党政主要领导限权改革的背景考察与路径取向

〔摘要〕 在现行政治权力配置结构中，作为“一把手”的党政主要领导权力过分集中，是遏制权力寻租的制度难题。权力过分集中的产生，既与中国历史上封建专制文化的消极影响有关，又与对苏共集权模式的简单移植、战争环境对集权的特殊需求，以及由此所形成的领导权威和权力运作方式等有关，还与常态政治生活中的制度设计、体制机制支撑的有效性紧密关联，是多种复杂因素交织作用的产物。当前，应从限权“一把手”、清晰厘定职责权限、保持异质权力之间的制衡、形成合力监督、提升制度执行力等方面推进体系构建。

〔关键词〕 党政“一把手”，权力过分集中，体制成因，路径取向

〔中图分类号〕D26 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2014）06-0030-05

在我国既有政治权力配置结构中，被惯称为“一把手”的各级党政主要领导处于主导地位，成为权力过分集中的标志性特征，也成为解决权力滥用与寻租的难题。在完善党和国家领导体制的宏观视野下，党的十八届三中全会决定提出“规范各级党政主要领导干部职责权限”，“加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督”等新部署。作为对顶层设计的回应，2014年初，山西省出台《关于党政主要领导不直接分管部分工作的若干规定（试行）》，安徽、云南等地也有类似举措，一场被视为“一把手”限权定责的改革受到广泛关注和热切期待。这项改革能否成为改革权力过分集中的关节点，能在多大程度上祛除权力运行积弊，既取决于实践中的创新与突破，亦需要理论上的论证与探讨。

一、问题再认定：权力过分集中仍是亟待破解的难题

在任何一个组织的管理中，适度集权都是不可或缺的，但是过分集权则会造成严重后果。权力过分集中，是历史上一个长期困扰我们的老问题，也是一个迄今尚未得到有效解决的制度难题。三十多年前，邓小平就深刻指出，权力过分集中是很多问题的“总病根”。从现实来看，党政“一把手”权力过分集中的问题仍然困扰着我们，而且在程度、形态、危害等方面均有新的变化，是引发诸多政治弊病的发源点，亦是深化改革进程中亟待突破的关节点。

（一）从权力过分集中的形态演进来看，改革的难度和阻力均不断加大。邓小平曾对“权力过分集中”的内涵、表现、弊端和危害作过系统而深刻的论述。他指出，“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。” 〔1 〕 （P328-329 ）在这段论述中，他既概括出了“权力过分集中”的主要形态，也揭示出了其内在的演进逻辑。一是功能性集权。主要体现为不同性质、功能组织的权力，都集中于党委，从而导致“党政不分”“党企不分”“党事不分”等党委包揽一切、干涉一切的现象。二是层级性集权。主要体现为在不同层级党组织之间的权力关系上，权力沿着由下而上的路径过分集中，使组织之间的领导与被领导关系，异化为带有强烈人身依附性质的个人之间的领导与被领导关系。三是领导者个人集权。主要体现在组织与个人的关系上，组织的权力集中于主要领导者个人，个人集中或包揽了组织的权力，其实质就是个人与组织不分，领导者个人凌驾于党组织之上，以个人代替组织，从而使集体领导变成个人领导。上述权力过分集中的三种形态是有内在联系的，以横向维度的党组织的功能性集权为基础，以纵向维度的层级性的过分集权作中介，组织权力最终转移到主要领导者个人手中，引发当年邓小平曾深深忧虑的“个人凌驾于组织之上，组织成为个人的工具” 〔1 〕 （P329 ）的体制风险。

时至今天，权力过分集中的形态发生了变化，呈现出由组织权力向主要领导个人手中集中的单向度集权演变为部门化、个人化、群体化的多向度、弥散化态势。也就是说，现在的权力过分集中问题较之以前更为复杂，改革难度和阻力均在不断加大。考察近年来一些领导干部及部门的违法违纪行为，公共权力的异化脉络呈现为：公权力部门化——部门权力个人化——个人权力再进一步群体化。权力的实质是利益问题，过分集权的直接后果是利益归属的倾斜化，而部门化、个人化、群体化又使既得利益凝固化，权力的公共属性被严重异化。这种以个人集权为中间环节的失衡的权力配置状态，引发出权力过分集中与权力过于分散交杂、强部门弱政府的权力关系倒置现象明显、以“条块”为单元的利益共同体强化、组织集权与个人集权互为庇护、集团利益侵蚀公共利益等一系列问题，使得限权、分权改革的动力递减、阻力递增，成为深化改革的羁绊。

