政府政策的缝隙，寻找政权的薄弱环节，物色见钱眼开的官员与政治家，以金钱开道，换取有利于自己的政策条款。因此滋生了大量的以权谋私，权钱交易的腐败现象。而行政审批过多会增加寻租行为，增加行政部门的审批权力就增加了寻租的机会，因为有些行政机关和领导把审批作为权力“寻租”的一个手段。行政部门越庞大，行政审批“关卡”越多，寻租机会就越多，只要这种寻租活动的收益大于寻租活动的成本，那么寻租活动就难以遏制。

(3)行政审批制度不健全，政出多门，多头审批

多头审批、政出多门的现象并未因现在的行政审批方式的普遍运用而彻底消除。行政审批机构重叠、职能交叉、协调困难的情况十分普遍。各部门之间职能分工不够明确，遇到问题往往难以协调一致，严重影响了我国政府治理的发展。在审批的过程中有个很敏感的利益因素在其中，各个部门都想从中得利，于是很多部门都强揽审批，造成多头审批的现象。而不同部门制定的规章有时候相互矛盾，给社会造成严重影响。

四、完善行政审批制度以克服反公地悲剧的对策

(1)由中央政府出面，对行政审批部门进行整合，推行大部制改革

所谓大部制改革，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近，业务相似的多个政府部门精简合并为一个大部门，从而解决政府职能交叉，政出多门，多头管理的问题。党的十七大报告中明确提出，大部制是中国未来行政体制改革的方向。

我国的行政审批制度政出多门，多头领导，不利于社会经济的发展。行政审批制度改革是行政管理体制改革的重要内容，是民主政治建设的重要内容，是政府职能转变的关键环节，进行行政审批制度的大部制改革有利于加快转变政府职能，全面推进依法行政，加强政府管理创新，大力加强廉政建设，不断推进行政审批制度的发展。

(2)加强行政审批制度的法制建设，制止“寻租”行为的发生

行政审批制度的多头领导，是滋生寻租行为的重要原因。由于寻租人追求的是大量的非生产性价值，因而，就资源浪费或利用不足而言，寻租就是“反公地悲剧”的一种表现形式。我们应加强寻租理论研究，遏制这类腐败现象的发生，关键是选定一个最优审批规则，审批规则的实质就是行政审批必须遵循的法律和法规。因此，要制定有关行政审批的法律法规建立健全行政审批制度，严格依法设定和实施行政审批事项。行政审批制度必须严格遵循法定程序，进行合法性、必要性、合理性审查论证;涉及人民群众切身利益的，要通过公布草案、公开听证等方式广泛听取意见，坚决遏制行政审批寻租行为，加强行政审批廉政力度。

(3)公开行政审批的操作，加强对行政审批的监督

进行行政审批的相关部门应该公开审批过程，以利于相关监督部门进行监督。对行政审批进行监督是保证审批行为合法有效，防止越权审批、违法审批的根本措施，建立和完善监督约束机制是确保政府部门依法行政、正确行使审批权的关键。行政审批应按照审批与监督相分离的原则，建立健全相互制约机制，不断强化完善对权力的监督制约机制。对易发生以权谋私和权钱交易的审批事项，对其行政审批权要进行科学的分解，制约特定权力的行使。对行政审批活动的监督，可以从司法监督、内部监督、公众监督和事后监督等各方面进行，全方面来保证政府行政监管的力度，推进行政审批制度的完善。

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