新农地法背景下日本企业进入农业的现状及问题

八木隆政，安玉发

（中国农业大学经济管理学院，北京 100094）

1 日本《农地法》的出台背景及修订过程

1952年日本出台的 《农地法》是一部农业的基本法律，对日本农业发展起到了重要的保障作用。在二战前，日本农业实行的是 “小佃农主义”，其基本理念是大地主将自己拥有的农地租借给农民从事农业生产，农民自己不拥有土地。二战后日本进行了土地改革，政府把地主所有的农地买下来，然后以低价卖给农民，使90%以上的农地归农民所有。因为农民有了自己的农地，从事农业生产的积极性空前高涨。在这样的背景下日本政府出台了 《农地法》，其基本理念是保障 “农地为耕作者合法拥有”，严格限制农地的买卖、租借和农地转手等农地权利的交易活动，并禁止非农业目的的农地购入和租用。

为适应农业环境和时代的变化， 《农地法》不断被修订。最初的 《农地法》出台对促进日本农业发展和增加农产品供应量发挥了重要作用，但是也出现了一些法律无法解释的问题，如农民法人如何拥有农地。于是在1962年对 《农地法》修订中增加了农业生产法人制度的条款，当时这个制度只是承认农户法人，尚未承认公司法人。后来在1970年的农地法修订中放松了对农地权利转手的限制，允许农户之间的农地租借行为，并且提出了要实施将农地拥有与农业经营相分离的制度。进入1990年代，农地的流动化进展并不顺利，农地利用率低下、农户高龄化和农业继承人不足等问题日益显现，农业开始走向衰退。人们将日本农业发展中出现的这些问题归结为 《农地法》制度的束缚，出现了要求改革旧的《农地法》，促进企业进入农业的呼声。

1993年，新一轮的 《农地法》修订中增加了承认企业 （有限公司）向农业生产法人出资的条款。此后，政府也出台了关于企业进入农业的相关规定，试图解决农地利用率低下的问题，但是由于当时政府推进力度不大，实际上并没有取得明显的效果。

为了加快农地法人化改革的步伐，在2000年的 《农地法》修订中，进一步明确了允许由企业 （股份公司）向农业生产法人出资，并可以设立相关的分公司作为为农业法人参与农业经营活动。这一修订后的法律内容放开了过去一直以来对工商企业进入农业的限制，从制度上打通了企业进入农业领域的道路。2003年政府进行结构改革试点，允许结构改革试点区域内的企业可以与农地所有者直接签署租用合同；2005年政府又修订了 《农业经营基盘强化促进法》，推进企业进入农业制度在全国广泛实施，之后以租用农地的方式进入农业的企业急剧增加。

为全面深化农村经营制度改革，日本在2009年6月对 《农地法》进行了重大修订，将农地制度的基本理念从保障 “农地的耕作者所有 （权）”转变为保障经营者对“农地的有效利用”。明确了法律是为了促进农地的高效利用，使有能力的农业生产经营者能够取得农地使用权。这次 《农地法》的修订被誉为是1952年 《农地法》出台以来第一次巨大的土地制度变革，新修订的 《农地法》被称为 “新 《农地法》”。

由于新 《农地法》的出台，扫清了制度方面的障碍，企业进入农业变得更容易。例如，在原来的 《农地法》第3条规定中，具有农地使用权的个人仅限于农业者、法人仅限于农业生产法人。新 《农地法》取消了这个限定条件，除了农业者以外的个人 （如餐厅的经营者）、法人 （如股份公司及非营利法人）也可以具有农地使用权，可以跨地域获得农地，可以在日本全国范围内进入农业从事生产经营活动。同时也规定 “农地只能用于农业生产，不得用于农业以外的用途和农业以外的项目”。一方面为提高农地的生产效率而鼓励企业进入农业，另一方面又强调限制农地的转用行为，防止农地资源流出农业。

过去在法律上对企业进入农业设定了种种限制，如2003年的法律规定农地租用只限于在结构改革试点区内进行示范；2005年法律改为在全国展开，但规定企业进入农业时要与当地的市町村 （市、乡镇、村）就生产作物的品种、流通方式等签订合同，而且能够随时获得的农地只限于是当地规划中的废弃耕地或即将废弃的耕地。在这次出台的新 《农地法》中取消了区域限制，农地的借用期间也从20年延长到50年，并且允许农外企业向农业生产法人的出资率也由10%提高到了25%。日本《农地法》制定及修订过程见表1所示。

表1 《农地法》制定及修订过程 （1952～2009年）

2 新《农地法》实施后企业进入农业的现状分析

2.1 进入农业的企业数量增加

由于2009年出台的新 《农地法》放宽了企业进入农业的条件，调动了企业进入农业的积极性，在全国各地纷纷出现了企业到农村租借农地从事农业经营的势头。从表2可以看出仅两年时间，利用租用农地方式进入农业的企业数就增加了739家,租用农地面积也增加了约3倍， 达到2 449hm2（表2）。

