我国城市低保福利依赖问题及对策探析

朱一丹，金喜在

(东北师范大学 商学院，吉林 长春 130117)

我国城市低保福利依赖问题及对策探析

朱一丹，金喜在

(东北师范大学 商学院，吉林 长春 130117)

福利依赖源于西方福利国家的高福利制度，是西方发达国家一直在解决的社会问题之一。我国由于经济底子薄，属于福利发展中国家，仍然提供的是低水平的社会福利。但是在城市低保中福利依赖现象正逐步显现，部分有劳动能力的社会成员仍然依赖低水平的社会福利。福利依赖势必会影响社会公平和效率，带来一系列的社会问题。所以，笔者结合我国国情通过探析目前我国城市低保中的福利依赖现象、成因及负面影响，来探讨解决福利依赖现象的对策。重视防范福利依赖问题，努力提高社会福利的使用效果是促进社会公正与社会和谐发展的有效途径之一。

城市低保；福利依赖；社会问题；社会公正；和谐

一、城市低保福利依赖现状及成因

城市低保作为社会救助的组成部分，是我国各级政府根据法定的程序和标准，对那些收入无法维持最基本生活需求的贫困居民实行社会救助的保障制度，它是社会保障体系中的“一道防线”，对发展经济、稳定社会有着积极的作用。随着我国城市低保保障水平的逐步提高，我国城市低保工作取得了明显的成果。但是随着我国城市低保覆盖范围的扩大，低保标准的不断提升，福利依赖现象在城市低保实践中也逐年显现。

(一)我国逐步实现“应保尽保”，逐步提高保障水平

我国在1997年开始在全国范围内建立城市居民最低生活保障制度，这项制度的建立旨在解决社会转型和经济体制改革过程中城市居民出现的生活困难问题。该项制度通过提供最低生活标准的社会福利，对解决困难群众生活和缓解社会压力起到了很大的作用。

我国自最低生活保障制度建立以来，最低生活保障制度在不断的改革和完善中。民政部关于进一步做好2001年城市居民最低生活保障工作的通知中明确指出，要进一步扩大最低生活保障覆盖面[1]。2004年民政部关于进一步加强和规范城市居民最低生活保障工作的通知中指出，要积极推进“分类施保”，着手解决低保对象的特殊困难，实现应保尽保，合理规范低保标准和保障水平。2012年国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见中指出，要进一步建立救助申请家庭经济状况核对机制，加强对最低生活保障对象的动态管理[2]。表1为2009年至2013年8月我国城市低保情况。如表1所示，我国近些年非常重视城市低保的保障情况，逐年增加资金投入。同时，也在逐年提高低保的平均标准和人均补助水平。随着低保标准的不断提升，低收入人群的基本生活也得到了更好的保障。

表1 我国城市低保情况[3]

(二)城市低保福利依赖人群界定及福利依赖现象的显现

福利依赖所指的人群是在城市中本身具有劳动能力，但是不愿意参加政府提供或社会提供的各种技术培训和就业机会，长期依赖政府提供的低保过日子的现象。虽然，就全国范围而言，我国目前所执行的低保救助标准不是很高，只能维持最低生活标准，但是仍然存在“低保养懒汉”的现象，值得国家和社会关注。

2003年，北京市的一项抽样调查发现，城市低保对象中的未就业者大多数都是长期不工作的人。其中3年不工作的人达到总数的71.6%[4]，这其中很多都是有劳动能力，但是拒绝就业的人。2006年浙江省政协第九届四次会议收到民革浙江省委会提交的《加强动态管理，进一步落实完善最低生活保障制度》的提案中，委员们通过调研发现浙江省部分有劳动能力的人形成了福利依赖，提议对社会救助对象提供定期核查，实行福利保障“减退”制度[5]。童加跃、邓勇曾在《懒汉与富翁，搅乱低保一池春水》一文中指出重庆市“福利依赖”现象的存在，很多享受低保的人认为“好的工作不如吃低保”。他们通过调查发现，仅重庆市渝中区2万低保户中，有1/3是年龄在18-35岁有劳动能力的青年。2007年，民政部社会救助司委托中国人民大学劳动人事学院进行“中国城市低保制度绩效评估”项目，该项目通过调查问卷和个案访谈法，对城市低保制度执行情况进行了调研与评估。韩克庆和郭瑜对调查结果进行了实证研究，研究结果表明目前我国城市低保存在福利依赖现象[6]。笔者近期也对部分社区进行了走访调查，据笔者了解，目前有很多企业要求社区推荐低保人员去企业工作。但有一些有劳动能力的低保人员不是拒绝工作就是对工作有很高的要求，要求高工资水平和低劳动强度。笔者在走访中发现，部分社区麻将室十分红火，据居民反映，这些人有不少是靠低保过日子的。在调查后发现：一是享受城市低保的居民基本没有再就业的意愿，即使是有劳动能力的低保户，多数喜欢依靠低保金过日子，特别是家中没有子女的受助者，多数拒绝再就业。二是，目前对低保户生活状况的调查力度不够，城市低保福利一般享受时间都比较长，少则一两年，多则三五年不等，在这期间，即使有劳动能力且重新就业的低保户也仍然不会放弃领取低保金。综上所述，当前很多公民依赖低保福利的现象已经显现，虽然我国城市低保水平较低，但是也不能忽视这个问题，否则在未来将进一步影响社会的效率和公平。

