公民网络参与公共决策的价值、风险及优化策略

马小娟

〔摘要〕 公民网络参与公共决策可以更充分地实现公民的参与权，更广泛地促进公民的政治社会化，更迅速地推动社会问题从公众议程转向政府议程，更有力地保证决策信息的充足和降低决策执行的难度。但与此同时，有可能影响决策的公平，危及政府自主性，降低参与的有效性，削弱决策的科学性。因此，优化公民网络参与公共决策，要缩小“数字鸿沟”，推进参与机会均等化；加强网络治理，促进参与环境规范化；完善相关制度，实现参与行为常态化。

〔关键词〕 网络参与，公共决策，潜在风险，优化策略

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2014）06-0097-05

互联网的出现和广泛应用不仅改变了人们的生活方式和生产方式，也使政民沟通的方式发生了重大变化。早在20世纪80年代，美国著名的未来学家阿尔温·托夫勒就曾预言，“信息是和权力并进而和政治息息相关。随着我们进入信息政治的时代，这种关系会越来越深” 〔1 〕 （P9 ）。如今，公民政治参与已经突破了政治选举和政治结社等传统方式，开始通过互联网平台直接对公共决策过程产生影响。本文所指的公民网络参与公共决策就是指公民或公民团体借助网络媒介讨论决策议题、发表政治观点、表达利益诉求，从而影响政策议程和决策方案的行为。实践中，公民网络参与公共决策具有一定的优势，但同时也存在一定的困境和风险，须从多方面入手因势利导、趋利避害，以提高参与的质量和效能。

一、公民网络参与公共决策有助于公民政治参与能力及公共决策质量与执行水平的提升

互联网条件下，公民参与公共决策的方式和途径发生了重大变化，他们通过网络获取政策信息、通过论坛参与政策讨论、通过政务微博与官方主体进行互动，并借助多样化网络平台参与意见征集与网络投票，试图实现获取信息、设置议程、提供备选方案、影响方案抉择等参与目标。与传统方式相比，公民网络参与公共决策的价值不仅体现在其会对公共决策程序和公共决策结果产生巨大影响，而且这一参与实践对公民民主权利的实现和参与意识与能力的提升具有重要意义。

（一）更充分地实现公民的参与权。在现代政治文明中，公民权利是国家权力的源泉，国家权力的配置和运作是为了保障公民权利的实现。很长时间以来，出于现实可行性方面的考虑，公民的参与权主要通过以选举为主要形式的代议制民主来实现，但是这种选举参与不能为公民提供充分、直接、明确、广泛地表达利益诉求的渠道，因为选举的周期性限制了公民的参与机会，使他们的利益诉求不能在日常生活中充分展现。而且，选票是一种非此即彼的选择工具，不能明确体现公民的偏好程度，公民投票中对某一候选人的选择和日后这一候选人的政策路线对其利益的影响之间没有直接相关性。相比之下，公民对公共决策的参与更有利于公民参与权的行使，更有利于在政府所提供的具体产品和服务中体现自己的价值偏好。在传统环境下，由于时间和空间的限制，政府在公共决策中吸纳公民参与的机会是十分有限的，公民往往需要选举代表代替自己去参与公共决策。但代表难以将公民的诉求全面、无偏差地向决策主体传达。而在互联网条件下，“随着信息量的增加，政治变化的趋向是逐渐偏离选民代表政治，走向全民立即卷入中央决策行为的政治” 〔2 〕 （P234 ）。网络为目标群体与官方决策主体的直接联系提供了渠道，使他们“面对面”交流成为可能。公民能够突破选举周期和选举活动的限制，自主地选择时间和议题发表看法和提出建议，对与自身利益密切相关的决策过程施加影响，享受到更加充分、有效的民主权利。

（二）更广泛地促进公民的政治社会化。政治社会化是“人们在特定的政治关系中，通过社会政治生活和政治实践活动，逐步获得政治知识和能力，形成和改变自己的政治心理和政治思想的能动过程” 〔3 〕 （P357 ）。这个过程表现为两个方面，一是政治体系中负有教育责任的政治机构，凭借各种手段有计划、有目的地向公民灌输政治信息，使公民逐步形成一定的政治思维和行为技巧等基本模式的过程；二是公民个体学习政治文化的过程，即公民个体将政治统治体系所确认的政治思想、观点、意识、行为方式等内化为自己的政治信念的过程。公民网络参与公共决策是公民政治社会化的有效途径。作为政民互动的一种直接形式，公民网络参与公共决策为社会普通成员提供了便捷的政治实践机会，这有助于他们获得政治信息、了解政治过程、积累政治知识、习得参与技能，从而强化民主意识和提高参与热情。登哈特就此问题曾指出，“这样做可以帮助人们不只是考虑他们自己的利益，而且考虑更加广泛的利益，并且有助于人们认识治理过程的复杂性”，参与“可以培养人们的道德性格，可以培养一种对他人需要的移情认识，并且可以培养从事集体行动的技巧” 〔4 〕 （P92 ） 。