表2 新 《农地法》实施后进入农业的企业数和租用农地面积的变化

2.2 经营失败的案例分析

但值得注意的是，在前些年进入农业的企业中，也有由于没有获得很好的经营成果和预期利益，半途而废的企业。具有代表性的失败案例是日本服装业的龙头企业优衣库 （UNIQLO）。优衣库是在2002年10月进入农业的。当时，优衣库的会长柳井先生十分看好农业领域，他认为 “农产品的产销在日本是最有潜力的产业，很有发展前景”。优衣库依靠永田 （NAGATA）农业研究所的技术，与农户签订生产合同，生产包括大米、蔬菜、水果等100多个品种的农产品。永田农业研究所具有独特的农业生产技术——“永田农法”，采用少用农药和化肥，利用生物技术措施生产优质农产品。一开始，优衣库与600多个采用 “永田农法”的农户实行契约生产，通过自己分公司的网络渠道和宅配渠道进行销售。最初通过媒体的宣传介绍保持了较高的销售量，但是后来因为价格较高导致销量下降，不能给企业创造利润，于是进入农业不到两年就退出来了。柳井会长谈到其失败原因时认为项目规划上有缺陷，公司对农业领域不熟悉、农产品的库存与服装库存完全不一样，服装企业经营农产品很难实现公司的盈利目标。据日本农林水产省 （2009）的调查，依据旧的 “农地法”进入农业的351家企业中，有31家企业撤出了农业，约占10%。这些企业撤出农业的主要理由包括：企业原有业务的经营恶化、进入农业后出现经营不善等。今后政府鼓励更多的企业进入农业的话，还要考虑如何应对企业撤出的问题。

2.3 企业进入农业的意义

2.3.1 促进农业发展

现在，人们开始重新思考农业的重要性，农业在日本被认为有很大的增长潜力，是一个有发展前途的产业。近10年国民对农业和农产品的认识有了新的变化，农产品的产地伪装、食品安全等社会问题也时有发生。消费者比过去更加重视食品的安全性和质量。企业进入农业将带领农业生产者应对市场需求的新变化，在满足消费者需求的同时促进农业的快速发展。

2.3.2 振兴农村经济

农业除了供给食品以外，还有防止洪涝灾害、保护生态环境、传承民俗文化等多方面的功能。日本期待通过推进企业进入农业来振兴农村区域经济，在稳定农产品供给体制、提高农地利用率、农村环境保护以及增加农村就业机会等方面做出贡献。另外，人们很关注企业的社会贡献活动，对企业来说进入农业会带来企业形象的提升，企业进入农业可以创造新的价值，并且有利于地方农业的可持续发展。

2.3.3 整合经营资源

农业经营除了生产农产品之外，与农产品的加工、流通、销售等方面还有着密切关联。对企业来说，可以有效地利用和整合企业既存的销售渠道、技术、设备、机械、人才等资源，提升农业经营水平。

2.3.4 提高农业国际竞争力

在2013年的2月28日的日本国会上，政府提出了要把日本农业变成有竞争力的产业，具体包括推进农产品的生产、加工、流通、销售的一体化，增强日本农业的国际市场竞争力等，并且提出了统合第一、第二和第三产业建立农村 “第六次产业”的指导方针。政府引导企业进入农业，利用企业的资本力、经营能力和营销手段来实现农业的商业化发展，以应对国际市场竞争。

2.4 企业进入农业的方式

企业进入农业可以分为取得农地和不取得农地两种方式，具体可以分为3种。

2.4.1 通过设立农业生产法人进入农业

这是一种取得农地的进入方式，农业生产法人制度是1970年 《农地法》修订时开始设立的制度，规定不允许一般企业购买农地，企业只能设立农业生产法人取得农地后才能进入农业从事经营活动。设立农业生产法人的资格有具体的规定，比如在出资方面规定 “农业法人的出资额中，来自农业外部资金比例不超过25%，农工商一体化的法人也不得超过50%”；在销售额方面规定“农业相关业务的销售额要达到50%以上”；还有 “农业生产法人一半以上的管理人员需要从事农业生产150天以上”等各项规定。正是因为有这样严格的规定，农业生产法人就享有与一般农户相同的农地所有权和借贷自由权。到2013年农业生产法人数量已经超过了1.2万家。

2.4.2 租借农地方式

这也是一种取得农地的进入方式。根据2003年的《农业经营基础强化促进法》，企业可以向市町村借用农地开展农业经营。主要是针对弃耕地较多的区域，允许企业与市町村签署协议，承诺在该地区开展相应的农业生产经营活动，获得市町村指定农地的租用权，然后才能进入农业。2009年新 《农地法》出台后，放宽了农地租用的相关政策，企业也可以直接与包括农户在内的农地所有者租借农地来从事农业生产。

2.4.3 直接参与方式

上述的两种方式是通过取得农地进入农业的方式。不取得土地进入的方式是企业直接到农村建设植物工厂等进行栽培，还有养鸡、养猪等。这些不需要多少土地，而 《农地法》对此也没有明确的规定，在出资及员工采用方面没有法律上的限制，企业可以直接出资建设和运营。但是这种进入方式需要企业有较大的投资能力，建设农业经营设施需要大量的设立资金和经营资金等，还存在一定的经营风险，并不是所有企业都能够轻松进入的。

