日本地方政府债券风险控制制度及其启示

陈会玲　罗绍明

[摘要]日本地方政府债券几乎没有违约事件，其风险基本为零。这得益于其有效的风险控制制度。日本地方政府债券风险控制制度包括中央政府的“隐含担保”制度、审查和控制制度以及财务控制制度，具有以下几个特性：典型的行政控制、弱化的市场机制，以及零违约风险下的低经济福利。这给予中国有三大启示。正式制度是控制地方政府债券风险的关键；建立多层次风险管理制度；风险管理制度要顺应财政体制，即地方政府债券风险管理制度应“以民为本”、彻底的财政分权并非地方政府债券风险管理制度的必然基础。

[关键词]“隐含担保”制度；地方政府债券；风险控制

[中图分类号]F812.5 [文献标识码]A [文章编号]1006—5024（2014）04—0189—04

美国穆迪公司于2012年9月声称：“我们将日本地方政府评级定为Aa3级（稳健），与日本政府相同。这体现了日本中央政府与地方政府、地方交付税平衡制度和中央政府严格监管间的密切联系。”截止2012年底，日本到期地方政府债券本息全部偿还，无违约事件。按照巴塞尔资本协议日本地方政府债券风险权重评估为0%。目前，中国地方政府债务危机比较严重，借鉴日本地方债券风险管理制度具有重要的现实意义。

一、日本地方政府债券风险控制制度

（一）日本中央政府的“隐含担保”制度

“隐含担保”制度主要为地方交付税补助制度（LoealAllocation Tax Grants System，简称LAT），即，当地方政府靠其税收收入不能清偿其全部债务时，中央政府会通过LAT提供财政援助，帮助地方政府偿清债务本息。该制度假定：地方政府间财政能力的差异不是地方政府的起债条件。

LAT是中央政府调节地区财政不平衡的工具，以保证财源不足的地方政府为当地居民提供基本的公共服务和社会基础设施。其总量按国税的一定比例计算，分别由所得税和酒精税的32%、公司税的35.8%（2007财年开始调整为34%）、消费税的29.5%，以及烟草税的25%加总构成。LAT由一般交付税（简称RAT）和特别交付税（简称SAT）构成，分别占交付税总量的94%和6%。RAT主要用于弥补地方政府的财政短缺，当RAT不能满足该某种特殊财政需求（如对付自然灾害的临时性支出）时，用SAT补助地方政府。LAT按照总务省（Ministry of Internal Affairs and Communications，简称MIC）决定的计算方法分配给那些标准财政需求超出标准财政收入的地方政府，它不资助标准财政收入较高的地方政府，如东京都。MIC在各财政年度对地方政府按照同一准则计算标准财政收入和标准财政需求。计算公式如下：

交付税量=标准财政需求一标准财政收入；

标准财政需求=单位成本×单位数（国家普查人口等）×调查系数（规模修正值）；

标准财政收入=标准地方税收入×计算比率（75%）+地方转移税等。

标准财政需求的计算，包含以下几类地方政府债券的还款成本：人口稀疏地区援助债券、临时特别措施财政债券、临时减税补充债券。若对某一特定的工程项目发债融资，则不考虑地方政府的债务偿还能力，偿债不依赖于工程项目所在区域的税收收入，而依靠包括从其它区域所征的国家税收。如果一个项目可通过协商发债，且在标准财政需求计算范围内，该项目就具有优先发债权，且拨款权随标准财政需求的增加而增加。总之，通过LAT补助金制度，弱财政能力的地方政府也能够起债。

（二）政府审查控制制度

日本地方政府起债时须与总务大臣（或都道府县知事）协商。未经同意的起债会被剥夺公共资金筹资资格，也不受地方交付税制度支持。财政状况恶化的地方政府须得到总务大臣（或都道府县知事）许可，未经许可不得起债。

中央政府（或都道府县）负责审查地方政府债券。若协商后起债，中央政府可保障地方政府债券偿还。财政状况恶化的地方政府，其起债融资额会受到限制。据统计，2010财年许可起债的地方政府有175个（当年地方政府总数为1793个）。

（三）财务控制制度

日本政府有审查地方政府财务状况的专门制度。地方政府须披露相关财务信息，在财务恶化的早期阶段受援改善财务状况。地方居民、地方議会和审计人员可考核地方政府、地方公共企业以及第三方公司的潜在风险。考核意在巩固财政流量和存量指标。若地方政府凭财政能力复兴财政困难，中央政府就将给予支持。