（三）更迅速地推动社会问题从公众议程转向政府议程。公共政策是政府解决社会问题的有效工具。但是社会问题难以计数，只有少数的社会问题能够被政府部门重视。政策议程就是社会问题转化为政策问题继而纳入政府机构行动计划的过程。政策议程包括公众议程和政府议程两个环节。在公众议程中，社会问题引起社会公众普遍关注，他们向政府部门提出诉求，期望采取措施加以解决。在政府议程中，决策机关已经对某一社会问题深切关注并计划采取政策行动。可见，政府议程的建立是公共政策出台的必要环节。在传统环境下，许多公共政策问题直接由具有决策权力的人员或机构提出并出台相应的政策方案，而社会公众只是接受政策的宣传和执行动员。另外一些对社会发展影响重大且被社会公众广泛关注的问题由于未能进入决策者重点考虑的领域而迟迟得不到有效解决。在互联网条件下，公民能够通过网络平台进行交流互动，就各自关心的社会问题展开广泛讨论，其中一些关乎共同利益的事务会受到大量网民的持续关注，从而形成强大的公共舆论。这会对公共决策者形成较大的压力，进而将该公共问题列入政府议程并试图出台公共政策加以解决。近几年，有很多政策议程的建立乃至政策方案的最终出台都源于公民的网络参与，如对“孙志刚事件”的网络讨论推动了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废止和《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的制定和实施；对“开胸验肺”事件的关注促成了新版《尘肺病诊断标准》的出台等。

（四）更有力地保证决策信息的充足和降低决策执行的难度。在当前环境下，社会变化日益迅速，社会问题纷繁复杂，这给公共决策带来了新的挑战。传统的经验决策已无法应对瞬息万变的社会环境，也无法满足多元化的公民诉求，科学决策应运而生。科学决策要求决策者具有科学思维、掌握科学手段、遵循科学程序，充分有效的信息是科学决策的必要条件。但由于受思维、能力、时间、精力等主客观条件的限制，任何公共决策者所掌握的信息都是有限的，因此需要广开言路吸纳公民参与公共决策，这是公共决策者获取决策信息的重要途径。互联网为实现这一目标提供了强有力的技术支撑。一方面，公共决策的目标是解决公共问题、维护公共利益，因此了解公民诉求是决策的首要前提。互联网为政民互动提供了便捷的平台，使公共决策者能够比以往更多更快地收集民意，为科学决策奠定信息基础。另一方面，广泛的公民网络参与有利于公共决策者了解不同领域不同阶层的公民对待同一政策问题的不同看法，这些不同意见的互补有助于形成统筹兼顾的决策方案，保证决策的合理性。此外，公民网络参与公共决策能够提高他们对决策的认知和认同，这对决策的顺利执行至关重要。“徒法不足以自行”，公共决策的执行对政策效果具有决定性影响。公共决策中广泛的公民网络参与不仅使公民更充分地表达了诉求，使决策者更清晰地获知了公民需求，同时也使公民对公共决策方案本身有了更加深入的了解和更主动的认同，这降低了政策宣传和政策动员的难度，提高了决策执行的可预测性。

二、公民网络参与公共决策存在降低公共决策质量的风险

作为公民参与的一种新途径，公民网络参与公共决策并不必然会促进公民权利的实现和政策过程的优化。任何新技术的应用都只是使某种社会变迁成为可能而不是必然。技术本身不具有价值选择的功能，它可以被用来从善，也可以被用以行恶，即使是善意的使用也可能导致不良的后果，各种因素的制约使公民网络参与公共决策存在潜在的风险。

