我国企业工资集体协商统一立法的路径检视——以地方立法文本为视角

谭世强

(淮南师范学院 政法系，安徽 淮南 232038)

法学研究

我国企业工资集体协商统一立法的路径检视
——以地方立法文本为视角

谭世强

(淮南师范学院 政法系，安徽 淮南 232038)

通过对近两年来新出台的工资集体协商地方立法文本的比较分析，结合实践，解析工资集体协商中的典型问题，探索工资集体协商全国统一立法的实践基础、指导原则、模式选择，为统一立法的出台提供借鉴与参考。

工资集体协商;地方立法;路径;立法建构

一、地方立法对于推进工资集体协商统一立法的意义

工资集体协商，是指劳资双方协商共决工资问题，它是我国当前市场经济条件下企业进行工资分配模式选择的必然趋势。工资集体协商制度在我国起步较迟，从其正式确立至今不过20多年时间，其实施状况亦不尽如人意，问题突出表现在形式化、走过场和实效差，这也从侧面反映我国当前相关法律制度之缺漏。工资集体协商制度的有效运作离不开立法的强有力的支撑，我国现行的有关工资集体协商制度的法律体系，主要体现在《劳动法》、《劳动合同法》、《工会法》相关条款及《集体合同规定》、《工资集体协商试行办法》之中，不仅层级不高，且缺乏统一的体系，因此需要尽快制订一部全国统一的、层级较高的专项立法。

另一方面，我国各地的差异性不可忽视，它是工资集体协商统一立法客观存在的现实因素。我国各地经济发展不均衡，各地各级各类企业进行工资协商的客观条件各不相同。现阶段完全寄希望于一部全国统一立法来解决这种差异性问题是不切实际的。在此语境下，适合我国国情的、较为可行同时也是较为迫切需要付诸实施的方式，是推进地方层面的相关立法。即在现行法律层面的立法原则所提供的空间下，各地从当地实际出发，分析协商中存在深层次的、突出的矛盾和问题，总结并制度化其协商实践中行之有效的成果，制定出符合本地的、细化的、可操作性强的法律法规，使工资集体协商制度的适用更具有针对性，发挥其改善并增进劳资关系的实效。经过实施地方立法，扩大工资集体协商制度的适用范围，为将来全国统一立法提供坚实的立法实践基础、行之有效的经验模式和强有力的制度支撑，然后对其进行反复检验、总结，待时机成熟时交由最高权力机关进行统一立法。

二、对工资集体协商地方立法的检视

(一)地方立法研究对象的选取

随着市场经济的不断深入，健全的劳资关系协调机制显得更为必要。2011年，全国总工会制定了深入推进工资集体协商工作规划，有力地推动了各地相关立法的制订与实施。自2008年河北省出台《企业职工工资集体协商条例》以来，仅从我国省、自治区、直辖市这一级来看，天津、河北、辽宁、湖南、云南、四川、江西、河南、新疆、内蒙古等先后制订了有关企业工资集体协商的专项立法；另一些地方则制订有集体合同条例，并在其中部分地规定了工资集体协商制度，或由其相关行政机构制定实施办法或者工作规范，如山东、湖北、宁夏、江苏、北京、福建、上海、海南、黑龙江、安徽、浙江、甘肃、青海、贵州、吉林、山西、陕西等。从目前各地立法计划来看，正在进行立法调研、在近一两年较有可能出台工资集体协商专项立法的有北京、重庆、广东、广西、湖北(见表1)。

表1 我国各省(自治区、直辖市)工资集体协商专项立法情况一览表(统计截至2014年1月)

各地出台的这些立法，为工资集体协商提供了良好的法律环境，有区别地、针对性地解决了工资协商中面临的新问题，进一步提升了协商质量和实效，同时也带来了明显的预期成效。统计显示，截至2013年6月底，全国共签订工资专项集体合同130.2万份，覆盖企业324万家，覆盖职工1.5亿人。

本文将选取立法实施时间在2012年之后的所有省(区、市)作为本次研究对象，这些地方依照立法先后顺序依次为：湖南、云南、四川、江西、河南。选择立法时间越近的立法，是考虑到其条文越能体现出该领域最新研究成果及其在实践中的检验成效，相当一部分立法有值得研究并推广的创新之规定，这些创设性的法规文件，一定程度上也能够反映出我国工资集体协商统一立法的趋势和走向。

(二)基于立法文本分析的统一立法路径解析

五地立法在条款数量及结构安排上，各有不同。河南、湖南为7章，江西、云南为8章，四川为5章，五地条文平均数量近44条，此五地实际数量在34—51条之间；条文内容结构上，都涉及了可协商的内容、工资协商的信息披露、协商的启动、协商的程序、区域性和行业性工资集体协商、协商主体的权利义务、协商协议的法律效力、争议的处理、法律责任、对协商的监督检查等。下文中将就目前工资集体协商领域中学界和实践中的几个典型问题，结合此五地的立法文本进行解析，分析其得与失，从中不仅可以看到我国将来工资集体协商统一立法的指导思想和价值取向，更能为全国统一立法的达成提供有益的借鉴与参考。

