论“小产权房”的产生原因及危害

郑毅

[摘 要]“小产权房”的出现有其深刻的社会原因，包括制度根源和经济原因。但鉴于其危害性较大，对其进行全面治理已刻不容缓，应通过对其产生原因和危害进行分析，为相关治理措施的出台提供参考。

[关键词]小产权房；产生原因；危害

[中图分类号]D912.3 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）05 — 0029 — 02

2014年是国土资源部试点清理“小产权房”的第二年，但根据国土资源部部长姜大明在今年两会期间接受采访时所说，“小产权房目前出现了反弹乱象”〔1〕，这表明“小产权房”的出现有其深刻的社会原因，因此，有必要对其产生原因进行深入剖析，明确其继续存在和发展的危害，为相关治理措施的出台提供参考。

一、“小产权房”的产生原因

一般而言，“小产权房”是指在农村集体土地上建设的，由该农村集体经济组织外的单位或城市居民购买的房屋，依据法律法规，居住人和购买人无法获得该房屋的完整产权，因此被称为“小产权房 ”。其出现的原因，主要包括以下几个方面：

（一）制度根源

1.“小产权房”买卖目前尚处于法律的灰色地带〔2〕

我国的土地所有权分为国家所有和集体所有两种，与之相对应的是两种不同的管理方法，主要体现在我国《土地管理法》、《城市房地产管理法》等相关法律法规中。对于农民集体所有的土地，依照《土地管理法》规定，其“使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”而依据《城市房地产管理法》，对于“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的转让权方可有偿出让”。与此同时，我国对农村集体土地用于房地产开发也有严格规定，〔国办发〕1999年39号《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》中明确规定，“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得向违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”从农民对农村集体土地的所有权来看，所有权实际应该包含完整的使用权、开发权和处分权，但上述规定实际上将这些权利予以部分的剥夺。它等于限定了农村集体土地的使用范围，即自用住宅建设，为发展乡镇企业所用，根据政府的要求建设公共设施或用于公益事业，凡用于上述范围以外目的的建设开发，一律不被允许。但需要注意的是，农民在自己宅基地上盖了楼房后，若将空余房屋卖给城市居民，被买卖的房屋具备何种产权属性法律并无明文规定。因此，乡镇一级地方政府在利益驱动下就为该类房屋颁发国家虽不认可但地方政府认可的产权证。由此可见，与“小产权房”买卖相关的法律还处于灰色地带，它为“小产权房”的发展提供了便利。

2.现行城乡规划、土地管理制度不完善，使“小产权房”的产生和发展有了现实需求

首先，现行法律明确了国有土地所有者和管理者所承担的法律责任，而未明确农村集体经济组织对集体土地管理以及农村土地承包经营权的管理过度扩大化、绝对化所应承担的法律责任。缺乏一套行之有效的集体土地管理制度，使得农村集体经济组织、农村土地承包经营者擅自与开发商签订用地协议、改变土地用途、圈占土地等不规范行为有机可乘。

其次，随着国家对土地资源保护的加强，我国建设用地供需矛盾还将进一步加大，许多地区下达的用地指标远不能满足发展需求，这就促使许多房地产开发商在农村集体建设用地上修建“小产权房”。一方面规避了由于供不应求导致的国有建设用地的高地价，另一方面在农村集体建设用地上修建住房手续简单，不用缴纳土地出让金，使得其建筑成本大大降低。

再次，征地补偿安置办法与市场经济脱节，是“小产权房”得以产生的重要因素。近年来农村集体土地征收暴露出了诸多问题，其主要问题之一就是缺乏一套有效政策和法律保障机制来保证对农村集体土地的征收符合公共利益的需求，保证给予被征地的农民和农村集体经济组织合理公正的补偿。目前的征地过程一般都是先由地方政府以公共利益或发展公共事业为由低价征收农村集体土地，然后再将土地进行市场化运作，高价出让给开发商，并从中赚取高额的利润。农民失去土地后，其基本利益得不到应有保障，有限的补偿款根本无法满足农村长期生存发展的需要；另一方面，由于近年来土地出让金连年增长，地方政府为了获取更高额的利润，将廉价征来的土地搁置，待价而沽，这导致大量的已征土地被撂荒，极大地浪费了原本就很有限的耕地资源。土地交易双方绕过政府直接进行买卖，它在一定程度上有助于限制地方政府违法征地和瓜分利润的行为〔3〕。但由于征地补偿安置办法的不完善，使得农村居民、村社集体宁愿将土地卖给开发商或与开发商共同开发，也不愿征给国家，这也是部分“小产权房”产生的重要因素。

3.农村困难群体保障性住房体系尚未建立，客观上促进了“小产权房”的产生

城镇居民的住房保障体系相对完善，包括商品房、廉租房、公租房及经济适用房等，而农村住房保障体系尚未建立，农村居民因病因残、家境困难等，无经济来源进行危旧房改造或新建房屋，但是关心农村困难群体是各级政府和村社集体组织的责任。因此，部分乡镇政府、村社集体经济组织以此为名，引进开发商进行“小产权房”建设，除安置困难群体外，多余房屋对外销售，部分收益弥补建设资金的不足。