(三)产生城市低保福利依赖现象的原因

产生城市低保福利依赖问题的原因是多方面的，本文主要从经济因素、社会因素和个体因素三方面进行分析。从经济因素来看，福利依赖现象被看作“工作”和“福利”之间的选择，也被看作市场或非市场行为的一个决定。根据帕肯(Parking，Michael)理论，一个家庭向市场提供的一定量的时间中，时间可以被分为市场行为和非市场行为两类。市场行为所指的是劳动力市场的参与。非市场行为则指时间的另一种分配方式，例如家务、教育、休闲娱乐等。也就是说，个人的生活状态是工作和休闲的组合。假如AB为某人工作能力可获得工资收入和休闲时间最大可能性线，C点为他的均衡选择，如图1所示。现在如果引入城市低保救助，救助标准为EF，预算约束线为AGF，如图2所示。也就是说，如果一个人较为懒散，依靠城市最低保障生活，那他最佳选择点是F点，他可以通过依赖最低生活保障而享受24小时的休闲时光，这就是所谓的福利依赖。如果一个人较为勤奋，偏好工作，不管有无社会救助，都不会对他产生任何影响，除非社会救助水平极高。但是，在现实生活中，并非只有以上两种情况，可能会存在完全依赖性家庭、部分依赖性家庭和实质性依赖家庭等多种现象。

图1 劳动与休闲的选择

图2 引入社会救助后劳动与休闲的选择

从社会及个体因素分析来看，社会歧视的存在往往是造成福利依赖现象的原因之一。在求职过程中，享受低保的多数人会遭遇到不同程度的歧视，例如，年龄歧视、能力歧视、文凭歧视等。特别是年龄超过45岁的人，经常被很多企业拒之门外。面对社会上的各种竞争压力和歧视，这些人在经历了多次挫折之后都会对找工作产生负面情绪，而且也不情愿再到社会上碰壁。其次，就业机会的缺乏和就业能力的欠缺是造成福利依赖现象的重要个人因素之一。在快速发展的当今社会，竞争日趋激烈，人力资源十分丰富。多数低保者不愿自谋岗位或者是接受有关机构推荐的工作岗位，而宁愿依赖政府的低保生活，往往是因为社会竞争压力的存在。

二、城市低保福利依赖问题带来的负面影响

福利依赖现象的存在，无疑会影响社会的公平和效率。如果不加以重视和控制，势必会危及到社会和经济的健康发展。城市低保福利依赖问题带来的社会负面效应也是多方面的。

(一)城市低保监管失效，加重政府负担

城市低保福利依赖问题的存在主要体现了我国城市低保监管的不完善。目前，我国城镇居民收入渠道多元化，部分被调查者有很多隐蔽性收入，例如打零工和外出务工赚来的收入很难通过简单的调查来核实。再加之社会信用体系的欠缺，家庭的隐蔽性收入是很难核准的。对于城镇低保对象来讲，如何准确评估其实际收入有很大的难度。所以判断申请者是否真的符合最低生活保障的标准是目前困扰低保制度的一大难题。根据荆楚网2014年6月13日报道，湖北黄冈清退8 000多违规低保户，在抽查的过程中，近4成的低保人员“查无此人”，同时还发现“90后”违规吃低保、福利院老人去世一年仍然领低保等问题。有劳动能力且生活不困难的人为了获得最低生活保障，对自己的实际收入瞒而不报，并以照顾家中病人和老人为借口，向政府申请“低保”，这既是城市低保福利依赖现象的一种表现，同时也反应了我国城市低保管理中的问题。

此状况无疑会加重政府负担，近些年来，随着我国社会保障水平的提高，社会福利支出占GDP的比例也会明显上升。社会福利依赖的增加势必会增加政府的财政负担，不利于国家和地方经济的发展。