1.协商程序的立法建构

(1)协商的启动及协商基础。

各地都规定企业和职工双方均可提出协商要约，并强调工会在达成要约中的职责与作用。有关受要约方的答复期限问题上，湖南、江西、云南都规定为20日内，四川则规定为15日内，河南规定为10个工作日内。结合各地具体办事流程，答复时间一般宜留足两周时间为宜。必须指出，这些地方立法虽然规定了职工一方享有要约权，但若企业方拒绝回应，则对此并没有针对性地设立责任追究规则。在美国《国家劳资关系法》中称这一类行为为“不当劳动行为”，并设立有责令企业承担赔偿等惩罚机制。这种具体化的、可操作性强的立法借得我们借鉴。

另外，五地都明确规定将职工平均工资水平、工资指导线、劳动力市场指导价、企业经济效益等内容作为协商基础。这些都是支撑和开展工资集体协商的最基本的信息资源，对此进行规定值得肯定，但我们要关注的重点不止于此，还在于各地在对这些协商基础数值的发布时或多或少地带有的行政色彩，客观上影响了其真实性和合理性。比如，当前有关最低工资标准由政府制定并发布，这本应由市场进行自我调节，却在当前变成了政府调控职工工资的有力杠杆，实质性地违背了市场经济的要求。再如，同样为了调控工资，各地政府都会公布年度工资指导线，但它只能反映既往职工工资状况，不能合理地体现当前工资水平。

为了进一步加强劳资双方在正式进行协商之前的交流，有学者提出设立协商前听证制度。其听证过程可以设计为：职工代表和企业主代表分别提出各自的工资增长方案，并充分阐述各自依据和理由，双方代表对增资方案进行质证和辩论。在此基础上，双方确定合理的工资增长方案，再进行下一步正式协商。[1]笔者赞同该制度，并建议考虑今后可通过统一立法倡导设立协商前听证制度。

(2)可协商的内容。

劳动报酬作为工资协商中的核心内容，本身是一个集合概念。除工资标准之外，工资的分配、支付、调整，加班工资，病假工资，奖金，津贴等都是劳动报酬内涵的应有之义。[2]五地立法就此问题均采用列举方式较全面地规定了劳动报酬的范围。五地立法针对可协商的内容所规定的项目平均为10项，数量最多的是江西(12项)，最少的是湖南(5项)。其中有两地立法的特别规定值得肯定。一是河南：为了避免出现劳动者在尽其全力情况下仍然无法完成任务的情况，河南加大了对企业行为的规制，规定企业不得设立过高的劳动定额(标准为九成职工在正常条件下和法定工作时间或者劳动合同约定的时间内能够完成的工作量)。二是云南：工资集体协商并不能狭隘地理解为“涨工资”，应理解为以此制度促进工资的合理改革。在云南的立法中，针对企业的重大变化，企业可以提出不增加甚至降低工资的方案。

(3)工资协商的信息披露。

根据《工资集体协商试行办法》第十八条规定，双方在协商前有义务提供相关的情况和资料，这被称为“信息披露义务”。针对协商之前的信息披露(主要是企业方的信息披露)问题，各地立法均有涉及。这里的所谓“信息”，江西、四川两地立法笼统地表述为“与协商有关的情况和资料”，河南、湖南、云南则明确了企业方应当提供的信息和资料应包括的具体内容，如企业上年度营业收入、净利润、财务状况、社保费用缴纳、工资总额等，其规定更具可操作性。虽然五地立法皆有相关条文，但在实践中出于对企业利益的考虑，企业一方在资料提供时会带有一定程度的选择性，甚至提供虚假资料，因此，立法中注意应加强对此类行为的约束与处罚。

(4)工资协商合同的订立期限。

江西和四川均规定工资专项集体合同有效期限一般为1年，云南规定有效期限为1—2年，湖南和河南则规定有效期为1—3年。协商合同是双方协商成果的书面体现，具有拘束性和执行性，故而应设立一定的期限。但也正因为如此，合同有效期越长，职工进行下一轮工资增长的谈判和协商间隔相应地被拉长，对职工不利，因此该期限不宜过长，笔者认为上限以不超过2年为宜。

2.职工代表相关问题的立法建构

在工资集体协商中，职工代表作为重要的一方当事人，其本身处于相对劣势地位，协商结果直接关系到他们的基本生活及发展所需；作为企业效益最重要的创造者，他们又实质性地影响企业一方的生产与经营。因此在协商中，相较于企业一方，职工代表一方应受到更多的关注，五地立法中均作了专章规定。