（二）从权力过分集中的程度来看，“一把手”集权现象仍比较严重。对于党政主要领导权力集中的程度，很难找到通用的衡量标准，也无法精确量化，但这并不妨碍我们通过一些表象探究本质。因受贿被判刑的河南省某县委书记说，“在位时，我作的决定，99.99%都不会有人反对，我反对的，其他人也不敢赞成”。四川省某县原县委书记告诉记者，“一把手”的核心权力就是对人、财、物、事的拍板权。“在县域内，我有绝对权力，这种权力用不用，什么时候用，怎么用，都是我说了算。” 〔2 〕上述材料直观地反映出一些主要领导个人集权、专权问题仍比较严重。此外，从对领导职务的称谓来考察，“同志”作为特定称呼语，反映着党内平等的政治关系。但是近些年来，在一些党员干部中，存在着同事、同志间的称呼庸俗化现象，有的称领导为“老板”“老大”，有的称下属为“哥们”“兄弟”等，把平等的政治关系扭曲为雇佣关系、帮会关系、忠孝关系。这些庸俗称谓折射出某些领导干部在组织内“一言九鼎、为所欲为”的个人专权程度，民主沦为绝对权力的婢女，不利于营造风清气正的良好政治生态。

（三）从权力过分集中的政治风险来看，已经由党风政风的败坏演化为政治公信力的损害与削弱。在战争年代，权力过分集中的危害主要体现在党内民主缺失、助长家长制作风，带来重大决策失误的风险等方面。但在领导战争的特殊背景下，这些缺陷往往会依靠党内少数政治精英的非凡天赋而得以不同程度的弥补和矫正。自开始执政至改革开放初期（“文革”特定时期除外），过分集权的危害则体现在滋生官僚主义和产生形形色色的特权方面。这一时期的特权现象，一般也不会超越思想意识、福利享受、破坏规则等浅层的作风范畴，尚不会伤及执政根基。随着改革的推进，无序扩张的市场力量与过分集中的权力以利益为纽带交织在一起，以“一把手”为主要特征的权力寻租现象不断蔓延，从“走后门”、批条子、违规审批，延伸至房地产开发、工程建设、股权交易、国有资产拍卖等领域，再把触角拓展到司法、组织人事领域，不断损害着党执政的合法性和政府公信力。《南方周末》记者选取党的十八大以来83名厅级（含副厅）以上官员作为样本所进行的分析显示，83人中，有32人是所在部门一把手，占四成，另有将近六成是分管一摊的二把手。由此可见，党政主要领导是权力寻租的高发群体，只要权力过分集中这个根本性问题解决不好，在中游、下游所采取的腐败治理措施就难以起到期望的作用和效果。

二、成因解析：历史与现实的双重影响

探讨权力过分集中的成因，是解决问题的基本前提。权力过分集中的产生，既与中国历史上封建专制文化的消极影响有关，又与苏共集权模式的简单移植、战争环境对集权的特殊需求，以及由此所形成的领导权威和权力运作方式等历史影响有关，还与常态政治生活中的制度设计、体制机制支撑的有效性紧密关联，是多种复杂因素交织作用的产物。

（一）封建家长制文化的消极影响。以血缘关系为纽带的宗法家长制，使父权、族权与君权、政权高度融合，成为维护封建专制统治秩序的制度基石。它在客观上延长了封建制度的生命周期，却也成为民族和国家发展的文化障碍。这种家长制文化传统以超强的力量渗入中国社会生活的方方面面，影响着社会的整体价值取向。尽管早期共产党人对党内出现一个凌驾于众人之上的“党魁”式人物保持着警惕，坚持以体现现代民主精神的委员会制来架构共产党的领导体制，但仍未能有效防止个人专断问题的产生。邓小平曾深刻总结说：“家长制是历史非常悠久的一种陈旧社会现象，它的影响在党的历史上产生过很大危害。陈独秀、王明、张国焘等人都是搞家长制的。” 〔1 〕 （329-330 ）及至改革开放之初，仍在“不少地方和单位，都有家长式的人物，他们的权力不受限制，别人都要唯命是从，甚至形成对他们的人身依附关系” 〔1 〕 （P331 ）。反观当今我国的政治生态，前述一些落马“一把手”在政治理念表达、权力行为方式选择等方面，仍明显体现出家长制文化的残留与影响。