（二）经济原因

1.农村集体土地在使用权转让过程中增值的利益驱动

农村集体土地无法自由进入市场，通过征用进入市场后，集体经济组织和农村居民却无法享受市场化收益，驱使部分乡镇、农村居民自行开发、建设“小产权房”，获取土地增值收益。国有土地目前有着比较完善的使用权拍卖市场，其价格完全市场化，也就是说，土地使用权人可以通过“招标、拍卖、挂牌”（简称“招、拍、挂”）等方式取得国有土地的使用权。而对于农村集体土地却无法直接通过“招、拍、挂”的方式，直接计入一级土地市场，进行商品房的开发、销售。经过法定程序，农民从此失去对土地的全部权利（占有权、使用权、收益权、处分权）。也就是说，在农村集体土地被征用转化为国有土地的过程中，政府依据现有法律法规和政策仅按照土地原用途进行征地补偿，该补偿不包含土地使用权重新安排后预期收益的市场价格，其价值在真正进入市场后，往往能实现几十倍甚至上百倍的增值，但是返还给农民的增值收益却微乎其微，这就驱使部分乡镇、农村居民绕过政府，自行开发、建设“小产权房”。

2.商品房价格不断上扬是“小产权房”产生和发展的催化剂

目前我国住房需求还在刚性上涨，但城市的建设用地越来越少，土地出让价格也越来越高，导致房地产市场供需矛盾日益尖锐，房价不断攀升。近几年来，随着商品房价格不断走高，价格低廉的“小产权房”吸引了更多投资者的目光。海南、深圳等城市纷纷出现炒房团专门购买“小产权房”，以期政府在法不治众的情况下使“小产权房”合法化，以获取高额的投资回报。这是“小产权房”投资即使高风险也吸引众多投资者的缘故，同时也使房地产开发商更加热衷于开发和建设“小产权房”。

二、“小产权房”的危害性分析

（一）影响国家土地宏观政策的实施，扰乱了正常的房地产市场秩序

“小产权房”大量存在，对国家宏观调控政策造成一定的影响，因其未进入国家土地及房地产相关正常统计数据，影响国家对当前房地产市场的正常判断及政策制定，扰乱了正常的房地产市场秩序，冲击了房地产市场，破坏了规划及正常的开发建设秩序，损害了国家土地管理法律法规的权威性。

（二）影响城乡规划和土地使用规划的实施，增加了社会管理成本

因无相关审批手续，使得项目建成后无法通过正常验收、难以完善相关手续，造成救灾安置户、被占地及拆迁户无法办理合法产权手续。“小产权房”建设影响了城乡规划和土地使用规划的实施，根据经济社会发展的需要征收集体土地及房屋时，给土地征收工作带来极大的困难，加大征地成本，影响征地拆迁工作的正常进行。因“小产权房”无合法的产权，今后遇到国家征地拆迁及重大项目征占地时，如何补偿和处置也成为一大难题。

（三）购房者利益无法律保障，影响社会稳定

由于现行法律法规不允许“小产权房”销售，“小产权房”购买者的权利得不到法律保护，一旦出现买卖纠纷，法律上不能有效保护购买者的权利。同时，因不能办理产权相关手续，极易引发落户、入学、参保、继承、抵押、拆迁补偿等一系列与“小产权房”权利有关的连锁问题，当“小产权房”规模达到一定程度时，上述相关问题的产生甚至可能会影响社会稳定。

（四）耕地遭到破坏，影响国家粮食安全

“小产权房”的大量出现占用了农业用地，冲击了最严格保护耕地的红线。因缺乏统一规划和管理，放任“小产权房”的发展，就等于放任对耕地的滥用滥占，最终将威胁国家粮食安全和耕地红线。

（五）失地农民的长远生活将失去保障

“小产权房”建设所占用的土地，由于未依法办理征收手续，大量本应由国家和群众获取的收益被少数开发商或名义上的集体经济组织代表截取，失地农民除一次性获得较少的补偿费用外，无法参加征地农转非社会养老保险，潜藏着巨大的社会不稳定因素。

三、对“小产权房”的处置建议

目前，我国已有28个省市制定了“小产权房”处置方案，但由于目前全国各地“小产权房”数量众多，既有在建、待建，也有完工、已入住，因此，不易采用“一刀切”的方式进行治理，而应坚持分类分步处理的办法。即对于待建的坚决禁止；部分在建的予以拆除以示惩戒；完工的可考虑因循新农村建设、城乡一体化发展的大趋势，将其纳入保障房体系予以统一规划的管理；已入住的采取合理程序办理征地手续，对土地所有者进行合理补偿后将土地收归国有，再依据“商品房”管理办法办法产权证等等。

总之，“小产权房”曾蓬勃发展，对其治理又反弹，其根源在于不甚健全合理的农地征用补偿制度。因此，下一步要严格遵循市场经济发展的客观规律，维护好“买卖公平”相对稳定的征地拆迁市场秩序，对被拆迁人给予公正合理的补偿。政府征地要按照“公平市价”给予“公正补偿”，一方面能最大限度的利用土地资源；另一方面土地征给国家，也对“小产权房”的遏制起到一定作用。

〔参 考 文 献〕

〔1〕 网易.国土部出台小产权房处置方案〔EB/OL〕. http：//sh.house.163.com/14/0312/20/9N5NG2R100073SDJ.html.

〔2〕 王玉臻.“小產权房”问题浅析〔J〕.西部大开发（中旬刊），2010，（02）：210.

〔3〕 成都小产权市场分析[EB/OL〕.http：//wenku.baidu.com/view/7cbff1a0b0717fd5360cdc46.html.

〔责任编辑：张 港〕