(二)再就业与低保政策相悖

按照《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》规定，我国城市低保的保障对象分为三类人群。第一类为无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民。第二类为领取失业救济金期间或期满仍未重新就业且家庭生活水平低于最低生活标准的居民。第三类为在职人员或下岗人员在领取基本工资及退休人员在领取退休金后，家庭人均收入仍然低于最低生活保障标准的居民。且我国低保政策规定对这三类人群采取差额救济方式。对第一类保障对象提供全额最低生活保障金，对其他保障对象按家庭人均收入与最低生活保障标准的差额发放。也就是说，我国低保制度设置的本身虽然保证了低保对象的基本生活，但是导致的结果是不管低保对象是否有工资收入，最终的收入都是一致的。这样一些本身有劳动能力的人安于现状，依靠低保生活拒绝外出工作，他们认为领低保金和外出工作获得的收入相差甚微。例如，如果一家三口，父母都没有工作，三口都需要靠领低保过日子的话，依据目前长春市的低保标准，每人每月400元，一户共有1 200元，如果没有房子还可以享受政府廉租房补贴每月260元，长春市最低工资标准为1 320元。低保户每个月所领的低保金相当于在长春找了一份最低工资标准的工作。很多低保户认为，因为自身缺乏劳动能力和技能，加上年龄、身体状况等多方面因素，即使找到一份工作，所得到的工资顶多在1 320元左右。按照目前低保政策的规定，如果一个三口之家，有一个人得到了一份最低工资标准的工作，那么家里的低保金就会被扣除一部分。如果父母都去工作，那低保金都会被扣除，同时廉租房补贴、小孩儿上学的学费保险和其他低保照顾都会被取消。所以，这些有劳动能力的低保户即使有可以赚1 000块钱一个月的工作，也不愿意去工作，宁肯依靠低保金过活。

(三)福利依赖问题违背公平与义务的统一

西方发达国家福利依赖的经验表明，个人对福利的依赖性往往来自于较高的福利水平。但是实际上，个人对福利的依赖除了制度设计本身以外，还来自于自身对利益的追求。从发达国家和地区的经验可以看出，福利依赖会影响社会公平，给社会带来消极影响。同时福利依赖的存在也违背了我国权利与义务相统一的精神。我国宪法第45条第1款明确规定，只有公民在丧失劳动能力的情况下才有从国家和社会获得物质帮助的权利。如果是有劳动能力的人还在享受低保的话，就已经违背了我国宪法的精神。

但是目前我国城市低保制度并没有实现权利和义务的统一，也就是说在享受权利的同时不用履行个人义务，这一特点也是吸引广大人群积极参与的原因，再加之不用个人缴费就可以享受社会救助的制度特点更具有诱惑性，这也是造成城市低保福利依赖现象产生的重要因素之一。虽然我国城市低保仍然处于较低水平，仅仅依靠低保过日子，只会处于长期窘迫和压抑的生活状态。但是福利依赖会导致依靠低保生活的“懒汉”们逐渐丧失自己的工作热情，养成好吃懒做的恶习。福利依赖现象的产生也会造成政府公信力下降。因此即使是合理享受低保的公民，在享受权利的同时，也应该承担相应的义务，维护社会公平，实现权利和义务的统一。

因此为了防止福利依赖的产生，对社会福利政策和制度需具有前瞻性、科学性和全面性。既要对贫困的社会群体给予有效的福利救助，同时也要体现社会公平。福利依赖现象的存在会造成社会各界的不满，这些有劳动能力的人却依赖政府的福利救助过着“养懒汉”的生活，会使社会上的一些没有劳动能力的“三无人员”内心不平衡，对于一些收入较低但自食其力的在职人员也是不公平的，也会造成这类人群的不满。长此以往，有可能会激发出更加严重的社会问题和矛盾。

三、解决城市低保福利依赖问题的对策探析

在解决城市低保福利依赖问题的过程中，既要强调政府的责任也要强调公民的责任。在社会救助的提供中，要进一步界定政府和个人的关系。这样才能更有利地解决城市低保福利依赖问题。