2.5 企业进入农业的动机

从目前看，进入农业的主要企业有工程建筑业、食品生产加工业、零售业、餐饮业等行业的企业。每个行业和企业在进入农业时各有不同的背景与动机。其中工程建筑业进入农业的企业相比其他行业较多一些。主要因为随着日本国内的公共投资减少导致工程建筑业经营恶化，一些建筑企业选择拓展新业务，为解决员工的再就业问题而进入了农业。

爱媛县A公司的案例分析：

该公司主要业务是做一般工程与建筑物涂装作业，在2000年就开始进入农业。公司进入农业的主要原因是，涂装工程项目大部分是来自公共设施，是从国家与市政府那里投标拿到的，1995年之后日本的公共事业费减少，项目也越来越少，业务量下降引起经营困难，公司为了不让有塗装技术的优秀员工流失，在行业竞争中保存自己的技术优势，所以决定出资设立农业生产法人从事水稻生产。一般涂装工程是每年秋天开始到3月份就结束，水稻生产是5月份开始9月末收获，生产水稻和涂装工程在时间上不冲突，能够有效地使用劳动力资源。

表3 不同行业的企业进入农业的理由

A公司从租了4hm2农地开始进入农业，后来经过当地农业部门的协调，农地的租借面积增加到400hm2，进入农业经营领域取得了成功。分析其成功的原因：一是重视企业与当地农业的关系，聘请当地优秀农户进行指导，很快掌握了地域农业的特性；二是重视企业与当地的消费者、超市、餐馆食堂的关系，将公司生产的大米直接在当地进行配送和销售，促进 “地产地销”；三是严格进行生产管理，公司提出的经营口号是： “做地域农业的新农人”、 “新农人、安全食品、生态农业”。为了推进无农药，无化学肥料的资源循环型的农业发展，他们将当地市民家庭的食物垃圾收集起来生产出有机肥料，并且与其他研究部门及大学等合作建立了土地状态监测系统，利用GPS把握农产品的生育状况，将精准技术应用到农业生产管理中。不同行业的企业进入农业的主要动机如表3所示。

3 结论与展望

3.1 政府采取积极的推进措施

2009年的新 《农地法》出台后，政府的每个都道府县与市町村纷纷设立了新的部门负责支援企业进入农业。这些部门针对打算进入农业的企业以及对农业感兴趣的企业，组织开展相关的说明会，介绍政府与市町村对企业进入农业的具体支持政策和当地农业现状，并且就具体的问题进行讨论，向企业推介农地及有经营经验的农户，还宣讲发展 “6次产业”给农业带来的附加价值。

3.2 新 《农地法》出台后日本农业发生了变化

新 《农地法》的实施给日本的农业带来3个方面的变化：一是农地的利用率得到提高，2008年农地的利用率由20年前 （1989年）的104%下降到89.6%，2009年新 《农地法》出台后呈现良好的恢复趋势，2013年农地利用率达到91.9%。二是农地使用者多样化，过去在制度上一直强调作为耕作者的农户拥有土地，而现在强调要把农地更好地利用起来，企业进入农业促进了农地使用者的多样化。三是缓和了农产品进口的压力。日本采取提高关税等贸易保护措施实现了国内大米的自给自足，但这样的农业保护主义政策也使日本农业竞争力下降，出口产业发展缓慢，政府支持企业进入农业将提高农业自身的竞争力。

3.3 企业进入农业后仍需得到政府的支持

2009年后进入农业的企业数量急剧增加，说明新《农地法》已经实现了其部分目标，即 “增加进入农业的企业数量”、 “提高农地利用率”。但是一些企业进入农业后并不顺利，遇到了很多困难，也出现了企业从农业中撤出来了的失败案例。尽管企业从农业撤出有种种原因，但从政策目标实现的角度看，政府不仅仅是法律层面的推进和支持，而且还要出台相关细则，协调进入农业的企业与当地农户之间的关系，推进农工商一体化，实现农村振兴和经济的繁荣稳定。

3.4 企业进入农业任重道远

目前，日本的农产品出口额是4 500亿日元左右，政府提出到2020年要把农产品出口额扩大到1兆日元，并且加快推进农业的 “6次产业”化。因此，为了加快农业发展可以预测今后进入农业的企业数量会越来越多。企业将会把从事第二产业和第三产业的做法和经验带到农村，应用于农业产业中去，用工业的理念经营农业，有利于形成 “6次产业”发展模式。同时，在企业的带动下，日本农业生产者的市场竞争意识将会提高，经营能力、市场营销能力和国际贸易能力将会增强，对实现政府的农产品出口扩大的战略目标具有重要意义。当然，企业进入农业后如何适应当地农业的特点，如何与当地的农政部门及农协组织建立合作关系，尽快扩大生产规模并取得效益，是企业需要面对和解决的问题，也是政府在政策指导上需要认真思考的问题。