重点防控地方政府性债务风险

2013年12月召开的中央经济工作会议，总结了全年的经济工作，并对2014年经济工作作出了具体部署，首次把着力防控债务风险定为2014年经济工作六大主要任务之一。会议提出，要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务，做好化解地方政府性债务风险各项工作，把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理，严格政府举债程序。2014年政府工作报告也提出，建立规范的地方政府举债融资机制，把地方政府性债务纳入预算管理，推行政府综合财政报告制度，防止和化解债务风险。

国家审计署2013年12月30日公布了《全国政府性债务审计报告》。报告显示：截至2013年6月底，中国地方政府直接承担偿债责任债务为10.9万亿元，比2010年底增长62.44%；“或有债务”为7万亿元，比2010年底增长299%；地方政府债务总额（直接+或有）为17.9万亿元，比2010年底增长67.3%。此前，中国社会科学院“国家资产负债表研究课题组”的研究表明：截至2012年底，地方政府债务余额可能达19.94万亿元。地方政府债务无论从绝对量还是增长速度来看，均较为可观。

过高的地方政府债务会影响我国经济的健康发展。地方政府债务最主要的风险在于由于规模过大而可能导致的到期债务无法完全支付，损害政府公信力；同时，地方政府无法清偿到期债务，可能会挪用其他财政支出资金、增加税费或进一步举债、向上级政府转嫁债务等，从而引发其他财政支出项目资金缺口、增加社会不稳定因素；流动性问题还是地方政府债务需要特别关注的地方，对地方融资平台考察，会发现大部分难以现金流来支付债务利息，这应该引起高度警惕。

造成地方政府债务风险的原因主要有以下几个方面：一是地方政府举债超过了地方经济和财政承受能力，且地方政府存在软预算约束，政府官员只管举债完成任内GDP增长指标，债务偿还时往往已不在任上，不用承担偿还压力。二是地方政府财权与事权的不匹配，即中央政府与地方政府和不同层级地方政府之间的事权与财权不匹配，以及我国各地区之间的事权与财权的不匹配。三是地方政府公司化行为严重，直接介入到经济活动当中去，由政府直接出面搞建设、办项目，导致政府负债过多。四是举债项目各环节管理不到位，地方政府在项目立项前没有做到全面的投资估算，建设单位在建设过程中任意扩大投资规模，举债项目没达到预期经济效益，致使使用单位的债务风险转化为财政风险。

当然，我们也要看到，虽然从世界范围看，我国地方政府债务与GDP比例约为35%，属于比较高的，美、日这个比例均在23%左右，但是，从整体债务比例来看，我国中央政府债务相对来说比较少，我国政府债务（包括中央政府和地方政府）与GDP比例约为60%，远低于美国的100%和日本的200%。由于中央政府对地方政府债务存在着隐性担保，所以我国地方政府债务风险总体来说仍然是可控的。

做好债务风险防控工作，可以从以下几点着手：

首先，公开各级地方政府的负债情况。中央经济工作会议要求把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理，严格政府举债的程序，省区市政府要对本地区地方政府性债务负责任。国家审计署、中国社科院以及国内外众多研究机构从不同角度对我国地方政府债务情况进行统计，应向全社会主动公开。只有了解了我国地方政府负债的真实情况，勇于面对问题，才能做到有的放矢。

其次，硬化地方政府预算约束。要改变官员考核唯GDP的情况，提高政府执政能力，主要领导离任不但要做财务审计，更要做地方政府资产负债表审计。要使地方政府切实担负起偿还所举债的责任。推进地方政府财政独立，甚至面对破产风险，去除中央政府隐性担保责任，地方政府才会真正考虑投资风险，才有可能真正硬化地方政府的预算约束。

再次，进行财税体制改革。完善政府间财政体制，修改《预算法》，从法律形式上允许地方政府发行债券，并自主承担偿付义务。给地方政府确定稳定的主体税源。由于分税制没有形成地方财力与事权相匹配的体制，地方政府越来越求诸“土地财政”，从而大大增加地方政府的财政风险。

最后，创新地方政府投融资机制。吸引民间投资，明确政府职能。根据融资平台公司项目的资产收益性及其所提供產品的性质进行分类，非经营性项目可由政府提供，经营性项目应由市场提供，准经营性项目既可以由政府提供，也可以由市场提供。地方政府未来要成为一个真正合格的市场融资主体，必须有配套制度的保障，使其能获得相应的与债务匹配的偿债收入。