国家治理体系建构与政治精英的价值取向

摘要：国家治理体系中“法”的建构处于“术”的层次，而“德”的建构则体现为“道”的层次。在政治精英主义看来，国家治理体系中“德”的建构主要是由一小部分政治精英来主导的。因此，在国家治理体系构建过程中，政治精英们的价值取向非常重要。对于中国国家治理体系的构建而言，儒家精英主义以及“内儒外法”的传统是可资利用的重要政治资源。

关键词：国家治理体系；政治精英主义；儒家精英主义

中图分类号：D6文献标志码：A文章编号：1673-291X（2014）18-0156-02

一、国家治理体系建构中的价值向度

在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义最具有代表性。“治理是各种公共的和私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式制度安排。”[1]

虽然在英文中，“治理”与“统治”有相同的词根，但在学术界，“治理”被认为与“统治”有很大的不同。“统治意味着由正式权力和警察力量支持的活动，以保证其适时制定的政策能够得到执行，治理则由共同的目标所支持。”[2]治理最突出的特征就是要求人们重新理解政府的作用，科学合理地界定政府、市场、社会组织与公民之间的关系。

虽然“治理”这一概念与传统的“统治”有所区别，但治理并不一定是“善治”。换言之，并非所有的治理体系都是“善”的。一般认为，善治的特点是：合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效。何增科[3]认为，在此之外，还包括：参与、稳定、廉洁、公正。实际上，与所有行政学的概念一样，治理和善治都同时包含政治与价值的意蕴，这一意蕴是指善治除了具有行政效率之外，它还必须是公平与正义的。由此，在治理体系的构建中必然含有价值观的参与。善治所要求的“合法”中的“法”一定是“良法”，而非“恶法”，善治所要求的“有效”一定是基于公平正义的“有效”。这就是国家治理体系构建中的价值向度，价值向度是国家治理体系构建的基本向度，只有在这一基本向度之上，我们才能确立其结构与效率的向度。否则，我们构建的治理体系只可能距离“善治”越来越远。

二、精英主义与国家治理体系建构中政治精英的价值取向

传统上，精英是指这样一个小的群体，他们履行所有重要的政治职能，主要是制定国家和社会的重大决策，并实施某些关键性的决策；引导国家的政治生活，控制意识形态，协调利益集团矛盾。精英主义认为，政治精英对政治生活的这种决定性作用是一种普遍性规律，它存在于所有人类社会和政治组织中。

精英理论家正确地指出，工会组织、职业性协会、群众的政治运动、家长教师联谊会等都倾向于寡头制。很少有人有时间在利益集团里积极工作，控制权掌握在少数积极分子手中。只要这些领导人在董事会规定的范围内行事，那些不积极的大多数就会把他们当做代理人而接受他们的权威。领导者开始逐步使团体个人化，普通成员的观点被认为是“非正式的”。

因此，在精英主义看来，在“各种公共的和私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式”的治理实践中，政治精英们所起到的作用也是决定性的。而整个治理体系的构建则大部分是由政治精英们来完成的。基于此，在国家治理体系的构建中，政治精英的价值取向非常重要。例如，在精英主义看来，美国的开国元勋们都是“大股东、投资者、撒商人、房地产商和种植园主”——而不是一般公民，对这些人来说，政府的主要职能是保护个人免遭暴政和群众运动的侵害，他们为此设计了宪法来限制政府并保护经济上的个人主义[4]。

以善治中的“合法性”标准而言，善治要求政府的合法性建立在民主选举的基础上。但事实上，并非所有民选政府都是“好的政府”。要想使选举成为真正有效的民主制度，它必须具备四个条件：（1）参加竞选的候选人应当提出明确的政策抉择；（2）选民应当关心政策问题；（3）选举结果应当反映多数人对这些问题的偏好；（4）当选官员应当信守选举中的诺言。精英理论家在对美国的选举制度进行考察后发现，两大政党几乎没有提供给选民一个真正的“可供选择的政策”，不论对政党的忠诚如何，很少有美国人能够确定他们的政治立场，也很少有人能看出两党之间有什么明显不同。显然，选民只是基于候选人的人格和表现来做出选择，而不是基于他们的政策。精英主义者指出，浏览一下美国名人录，就会发现一个相当小的集团掌管着政府、金融、工业和教育的行政职位，这些人来回变动，一会儿在政府里，一会儿在生意场上。因此，事实上，并不是大众，而是一个小的精英集团掌管着国家治理体系的关键部门。