(1)关于职工代表人数、来源范围、任期。

五地均规定双方协商代表数应对等。在具体人数上，都规定应为3人以上，江西规定上限为7人，四川和湖南规定上限为9人，云南的上限为11人，河南未作规定。河南和湖南还强调了职工代表中一线岗位职工的代表比例，体现了对这一群体话语权的极度重视。

一些地方立法还关注了弱势群体(女职工、残疾人和劳务派遣工)代表，突出强调这些特殊弱势群体的权利。如江西规定代表中至少有一名女职工；湖南和云南不仅也有类似规定，且同时规定企业有劳务派遣用工形式的，职工方协商代表应当听取被派遣劳动者的意见；河南除了对女职工代表作出规定之外，还关注了残疾人职工群体代表；在此问题上，四川的立法则相对缺失。

关于职工代表的任期，江西、云南和四川均规定职工代表的任期从产生之日起，直至工资集体合同的期限届满之日，湖南和河南对此则未作具体规定。职工代表的任期，不仅意味着代表们为全体职工“代言”的权利期间，还意味着对这些所谓的“出头鸟”的保护期间，目前多地立法中均规定职工代表在其任期内各项权益受法律保护，因此期限越长，其受保护时间也越长，反之则不利。以江西和四川立法为例，两地规定工资专项集体合同有效期限一般为一年，则代表任期仅一年，代表仅受一年保护，对职工代表而言保护力度尚欠。

(2)关于对职工代表的保护。

为了让职工代表一方能充分地、毫无顾虑地行使其“代言”权利，对工资集体协商中职工代表的劳动权益的规定及其法律保护，历来是各国立法考虑的重要要素之一。如在日本关于集体合同谈判的立法中，就有专门为职工协商代表提供豁免保护的条款，规定用人单位不得对职工协商代表违法解聘、调整薪资或人身伤害。江西、湖南、河南、云南四地均规定企业应从时间和条件上保证职工代表能够履行其职责。在任期内调整岗位须征求上级工会意见，不得违法降薪及解除其劳动合同。不知是何原因，唯有四川对此未作出明确规定。

(3)关于对职工话语权的重视。

五地立法中对职工协商代表的规定都体现出一个共同的指导思想，即以劳动者为本，注重提升职工的话语权。但实际上职工代表往往并不能代表全体职工去充分地行使权利，而表现为“不会谈”、“不善谈”。个中原因，除了主观上会顾及自己的“饭碗”外，客观上由于协商过程本身需要具备对法律法规、政策制度、企业信息一定程度的熟悉了解，而且对协商的技能技巧均有较高要求，这些恰恰是一般职工代表所欠缺的。

正因为如此，对职工代表进行培训，完善其综合素质显得尤为必要和紧迫。除了注重培育职工谈判主体之外，当前各地立法中，开始探索更为可行的、有效的工资协商专家制度，切实解决在谈判中工会或职工代表在谈判技巧或有关问题上知识技能的欠缺，江西、云南、四川、河南四地均探索社会化维权模式，引入工资协商专家参与指导，规定可委托熟悉劳动工资、财务、企业管理、经济、法律、政策等专业知识的人员担任协商顾问作为工资协商专家，为本方提供法律、法规和政策咨询。这种引入专家参与协商的方式，有效地维护和增强了企业职工的话语权，有助于科学合理的工资分配机制的达成。

3.协商中“三方机制”的立法建构

(1)企业的职责与责任。

在被研究的五地立法中，都规定了劳动行政部门可以对违反规定的企业责令改正或予以通报批评。其中，湖南和河南两地立法中规定：对拒不改正、情节严重的企业，可以将其记入企业劳动保障守法诚信档案，将其纳入政务公开的范围，向社会公布。云南则将违规企业及其经营者与各类评优直接挂钩，加大制约力度。对企业的处罚中，罚款的操作性最强，但五地立法中只有江西和云南两地规定了具体处罚额度，四川、河南、湖南均无此规定，只作了“按照有关法律、法规给予处理”的过于原则性的规定，导致处罚操作性差，最后势必影响工资集体协商的目标效果。实践中，企业违规往往和其直接负责的主管人员或其他直接责任人员有关，因此有必要对该类人作出针对性强的处罚规定。但目前五地立法中，除江西对其明确了处罚额度之外，四川和湖南则笼统规定为”按照有关法律、法规处理”，云南对相关责任人追责的前提则规定为“引发群体性事件，造成严重后果”，该前提明显标准过高，应适当降低这一标准，强调其进行工资集体协商的责任和义务。而河南的立法中，对企业主要负责人和直接责任人员的处罚则无任何规定。