（一）参与条件的差异性导致参与主体的不均衡，影响决策的公平性。从理论上说，任何公民都拥有通过网络参与公共决策的平等权利，但是由于我国经济社会发展的不平衡，互联网的普及在地区之间、城乡之间存在着较大差异，加之经济收入、年龄、学历、空闲时间、参与能力等方面的不均衡，导致公民的实际参与机会并不平等，存在明显的“数字鸿沟”。如2014年7月中国互联网络信息中心发布的第34次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2014年6月底，我国网民总数为6.32亿，互联网普及率为46.9%。整体网民中，农村人口占比为28.2% ，中学以下学历人群的占比为12.1%。20世纪70年代，美国传播学家蒂奇诺等人提出了“知沟理论”，即认为信息传播技术的发展会对社会阶层分化产生影响，这一影响表现为大众媒介传播的信息越多，信息富有者和信息贫困者之间的知识鸿沟会越大，而且这种鸿沟会延伸至社会生活的其他领域。托夫勒也曾表达了类似观点，认为在信息通信技术不断发展的国家中，草根阶层与主流社会之间的鸿沟会随着新传媒系统的普及而扩大〔5 〕 （P348）。很显然，互联网条件下的数字鸿沟导致了网络参与主体的不平衡。在网络参与中，处于网络负极的群体的利益诉求难以向政策主体传递，进入公共议程的往往是强势社会群体关注的社会问题，他们利用资源优势扩大了自身的影响力。网络参与主体的不平衡使政策议程不能够全面反映社会不同群体的利益诉求，影响公共政策的公平性，加剧不同群体间的不平等。

（二）参与主体的多元化增大了政府利益综合的难度，危及政府自主性。改革开放以来，我国所有制结构的改变和社会主义市场经济体制的建立使原有的利益结构发生重大变化，社会分层日益明显，城乡之间、地区之间、行业之间居民在收入和其他社会机会方面的差异性不断显现。这些变化打破了单一公有制计划经济条件下“利益一元化”的格局，唤醒了利益意识，并形成了新的利益群体。利益主体的多元化和利益差别的扩大化激发了公民参与公共决策的热情，而互联网恰恰能够突破传统的时空限制，使广泛的公民参与公共决策成为可能。对于普通公民来说，参与主要是为了表达利益诉求并使之在公共决策中有所体现，因为利益分化意味着利益对立与冲突的存在，不同利益群体具有不同的政策意愿，只有通过积极的参与才能够对政策结果形成影响。但这些利益诉求能否在实质上影响决策，并不仅仅与公民表达有关，更为重要的是决策部门如何对这些诉求进行甄别和取舍，这正是利益综合的过程。利益综合应在承认各种利益诉求合理性的基础上，充分发挥公共决策机关的平衡协调作用，妥善处理社会各阶层的利益关系，保证尽可能多的公民能实现自己的合理利益追求。互联网的普及为政民互动提供了便捷的平台，但同时也增大了政府利益综合的难度，这可能会对决策效率、决策成本和政府权威形成负面的影响。不同公民所表达的利益诉求是分散的、相互冲突的甚至是模糊不清的。面对规模庞大的公民意见，政府如何在公共决策中界定公共利益显得艰难和缓慢。更为重要的是，作为公共权力机关的政府如何能够在纷繁复杂的社会诉求中保持相对的自主性而不是简单地按照不同利益群体的呼声高低作为决策的依据，这在互联网时代更具有挑战性。

（三）参与能力的有限性导致观点的表层化，降低参与的有效性。互联网在使文本创作者与阅读者、信息生产者与消费者一体化的同时，也使业余参与者与专家的界限模糊不清，互联网可能带给我们的是生活中肤浅的观察而非深刻的分析。网络环境中的参与者不像传统代议制形式下的“代表”是经过层层“选拔”的，虚拟平台上的网民素质参差不齐，他们自身知识储备的限制和参与技能的不足会影响其对决策议题的认知和观点的表达。尤其是当决策议题专业性较强或与普通民众的利益相关度较弱时，参与者所持有的态度和作出的选择往往是即兴随意而非深思熟虑的结果。例如，美国马里兰大学主管的世界民意调查机构在2010年11月发布了一项关于联邦政府对外援助经费的民意调查结果，该调查显示，美国人希望削减对外援助，受访者认为联邦的预算有25%用于外援。当问到他们认为多少比例算合理时，答案中间值为10%。而实际上，对外援助经费只占联邦预算的1% 〔6 〕。很显然，大多数受访者对此议题并没有深入的了解，他们的回答只是基于主观感知而非理性的判断。这一调查有助于决策机关了解公众对对外援助的态度，但受访者给出的建议对援助经费的确定这一决策本身没有意义。因此，当公民传递的信息和表达的观点缺乏足够的思考与说服力时，参与的有效性会大大降低。