1.地方政府财政状况监管

地方政府接受审计员评估后，须向地方议会报告如下财务指标，并披露。

财政控制制度将地方财政状况分为三个阶段：

（1）财政稳健阶段。所有财政状况（包括以上表中5项财务指标和或有债务）必须充分披露信息，便于公众的全面检查，促使地方政府更负责任。

（2）预警阶段。每项财政指标都须满足规定界限，否则，地方政府需制定财政复兴计划。该计划须由外部审计员复核，地方议会批准，并向中央政府报告。如果财务存在问题，那么中央政府将变革地方政府的财政政策。

（3）重建阶段。若财政指标不能满足规定下限，地方政府就须在中央政府的严格监督下制定财政重建计划。由于日本法律制度不允许地方政府破产或免除债务，此时，地方政府需采取严厉措施削减支出并增加财政收入，但须偿清债务。

2.地方财政重建计划

日本《地方财政重建特别措施促进法》规定，若地方政府净平衡赤字超过标准财政量的一定比例，其中县级政府为5%，市级政府为20%，则该地方政府起债将受限制。若该地方政府希望起债，就须进行财政重建。有两种方法重建：一是自我重建，即不接受中央政府的财政援助；二是中央政府财政援助。尽管日本地方政府在超出支付能力时的债务可通过相关法规申请重建，但仅提供LAT补助措施和财政重建计划临时借款，并未形成法律框架。

由于不能强制约束地方政府起债，地方财政重建计划可抵消此限制。财政自我重建意味着通过减少不必要的公共服务或公共产品来降低公共支出，提高税收等方式增加财政收入，但不能强制地方政府增税。实践上，尽管在某种程度上自我重建是首选的占优方案，但由于地方政府的“搭便车”心理和地方财政预算约束软化，地方财政重建计划会强烈诱导地方政府使用财政援助，地方政府缺乏努力寻求减少或消除现存债务措施的动力，依赖LAT补助并将其作为主要收入来源。因此，地方财政重建计划虽能避免地方政府破产，但并非一条完美途径。

二、日本地方政府债券风险管控制度的特点

（一）日本地方政府债券风险控制制度的政治基础

一国财政制度所依附的政治行政制度，如政治上的联邦主义、地方政府在国家政治结构中的地位等，决定该国的财政体制。无论是彻底的财政分权制度还是高度集中财政体制，均受政治架构制约，隶属于一国财政体制的地方政府债券制度也由政府体制决定。日本是一个单一制国家，中央政府的集权程度较高，因此日本地方政府债券风险控制制度具有强行政管制的特性。

（二）日本地方政府债券风险控制制度的特点

1.典型的行政控制属性

日本地方政府债券管理具有典型的行政控制特性，中央政府直接或间接控制地方政府起债。地方政府债券的发行和管理均受上级政府的行政控制和法律法规等制度规约。譬如，在许可制度下，地方政府债券发行受中央政府地方债计划的制约，具有强行政主导色彩。虽然近年来地方政府债券发行可适用于协商制度，实际上地方政府仍然没有摆脱上级政府的行政约束。另外，地方政府发债起债时必须遵守《日本地方财政法》和《日本地方自治法》等国家层次的法律法规。

2.市场机制的淡化

日本地方财政事务规则的制定集中于财务省和总务省，市场机制几乎不发挥作用，主要体现为：（1）既无地方政府债券的信息披露文件，也无持续信息披露；（2）日本地方政府债券尽管存在“地方建设债券原则”，实践中发债被假定为经营性支出的拨付；（3）日本地方政府缺乏中期资本计划基础上自愿控制地方政府起债量的制度框架；（4）在中央政府“隐含担保制度”下，地方政府债券几乎不存在违约风险；（5）具有绝对安全信誉的地方政府债券不需要市场信用评级信号来指示其违约风险程度。

3.零违约风险下的低经济福利

目前，日本制度不允许地方政府破产和债务冲销，地方政府债务具有“易借易还”特点，债券风险基本被控制在零附近，即使偶尔有难以清偿事件，中央政府会通过地方财政重建计划和LAT制度帮助地方政府摆脱财政危机。因此地方政府债券风险被转移给上级政府，最终由中央政府转嫁给纳税者，纳税者税负负担增加，存在无谓损失，降低了地方政府债券制度的经济福利。