(一)加强低保对象的审核，完善监督和管理体制

在解决城市低保福利依赖问题的过程中，最重要的还是要加强对城市低保对象的审核。要让真正的贫困户享受到低保政策，而不是一些社会上的懒汉享受低保政策。在加强对低保对象的审核过程中，要进一步完善收入调查机制。一是要制定各种收入的相关评估制度和评估标准，例如劳务性收入、实物性收入、财产性收入等。并提高对申请人实际收入的评估准确性。二是可以采用群众调查和评议的方式。通过走基层确定低保救助对象。要想保障低收入者能够被纳入低保范围，就要对其收入进行真实准确的调查。在调查过程中，可以综合各个部门，例如民政部门、财政部门、社区等共同合作，对申请人进行走基层似的调查。要全面了解其家庭主要成员及主要收入及致贫原因等。通过这种调查确定其贫困程度是否符合低保标准，并在初步调查之后通过群众民主评议确定其是否应享受低保。三是在对低保对象的甄别中，应该加强数字化和信息化的现代化政务平台的建立。在数字化和信息化时代，利用网络来完善低保对象的甄别将使工作环节更加简便、快捷、准确。四是在完善电子信息化政务平台的同时，也应该加强低保户诚信评估体系的建设。如同银行信用贷款一样，低保户也应该受诚信评估体系的监督和管理。通过建立社会救助信息网络系统，可以使最低生活保障对象的资料及时、准确并动态的汇集在一起，接受网络资源信息共享化、工作流程化和数据一致化的管理。

与此同时，要进一步完善对城市低保对象的监督和管理体制。在监督过程中，应采取主管部门、群众一起监督的办法。主管部门应定期进行抽查，确保最低生活保障对象是否还符合享受该项权利的条件。对无法定抚养、赡养义务人的最低生活保障对象的生活状况应该每一年核查一次。对于短期内收入变化不大的家庭可以每半年核查一次。对于收入来源不固定但尚且有劳动能力的最低生活保障对象应该每月核查一次其生活状况。在完善群众监督方面，可以建立社区监督和管理制度。可以以社区为单位选举评议员和监督员定期对社区内的低保户进行走访和调查，让群众广泛参与到对城市低保对象的界定工作中。在社区，应该设立举报箱和举报电话，一旦群众发现有与实际情况不符的低保户，应可以通过举报箱和举报电话进行举报。社区应该在最短时间内对实际情况进行调查、核实并报上级部门进行处理。处理结果应及时向群众反馈。除了以上监督形式之外，还要加强舆论监督、新闻媒体监督等，使最低生活保障对象的界定与管理处于全社会的监督和管理中，不断提高最低生活保障对象界定的合理性和公平性。

(二)发展社区义工队伍，完善公益性社区服务体系

社区义工最初所指的是“义务劳动”，后改称为“社区义工”。在很多国人的眼里，社区义工一词可能同志愿者大致相同，做义工应该是一件绝对自愿的事情。其实在很多西方国家，义工已经成为评价一个人综合素质和社会责任感的衡量标准。例如在美国，如果一个青年人没有做社会义工的经历，那么他会被另眼看待，而且在升学和求职的过程中都会受负面影响。社区义工可以很好地塑造一个人的社会责任感，对于靠低保过生活的人来讲，也是一件非常光荣的事情，可以促使低保人员即使在领政府救助金的同时也时刻保持和社会的联系，做到权利和义务的统一。而且研究表明，一个人如果半年以上不工作，那么他对工作的热情将下降一半。一个人如果一年以上不工作，那么他对工作的热情将基本消失。所以，对于城市低保户来讲，如果处于长期“失业”的状态，那么不仅收入受到影响，而且其心理变化也是值得人们关注的。因此，在解决城市低保福利依赖问题的过程中，发展社区义工队伍，让一些志愿者和享受低保的群众参与到社区的义务劳动中，可以有效地维持这些参与者工作的积极性。

与此同时，用“以工代赈”的方法来完善公益性社区服务体系，也是解决城市低保户福利依赖问题的有效途径之一。“以工代赈”是指政府投资建设基础设施工程，受赈济者参加工程建设获得劳动报酬，以此取代直接救济的一种扶持政策。从各国社会救助制度的发展历程来看，让社会救助制度的受助者参与到社会公益性劳动中的例子也很多，最为著名的是20世纪30年代美国经济大萧条时期的“罗斯福新政”，当时罗斯福总统即采用“以工代赈”的方法组织了大量的城市失业人员去修建高速公路、铁路等基础工程，这为以后美国经济的发展也提供了良好的基础。2005年12月，我国国家发展和改革委员会发布《国家以工代赈管理办法》规定：“以工代赈，是政府投资建设基础设施工程，受赈济者参加工程建设获得劳动报酬，直接取代直接救济的一种扶持政策。”目前，我国“以工代赈”政策是一项农村扶贫政策，主要是通过“以工代赈”建设农村小型基础设施工程，让贫困农民参加以工代赈工程建设，获得劳动报酬的过程。针对目前，我国城市低保福利依赖现象，“以工代赈”也可以在城市发展，我国的《城市居民最低生活保障条例》中指出社会救助者应该参与公益性社区服务劳动，所以城市低保受助者应该在享受权利的同时尽自己的义务为社会服务。