（四）参与方式的虚拟性引发“虚假民意”，削弱决策的科学性。公共决策的科学性要求公民参与公共决策的行为是理性规范、客观真实的。而网络社会是一个分散无中心的结构，在网络平台上，公民可以自由、平等、便捷地表达自己的意见。由于缺少现实社会的硬性规范约束，网络参与的不可控性会增大。一方面，网络参与身份的匿名性特征使网民的意见表达更加随意，有时会在网络上宣泄不良情绪或发布虚假信息，如果这种情绪或信息被快速传播并引发共鸣，极易形成极端情绪化的“民意”，对决策机关形成巨大压力，这种压力与决策的科学性要求背道而驰。另一方面，虚拟的网络世界中也产生了各种“水军”，他们制造虚假文本，操纵民意混淆视听，不仅影响政府科学决策，同时也对网络参与秩序造成了极大的危害。总之，互联网使每个人都可能成为公共决策的信息源，但网络的虚拟性增大了对信息发布者和信息内容进行“把关”的难度，正如帕特里夏·华莱士所指出的，“一旦人们相信自己的行为不会被追到个人头上，他们就会变得不那么受社会习俗和戒律的约束” 〔7 〕 （P220 ）。若情绪化的或被操纵的民意被用来作为政府决策的有效情报，后果将令人担忧。

三、优化公民网络参与公共决策的策略

上述分析表明，互联网的出现为公民参与公共决策提供了便捷的途径但又充满了风险。互联网技术本身不会塑造价值，其效用的发挥要受现实环境中其他变量的影响。从长远来看，网络技术必然会推动公民参与形态的改变和参与质量的提高。但从短期来看，意识、能力、制度、网络环境等多种因素的制约使公民网络参与公共决策的行为面临诸多挑战。因此，必须采取多种措施使参与机会更加均等、参与环境更加规范、参与制度更加完善，从而使公民网络参与公共决策的行为真正发挥保障公民权利和促进决策优化的双重价值。

（一）缩小“数字鸿沟”，推进参与机会均等化。实践中，“数字鸿沟”的存在降低了公民网络参与公共决策的有效性，使公共决策的民主性和科学性都面临着挑战，因此应从多方面入手克服障碍，推进参与机会的均等化，使更多的人有机会和能力通过网络关注公共决策。一是降低互联网的使用成本。理性的个人行为都受成本—收益分析结果的制约，公民网络参与公共决策的首要前提是他能够以较低的成本获得使用互联网的机会。因此，我国应在加强基础设施建设、使所有地区具备接入互联网的基本条件的基础上，通过宏观调控和政策引导逐步降低互联网接入和使用费用以及终端设备的购买成本，避免因经济因素所导致的数字鸿沟的扩大。二是大力发展教育事业，加强网络技术应用培训，提高公民的信息素养。一个人只有具备了一定的信息素养才能使潜在的网络参与机会转化为现实的行动。2014年1月发布的第33次《中国互联网络发展状况统计报告》曾对我国非网民不使用互联网的原因进行了调查分析。报告显示，截至2013年底，导致我国非网民不使用互联网的因素包括技能、年龄、设备、接入条件、时间、兴趣等。其中，不懂电脑或网络这一原因占比58.1%，远远高于其他因素。由此可见，网络使用能力是目前影响我国互联网深入普及的主要障碍，未来应着力加强教育和培训。（1）大力发展基础教育，推进基本教育资源和教育服务的均等化，提升公民整体的文化水平，使他们具备网络使用的基础知识和基本能力。（2）有针对性地加强网络技术应用的专门培训，提高公民的网络使用技能。我国应充分借鉴发达国家解决数字鸿沟问题的先进经验，如英国政府在全国范围内设立信息技术培训中心，投入专项资金加强信息通信技术培训；美国政府也建立了辐射全国的城乡社区技术中心并加大财政支持，利用社区技术中心、公共图书馆等公共机构为美国公民提供网络使用机会并提供指导。（3）加强网络信息无障碍建设，使有视觉障碍、听觉障碍、肢体障碍的公民或老年人都能够无差别的具有使用网络和获取信息的机会。作为公共服务机构，政府网站应特别注重无障碍功能建设，减少因生理差别所引起的数字鸿沟现象。