三、日本地方政府债券风险控管制度对中国的启示

（一）正式制度是控制地方政府债券风险的关键

日本地方政府债券债券零违约风险归因于其严格的控制制度和中央政府财政支持体系。日本地方政府债券风险控制贯穿于发行、审查、偿还各个阶段，并依据相关的法律法规严格执行。当地方政府缺乏偿债能力时，中央政府会依据相关制度给予支持，因此，日本基本不存在地方政府债券违约风险。中国目前处于工业化中期阶段，城镇化的发展需要大量满足当地居民的公用基础设施，在地方政府财力有限的情况下，地方政府债券是可选择的融资途径。且事实上，非规范的地方政府债券制度已运行了很长时间，且积累了较多的债务风险。因此，顺应城镇化的发展，需建立规范的地方政府债券制度，授权地方政府发债，在规范的风险管理制度框架下降低地方财政风险。

（二）建立多层次风险管理制度

在地方政府债券风险管理制度发展和完善过程中，作为制度安排的政府应该充分发挥调节作用。政府的作用是运用“它的强制力以创造出对它已经建立的制度需求”。政府是风险管理制度的提供者，应建立风险预警机制、风险补偿机制及各层次风险管理制度。同时，政府还应平衡地区财政差异，满足不同财政能力区域的居民对地方公共服务和公共产品的基本需求，促进社会和谐发展。

（三）风险管理制度要顺应财政体制

1.地方政府债券风险管理制度应“以民为本”

地方政府债券具有典型的公共属性，制度目标理应增进居民的公共利益，包括进行地方公共基础设施和公共事业的建设，给地方公民带来美好的生活环境，创造便利的生活条件，提供快捷的交通，增进社会各阶层人民的和谐等。它理应遵循一定的道德标准，如体现其公共特性的公正和民主，解除公民所受的时空束缚以实现公民社会发展的最终价值追求，即自由。

亚里士多德曾说：“一切技术、一切规划以及一切实践和抉择，都以某种善为目标。因为人们都有个美好的想法，即宇宙万物都是向善的。”在社会主义制度下，地方政府起债之“善”，就是符合国家利益和人民利益。因此中国地方政府债券风险管理制度从项目决策、债务偿还等各风险管理环节都要以国家利益、人民利益至上为原则。

2.彻底的财政分权并非地方政府债券风险管理制度的必然基础

财政分权有利于促进地方政府债券制度的发展，但不是必要条件。如果地方居民没有参政议政意识，不具备必要的政治素养，在地方机会主义作祟、地方本位利益主导下，财政分权制度可能成为地方政府官员和资本势力用以谋取自身利益的工具。另外，财政分权将使国家财力过于分散，不利于中央集中力量办大事。特别是在目前严峻的国际经济政治环境下，中国要提高国际竞争力，有赖于国家统一计划，而充分的财政分权不符合国家整体利益。当然，在中国目前经济发展水平下，可以适度给予地方政府一定的财政权力。“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情”。这一定的财政权力的前提是事前的全面、切实监督。在人民的监督权力逐步完善、政治素养逐步提高，及其良性互动中逐步放权给地方，以达到在地方财政稳健下促进地方自治，激发地方活力的目标。

总之，中国不能过于束缚手脚，仿照日本的高度集权型制度，而应该在集权和分权之间寻求适当的平衡，充分发挥两者在中国特殊环境体制下的优势。由于各国政府体制不同，面临的制度约束差异悬殊，中国只有根据本国的制度背景设计出适合国情的制度，并不断总结经验，才能推进地方政府债券风险控制制度日臻完善。

参考文献：

[1]Local Governance，Local Public Finance in Japan，2007.Load the Google Scholar Nets（http：∥scholar.Google.com.hk，April 17，2011.

[2]Mimstry of Internal Affairs and Communications，2008.White Paper on Local Public Finance，Load Ministry ofInternal Affairs and Communication Nets（http：∥www.soumu.go.jp/english/），November 12，2010.

[3]Tokero Doi & Tomoko Hayashi，2005.Toward Reform ofLocal Bond System in Japan.Load the Google Scholar Nets（http：∥scholar.Coogle.com.hk），April 16，2011.

[責任编辑：陈齐芳]