（二）战争环境下高度集权体制的历史影响。以领导武装斗争为主要任务夺取政权的特定历史环境，客观上要求“党的内部必须有适应于革命的组织与训练”，“党的组织要有集权的精神与铁的纪律” 〔3 〕 （P58 ）。考察我党执政前以权力集中为突出特点的领导体制的形成及影响，有三个历史关节点需要高度关注。第一，抗日战争时期一元化领导体制的确立。1942年9月，中央政治局会议提出，“根据地的建设与民主制度的实行，要求每个根据地的领导一元化” 〔4 〕 （P124 ）。战争环境中，客观强调决策的效率、执行中的服从，这都需要以权力的相对集中为保障。应该指出，一元化领导在战争年代的特殊政治生态下是必要的，但其所产生的路径依赖对党内过分集权，尤其是从组织集权向个人集权弊端的加剧是不容忽视的。第二，书记处主席“最后决定权”的规定。在党的历史上，曾有过主要领导“最后决定权”的规定。1943年3月，中央政治局会议决定调整中央机构，推举毛泽东为中央政治局和书记处主席；对会议所讨论的问题，“主席有最后决定之权” 〔5 〕 （P440 ）。“最后决定权”的规定，是党的最高领导层针对当时党所面临的历史情况和党的状况作出的；党的七大之后，“最后决定权”的规定虽被取消，但是相应组织机构一直存在着，其对赋予者和承领者的思想观念和行为方式产生的影响持续存在着，两者交相作用，助长了个人集权和专断现象。第三，党委书记是“班长”的比方。全国胜利前夕，毛泽东在《党委会的领导方法》的报告中指出：“党委书记要善于当‘班长。党的委员会有一二十个人，像军队的一个班，书记好比是‘班长。” 〔6 〕 （P1440 ）提出这样的比喻，对于长期以战争为中心活动内容的政党组织来说，是很正常的，而且也易于为各级党委所理解和接受。从提出者的意图来说，这个比方是属于技术层面的工作方法问题，本质上并未涉及权力问题。但是各级党委长期建制于军队组织，原本就存在着委员制与首长制的冲突，这样的比方无疑是突出党委书记的角色位置与话语权重，对党委会的组织集权向书记的个人集权产生了不利影响。

执政后的一段时期内，由于我们对“什么是社会主义，怎样建设社会主义”这一问题的认识不深刻，对于基本政治、经济制度的安排在很大程度上是对苏联模式的模仿与移植。计划经济管理体制对集权的内在需求，使革命逻辑下高度集权模式的消极性因素得以演绎与放大。

（三）实体性制度设计不完善。一些党内制度设计缺乏系统性、联动性、闭环性、严谨性等科学化要求，是权力“出笼”“越轨”的根本原因。第一，党内权力配置的结构性失衡。首先，对于各级党委会的定位，一大至六大的党章中明确规定党的各级委员会是“执行委员会”，制度设计的初衷是将其定位为党代会决策的执行机构，就其承载的功能来说，主要承载的是执行功能而非决策或监督功能；从功能特点来说，更适合于首长制而非委员会制的组织来承担，由此也带来党的各级委员会领导体制设计中“议”与“行”的内在冲突。其次，从二大之后直至现行党章，都有两个最高机关的规定，即各级党的代表大会和同级党的委员会，实质上是模糊了决策与执行的功能边界，直到今天仍然是一个没有很好解决的体制问题。第二，党内权力授受流程设计不完善。党内权力的授予与行使遵循着基本的法理逻辑，即党员（选举、授权）——党的代表大会（选举、授权）——全委会（选举、授权）——常委会的逐级授权、逐级负责的链条。深入探究这个权力授受流程可以发现，导致领导者个人集权的根本原因有两个：一是党代会在非常任制条件下，其最高决策和监督机构的地位缺乏有效的制度支撑；二是在这样一个相同属性权力的链条传递过程中，缺乏异质权力之间有效制约的必备条件，在决策范围缺乏明确界分的情况下，权力过分集中在所难免。第三，制度规定的严谨性不足。现行的一些制度规定，对党内各职能部门之间的职责权限规定过于笼统，边界模糊，为“一把手”集权提供了制度空间。比如，决策中的“三重一大”事项、干部选拔中的初始提名程序、选举的方式选择等方面的规定，均存在自由裁量空间过大的问题。第四，从制度变革的现实进程来看，有些制度改革本身不符合分权、限权的价值取向。比如，针对一些累积的社会矛盾在社会治安综合治理、计划生育、党风廉政等领域频繁呈现的情况，从20世纪80年代中后期开始，各级党政部门作出“一票否决”的制度安排，主要是明确各级党委书记、行政首长的“第一责任人”地位。责与权是需要对称的，这在客观上强化了党政主要领导人在权力结构中的突出位置，加剧了“一把手”集权倾向。