（二）加强网络治理，促进参与环境规范化。实践证明，网络不能成为“超越法律与道德的纯自由之地”，正如瑞典斯德哥尔摩大学教授安德斯·鲍威尔所说：“回顾人类文明发展历史不难发现，当任何一种新事物的影响力扩展到社会各个层面时，就必须加以限制，以保证良性秩序的实现。” 〔8 〕因此，要加强对互联网的综合治理，为公民网络参与公共决策创造良好的环境。一是加强技术创新，充分发挥技术对非法行为的防范作用，保障互联网安全和信息传播的可控性。二是坚持依法管理，建立完善互联网管理的法律法规体系，对威胁网络安全、破坏网络秩序的行为依法规制和惩处。一方面要根据社会发展的需要制定专门针对互联网管理的法律法规并加强落实，另一方面要做好现有法律法规的解释和补充工作，增强原有法律法规在新环境中的适用性和可操作性。三是重视网络伦理道德建设，提高公民的信息素养和自律意识。一方面要引导公民树立网络道德意识，使他们理性地认识到网络自由并非不受任何规则制约，而是要在尊重他人权利和客观事实的基础上进行互动，良好的网络秩序是进行网络参与的重要前提。另一方面要倡导网络参与的道德规范，通过媒体宣传、学校教育等方式使其内化为公民网络参与的基本准则。总之，在网络治理中，技术是一种防范工具，其作用是从过程上遏制不良行为；法律是约束个人行为的底线规则，其作用是使人从内心畏惧惩罚，注重惩恶而不擅扬善；道德是行为自律的根本保证，其作用是使人自觉地遵守网络行为准则、维护网络秩序。要实现互联网的良性发展，保证公民网络参与公共决策的有序性和有效性，必须综合运用三种手段，刚柔相济，缺一不可。

（三）完善相关制度，实现参与行为常态化。为使公民网络参与公共决策的活动持久而有效地进行，就必须加强相关制度的建设，形成网络参与的长效机制。制度化对于公民参与至关重要，它可以降低交易成本、提高参与效果、促进政治稳定。互联网的发展扩大了公民参与公共决策的广度和范围，这需要相应的制度保障，因为“政治稳定依赖制度化和参与之间的比率。如果要想保持政治稳定，当政治参与提高时，社会政治制度的复杂性、自治性、适应性和内聚力也必须随之提高” 〔9 〕 （P60 ）。一是完善信息公开制度。知情是参与的前提，向公众及时准确地提供信息是参与过程的重要环节。我国应在积极实施《中华人民共和国信息公开条例》的基础上不断细化完善，提高立法层次。同时，应针对网络信息公开的范围、程序、内容等出台专门的制度加以规范。二是完善网络舆情监测制度。网络信息浩如烟海，无论对于普通公民还是政府工作人员而言，单单依靠个人判断去甄别和解读信息都是困难的。因此必须完善网络舆情监测制度，推进网络舆情监测系统的建设，积极主动地捕捉社情民意和设置参与议题，对网络舆论进行适时引导和干预。三是建立网络参与的制度化平台。一方面要充分发挥政府门户网站的互动交流功能，设立专门的栏目如公众留言板、专家在线访谈、网上咨询、网上调查、行政首长信箱等作为公民利益表达和政府收集民意的途径。另一方面要将政民互动的范围拓展延伸，依托重点新闻网络媒体的互动平台如微博等建立更广泛的互动交流体系，充分吸纳公民参与。四是健全政府回应制度。在公民网络参与公共决策的过程中，政府对公民诉求和建议的回应速度和方式体现了其对公民参与的态度，影响着公民参与的广度和深度。在网络参与规模不断扩大的环境下，政府应实现回应主体、时间、程序等方面的规范化和制度化，在网络民意面前主动明确地表明态度和立场，提高公民网络参与的效能感和积极性。

参考文献：

〔1〕〔美〕阿尔温·托夫勒. 托夫勒著作选〔M〕.朱志焱，等，译.沈阳：辽宁科学技术出版社，1984.

〔2〕 〔加〕马歇尔·麦克卢汉. 人的延伸：媒介通论〔M〕.何道宽，译. 成都：四川人民出版社，1992.

〔3〕王浦劬.政治学基础〔M〕.北京：北京大学出版社，1995.

〔4〕〔美〕珍妮特·V.登哈特，罗伯特·B.登哈特. 新公共服务：服务，而不是掌舵〔M〕.丁煌，译.北京：中国人民大学出版社，2004.

〔5〕 〔美〕阿尔文·托夫勒. 力量转移——临近21世纪时的知识、财富和暴力〔M〕. 刘炳章，等，译. 北京：新华出版社，1991.

〔6〕李汉森.美国对外援助：受限制的“善”行〔EB/OL〕. 央视网，2011-11-29.

〔7〕胡 泳.众声喧哗——网络时代的个人表达与公共讨论〔M〕. 南宁：广西师范大学出版社，2008.

〔8〕文友华. 新媒体管理与法律规制〔N〕.检察日报，2013-05-30.

〔9〕〔美〕塞缪尔·P.亨廷顿.变化社会中的政治秩序〔M〕. 王冠华，等，译.上海：上海世纪出版集团，2008.

责任编辑 周 荣