三、儒家精英主义与国家治理体系建构

中国传统政治实际上是一种精英主义政治，这种精英主义理论就是儒家精英主义。与西方精英主义不同的是，儒家精英主义基本不代表某一利益集团，它属于一种道德精英主义。道德精英主义主张由道德高尚的少数人去治理国家，而且惟有他们才有资格治理国家，才有资格为社会设计和安排秩序，这样才能建立理想的社会。

儒家的精英政治是由“士”来承担的。“士”与“民”不同，在儒家看来，“士”无论在怎样贫困的情况下都能保持道德上的善，即孟子所谓“威武不能屈，富贵不能淫，贫贱不能能移”，而“民”在贫困的情况下则不能保证道德上的善。儒家的道德精英主义更体现于“修齐治平”的价值理念中，《大学》中说，古之欲明明德于天下者，先治其国。欲治其国者，先齐其家。欲齐其家者，先修其身。欲修其身者，先正其心。欲正其心者，先诚其意。欲诚其意者，先致其知。致知在格物。物格而后知至，知至而后意诚，意诚而后心正，心正而后身修，修身而后家齐，家齐而后国治，国治而后天下平。自天子以至于庶人，壹是皆以修身为本。

儒家精英主义可以应用于当代国家治理体系的建构中。如上所述，尽管治理理论强调“各种公共的和私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式”，但实际上国家治理体系的构建依赖于政治精英们的设计和对意识形态领域的把握，要使所构建的治理体系成为一种善治，要使治理体系的“合法”依据的是一种“良法”，都需要国家治理结构中的政治精英具有高尚的道德价值取向。而儒家伦理对精英的训练有着明确的目标，这就是应该具有崇高的理想和远大的抱负，自“修身”而“平天下”，坚持真理，担当起捍卫正义与批评无道的责任。

四、内儒外法：国家治理体系建构的“道”与“术”

对儒家道德精英主义持批评态度的学者认为：“在儒家传统的社会中，你很难建立起法律体系。因为儒家认为没有必要建立法律体系，在儒家思想里，它就不认为法律体系是必要的。以儒家作为社会的指导，就一定是以德治国，而不是依法治国。”[5]但实际上，从各国的政治实际运行情况特别是精英政治理论的视角来看，法治受制于德治，政治精英的价值取向决定了国家治理体系的结构。

毫无疑问，国家治理体系从表面上体现为一套法律、制度、规则与议程，但国家治理中的“法”实际蕴含了作为价值向度的“德”。我们在重视国家治理体系“法”的建构的同时，也应注意国家治理体系中“德”的建构。换言之，国家治理体系中“法”的建构处于“术”的层次，而“德”的建构则体现为“道”的层次。尤其，在政治精英主义看来，国家治理体系中“德”的建构主要是由一小部分政治精英来主导的，因此，在国家治理体系构建过程中，政治精英们的价值取向非常重要，对于中国国家治理体系的构建而言，儒家精英主义是一种可资利用的重要政治资源。

进而言之，儒家并非完全不讲求“法”的作用，中国传统国家治理中的“内儒外法”实际上相当好地体现了国家治理体系中“法”与“德”的平衡。在儒家看来，国家的正式制度属于“礼”和“法”的范畴，而儒家的道德理想则表现为“仁”，在国家治理中，“仁”为根本，“礼”为外在。孔子就曾说，“人而不仁，如礼何”，充分展现了国家治理体系的建构原则，“内儒外法”的原则对于当代中国国家治理体系的构建也具有重要的启示意义。

参考文献：

[1]全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[G]//潘晓娟，张辰龙.当代西方政治学新词典.长春：吉林人民出版社，2001.

[2]罗西瑙.没有政府统治的治理[M].剑桥大学出版社，1995.

[3]何增科.治理、善治与中国政治发展[J].中共福建省委党校学报，2002，(3)：16-19.

[4]罗斯金，科德.政治科学[M].林震，译.北京：华夏出版社，2001.

[5]许小年.儒家精英政治在现代社会是否可行[N].东方早报，2011-11-18.

[责任编辑 吴迪]

收稿日期：2014-04-09

基金项目：教育部人文社会科学基金资助项目（09YJC630180）

作者简介：吕力（1971-），男，湖北建始人，副院长，副教授，博士，从事社会转型、公共治理研究。

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