(三)从我国国情出发，强调福利选择性原则

政府在提供社会救助的过程中，并不仅仅是发放社会津贴的“救世主”，而是要向社会提供更多优质服务的提供者。随着社会发展，经济结构的不断变化，在社会救助过程中，政府和个人的责任应该重新界定。面对着社会保障事业所承担的巨大的责任和财政压力，在未来的发展中，社会救助更应该注重制度效率。我国也应从我国国情出发，建立和发展与经济水平相适应的社会救助制度，实现社会保障制度的可持续发展。我国在不断提供社会救助水平的过程中，更应该注重公平和效率，加大效率的砝码。在发挥市场调节作用的前提下，更应该注重鼓励职工和个人的劳动积极性，极力削弱社会救助刚性的作用，更好地控制社会救助的救助水平。

在社会救助的发放过程中，应该强调福利选择性原则。应该将受助者分为三种，第一种是由于客观因素，自身确实是没有工作能力的低收入者。第二种是有工作，但是由于各种客观原因，收入较低，且无法维持最低生活水平的低收入者，第三种是有工作能力却因为有福利依赖心理未参加工作，而导致贫困的低收入者。针对第一种，通过调查核实，确实是因为自身或各种客观因素无法工作的人，政府应该给予低保救助。例如，老年人、残疾人、身患疾病的人。对于第二种人群，政府应鼓励其寻找更多的就业机会，针对这类人群，社会救助的发放应该较第一种减半。针对第三种人群，如果经过调查核实，确实是有工作能力却因为有福利依赖心理未参加工作，那么政府不应该将其纳入社会救助范畴内，且不应给予低保救助金。在解决城市低保福利依赖问题的过程中，政府应更加强调权利与义务的统一，不承担义务就不能享受权利。在社会救助的发放过程中，也应该进一步增强社会救助的激励作用。将低保金同个人的工作收入挂钩，多劳多得，少劳少享，避免不劳动者获得社会救助。同时，应进一步促进就业和加强对享受低保人员的培训，真正实现低保人员的能力脱贫和知识脱贫，摆脱依赖救助金生活的状况，达到经济上的独立。

[1] 民政部：民政部关于进一步做好2001年城市居民最低生活保障工作的通知[EB/OL].http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/zdshbz/200711/20071110003514.shtml.2001-01-22.

[2] 国务院：关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见[EB/OL].http://www.cusdn.org.cn/news_detail.php?id=217729.2012-09-26.

[3] 民政部：2009-2013年民政事业发展统计报告[EB/OL].http://www.mca.gov.cn/.2013-11-12.

[4] 北京市东城区民政局，中共北京市委党校社会学教研部.东城区完善最低生活保障制度，促进低保人员劳动就业研究[R].内部报告，2003.

[5] 杨建军，徐燕萍，李晓东.宁波市单亲贫困家庭救助机制研究[J].中国妇运，2004(10)：30-35.

[6] 韩克庆，郭瑜.“福利依赖”是否存在——中国城市低保制度的一个实证研究[J].社会学研究，2012(2)：149.

[责任编辑：秦卫波]

City Residents Welfare Dependency Problem in China and Countermeasures

ZHU Yi-dan，JIN Xi-zai

(School of Business，Northeast Normal University，Changchun 130117，China)

Welfare dependency originates from the western state-welfare system, welfare dependency has become a social problem in western developed countries, has been to the west is trying to solve the problem. In China, due to poor economic foundation, which belongs to the welfare in developing countries, still is in low level of social welfare.But in the city residents, the low level of social welfare has become dependent productive members of society, welfare dependence phenomenon is appearing gradually. Welfare dependence will influence the social equity and efficiency, bring a series of social problems.Therefore, this paper through the analysis of our present country city living in welfare dependency, causes, to explore solutions to welfare dependence, combined with China’s national conditions, attention to the prevention of welfare dependency, and strive to improve the effectiveness of social welfare, to help residents establish confidence,enhance their own ability, out of welfare dependency, promote social justice with the development of a harmonious society.

City Residents；Welfare Dependency；Social Problem；Social justice；Harmony

2014-06-20

朱一丹(1985-)，女，吉林长春人，东北师范大学商学院博士研究生；金喜在(1954-)，男，吉林永吉人，东北师范大学商学院教授，博士生导师。

C913.7

A

1001-6201(2014)06-0074-06