（四）程序性制度安排的支撑乏力。任何一项制度都需要有规范而具体的程序来保证落实，“离开了严密、公开的程序运作，制度的目标就可能因执行者的个人利益取舍或主观偏好而丧失或扭曲，甚至沦为某些人谋取私利的工具” 〔7 〕 （P171 ）。只有具备了合理合法的程序，制度才能被高度认同和自觉执行。审视既有的一些程序性制度设计，在公开性、严密性、闭环性、连贯性、可操作性等方面不同程度地存在着问题，缺乏对例外和偶发现象最大限度的预判与防范。客观地讲，目前各级党政部门的议事规则总体上过于粗疏化，体现在议题设置、议事范围、议事流程、决策表决、责任追究等诸多环节之中。正是这种程序性缺陷，为权力过分集中提供了变通机会和运作空间，使集体决策成为事实上的“一把手”说了算。

此外，制度文化薄弱、制度执行力不强等也是需要深入考察的重要因素。正是上述各种复杂因素的交互作用，使权力过分集中问题得以延续，也为推进分权、限权改革提供了思考基点和切入点。

三、路径取向：以节点攻坚推动体系构建

在既往改革难以取得实质性突破，深层矛盾不断累积的情况下，党的十八届三中全会决定强调要“强化权力运行制约和监督体系”，突出“党政主要领导干部”这一权力主体，要求“规范各级党政主要领导干部职责权限”，“加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督”，彰显出以分解和限制“一把手”权力为切入点，由个体及组织再到体制，由节点攻坚再到体系构建的改革思路。

（一）清晰厘定职责权限是前提。导致“一把手”权力过分集中还在于相关的文本规定过于笼统，职责界限模糊，甚或存在内在冲突，为执行者留下太多变通余地。当前的“一把手”不直接分管人财物等规定只是起点，下一步的主要任务是把党政主要领导的职能权限作出清晰的科学划分。首先，规范分权的主体与授权的程序，保证制度公正性。据调查，有的基层干部就有疑虑，认为虽然“一把手”原先的具体事项直管权力被削弱，但这些权力在其他班子成员中如何分配，让谁管不让谁管，具体权力的分配仍由“一把手”说了算，存在副职的权力被架空，甚至成为“签字画押”工具的风险。为此，建议以一定的权威机构来解决好谁来分、分给谁的权力归属问题，以严格的程序设计来解决如何分的问题。其次，党和政要区别对待，要遵循不同组织、不同性质权力的特点及运行规律。党委、立法、行政、政协、审判机关、检察机关、人民团体和事业单位等组织应当有所区别，并避免使用笼统的话语来表述。据笔者从各省的发文规定考证，对各级党委书记所限之权仅有“用人权”一项，而其他权项原本就在其职权范围之外，不同性质的权力放在一起作出规定，容易产生歧义，给变通性操作留下空间。再次，要保持权与责的对等性，不能只分割与转移权力，而忽略权力问责的主体界定，混淆“集体责任”与“个人责任”的界限，避免出现权重责轻、权实责虚、有责无权等现象。