(2)工会的职责和责任。

各地立法在其总则中均强调工会在工资集体协商中的帮助、指导、监督等职责，江西、湖南、云南还同时规定了工会及其工作人员的法律责任。四川仅泛泛规定“对违反本办法规定，影响、干扰工资集体协商正常秩序的单位或个人，按照《中华人民共和国治安管理处罚法》等有关法律、法规处理”，并未专门就工会及其工作人员的法律责任进行立法上的明确。河南的立法对此问题也同样未提及。

工会组织的成立宗旨在于全力维护职工利益，积极向企业一方表达职工利益诉求，工会代表不能偏向企业利益，应真正代表职工。在协商中它要代表职工与企业进行平等谈判协商，处于同企业相对独立的地位。与职工“不会谈”不同，在现实中“端着企业碗”的工会，在协商中往往“不敢谈”。最为典型的一个案例是在2010年5月南海本田罢工事件中，工会宣称中立，其工作人员公开表示工资争议是劳资双方之间的事，作为工会“不便介入”[3]。目前对于工会怠于履行其职责的追责，可谓“治标不治本”。为了更好地维护职工权益，有学者提出根治这一“顽疾”的“良方”具有较强的可操作性，值得用统一立法形式加以确立，即参照其他工会制度运行较成熟国家的做法，改变工会资金及工作人员工资的来源渠道，由工会会费中支出，保证工会开展工作的财政基础。立法需负责建立公正且透明的程序，解决这部分费用的收取、分配、使用、监督[4]。

(3)政府的职责和责任。

五地立法都在总则中规定了政府相关部门负责对工资集体协商进行指导、协调、监督、检查。云南则突出强调各级政府还应对企业工资集体协商进行政策指导、表彰奖励。除云南外，其他四地立法在总则中还明确了政府应当与工会和企业代表组织形成协调劳动关系的三方机制。就政府责任的规定而言，湖南、江西、云南三地立法在其法律责任部分，均明确规定了政府相关部门的行政责任和刑事责任。四川对于政府责任无明确规定，仅系统规定按有关法律、法规处理①参见《四川省企业工资集体协商办法》第30条。。河南立法则对政府责任未作任何提及。

我国的工资集体协商制度建立的经济大背景是20世纪90年代所有制结构进行大调整，并由此引发劳资关系发生变动，故而我国推行此制度时始终强调政府自上而下的主导作用。政府在工资集体协商中，应积极促进谈判，在其中充当居中调整、保障、监督的角色。值得肯定的是，在被研究的五地立法中，关于政府责任规定，不仅强调其监管、查处责任，还注重对政府的主导责任的规定，这将是今后政府职责定位的趋势，即政府应该引导劳资双方进行公平地协商。这也符合市场经济较为成熟的国家对政府职责的定位，在这些国家中，政府的影响是间接地去主导，而非直接地去干预[5]。例如，美国《国家劳工关系法》中所规定设立的政府劳工委员会，其行动宗旨就是要促成而并非强制协商协议的达成。我国的“温岭模式”中，也正是成功地发挥了温岭政府的主导作用，依托行业协会和行业工会进行工资集体协商。

[1] 马琳联.对工资集体协商前设立听证制度的探索[J].工会理论研究,2012,(2):35-37.

[2]邱晨鹤.工资集体协商面临的法律问题及思考[J].工会理论研究,2012,(6):13-15.

[3]周正华,刘子倩.南海本田复工工人取得局部性胜利[EB/OL].http://www.360doc.com/content/10/0603/17/323958_31088909.shtml，2010-03-03.

[4]韩舸友.多维度下工资集体协商的现实考量及路径选择[J].湖北民族学院学报，2012,(3):65.

[5]孙 研，李佳霖.农村转移劳动力劳动工资统计的问题和对策[J].西安财经学院学报，2013，(6)：83-86.

[责任编辑：姜野]

TheAnalysisofthePathontheUnifiedLegislationofCollectiveConsultationonEnterpriseWagesinOurCountry—Based on the Analysis of the Local Legislative Text

TAN Shi-qiang

(Department of Politics and Laws, Huainan Normal University, Huainan 232038，China)

based on the comparative analysis of the text of the new local legislation on collective consultation on wages in the past two years, in combination with the practice, analyze the typical problems in the collective consultation,explore the practice base、the guiding principles and the mode selection on the unified legislation,provide reference for being published of the unified legislation.

collective consultation on wages;local legislation;the path;the construction of legislation

2014-01-05

安徽省高等学校省级优秀青年人才基金项目(2012SQRW139)

谭世强(1978-)，男，安徽池州人，讲师，主要从事行政法学及劳动法学研究。

D912.5

：A

：1671-7112(2014)02-0123-06