（二）以限权“一把手”作为破除权力过分集中的切入点。权力过分集中固有弊病的累积与暴露经历了一个长期的过程，一蹴而就的设想是不切实际的。现实表明，在现行体制框架中，“一把手”职位既是权力的聚集点，也是权力异化的高危点和腐败的高发点。2014年以来山西等地推行的“一把手”限权改革，明确规定党政“一把手”不直接分管干部人事工作、财务工作、工程建设项目、行政审批、物资采购等五项工作。改革的核心价值在于为破除过分集权的领导体制找到适宜的切入点。其一，从制度变革效应来看，可以有效遏制腐败高发势头，提升政治公信力。改革从源头上对“一把手”的话语权、决定权和操控权形成有效制约，有利于缓解权力过分集中现象，通过权力的让渡与分割，压缩权力的个人裁量空间，在更大程度上实现预防和减少腐败问题发生的目的。其二，从制度变迁趋向来看，会产生一种“倒逼”力量，引发政治权力结构的整体性和深层次变动。对“一把手”权力的分解与限制只是开端，有望成为撬动体制变革的根本支点。一方面，体制中核心部位的权力配置关系的改变，必然伴随着相关制度创新的及时跟进，为形成科学的权力结构提供有力支撑；另一方面，这项改革还可对现有文本制度产生“激活效应”，比如我们党在探索干部选拔、党政关系、权力监督、党务政务公开、巡视制度等方面的文本规定，可以与新的权力格局相衔接，激发出处于低效或“休眠”状态的制度规定的固有活力。

（三）保持异质权力之间的制衡是核心。历史经验启示我们，权力不管交由谁来行使，只要存在绝对权力，就必然会产生权力滥用。因此，“一把手”限权改革的要义不在于分解权力，而是要保持不同属性权力之间的制衡。权力分解绝不只是不同行使主体之间的分享，更有权力属性清晰界分的意蕴。具体来说，就是在微观层面上（具体的领导机构内部）实现决策权、执行权与监督权这三种权力行使主体的界定与制衡。以实行委员制的各级党委常委会为例，决策权的重心应当切实向常委会集体转移，执行权由各常委根据分工行使，监督权则侧重于由“一把手”来行使，形成“副职分管、正职监管、集体领导、民主决策”的权力制衡与监督格局。诚然，不同性质的组织，其领导方式会有区别，三种权力的划分亦有差别，这是需要深入探讨的问题。

（四）内外结合的合力监督是保障。把权力的公正运用维系于个人的品质与良知，是极其危险的。社会个体中人性与兽性善恶共存的状态启示我们，对权力行使者必须建立硬性的监督制度以惩恶，辅之软性的伦理教化以导善。推行“一把手”限权改革之后，尽管主要领导干部的监管权得以强化，但仍难以克服内部监督低效的传统弊端。根本的解决办法应当是权力公开，要结合近年来县委权力公开透明运行试点工作的经验做法，对职责权限、权力流程、行使状况等进行严格公开，引入行政监察、审计监督、群众监督、舆论监督等外部监督力量，形成内外结合的监督体系。

（五）持续递增的执行力是关键。制度的生命在于执行。因制度执行乏力而导致的“法不责众”现象长期困扰着我们。这一问题既取决于实体性与程序性制度的质量，更与深层次的制度文化紧密关联。再严谨的理论解释也不如实践更具说服力。十八大以来党中央以作风建设为突破口，依靠踏石留印、抓铁有痕的震慑力，从“八项规定”到扭转“四风”，体现出以破除既得利益为试金石，高层率先垂范，由高层到基层，由个人、群体到部门，由政治领域延及其他社会领域的改革思路，对于塑造制度权威，提升执行力的路径选择作出生动诠释。此次限权改革应借力于上述路径，以执行力为先导，以强制性的制度实践促进制度文化的训练与培育，增强制度执行的软实力，形成执行力的持续递增效应。

推行党政主要领导限权改革只是破题，根本归宿是构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系。诚然，这一体系的建立是一项复杂的系统工程，须与政治、经济、社会、文化等方面体制改革并生共进，既要做到结构合理、配置科学、权责一致、相互协调，还要做到程序严密、规范有序、运行顺畅、制约有效，真正把公共权力关进制度的笼子里。

参考文献：

〔1〕邓小平文选：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1994.

〔2〕黄 豁，等.落马县级一把手建言反腐〔J〕.半月谈，2011（1）.

〔3〕中共中央文件选集：1〔M〕.北京：中共中央党校出版社，1982.

〔4〕中共中央文件选集：12〔M〕.北京：中共中央党校出版社，1986.

〔5〕任弼时年谱：1904—1950〔M〕.北京：中央文献出版社，2004.

〔6〕毛泽东选集：第4卷〔M〕.北京：人民出版社，1991.

〔7〕邹庆国.中国共产党地方党委制的组织形态与运作机制研究〔M〕.北京：人民出版社，2012.

责任编辑 陈 鹃