发展协商民主的几个维度

朱哲 关振国

〔摘要〕 发展协商民主要提升协商主体的表达、认知、提出建议等参与能力；建立健全多元化的协商组织，在协商民主运行过程中牢牢把握政治方向，坚持正确的协商原则；从各地各领域实际出发，开拓多种形式的协商渠道；建立健全科学、合理、可行、操作性强的具体的协商制度；完善相关法律，依法规制协商民主；建构科学合理的协商民主运行程序，并实施切实有效的监督。

〔关键词〕 协商民主，多元主体，协商组织，协商渠道，协商程序

〔中图分类号〕D082 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2014）05-0077-05

党的十八大首次明确了协商民主的概念并将之作为一项基本政治制度确定下来，是我国社会主义民主政治发展的历史进步，是全党和全国人民理性选择和集体智慧的结晶，是社会主义优越性的充分体现。在全面推进我国改革开放和社会主义现代化建设、全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴的进程中必将发挥不可替代的作用。正如习近平在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中所指出：在人民内部各方面广泛商量的过程，就是发扬民主、集思广益的过程，就是统一思想、凝聚共识的过程，就是科学决策、民主决策的过程，就是实现人民当家作主的过程。这样做起来，国家治理和社会治理才能具有深厚基础，也才能凝聚起强大的力量 〔1 〕。我国是一个人口众多的多民族国家，由于情况千差万别，在协商民主问题上还存在协商主体发育不健全、协商程序不规范、协商制度不完善、协商保障缺少力度、协商渠道不畅通等问题。只有充分认识我国协商民主存在的具体问题，在协商民主的探索和实践中才会有的放矢，避免盲目性和不必要的人财物和时间上的浪费，缩短践行协商民主的历史进程。 因此，从我国国情出发，从多路径积极进行创新，推动协商民主的发展，提升协商民主质量，具有重要的历史和现实意义。

一、提升协商主体的参与能力

协商民主离不开协商主体。协商主体是指协商的各类参与者，包括各阶层、各党派、各团体及各级政协组织以及无党派人士。当前，协商主体方面存在的问题主要表现为：各类协商主体教育背景、认知能力、表达能力、参与协商的积极性、理性表达和思考问题的深度参差不齐；一部分参与者缺少协商意识、缺乏协商兴趣，或者协商意识淡薄，或者缺少话语表达能力；更有甚者不知为何要参与协商，只是跟着凑热闹或者盲从跟风，唯命是从，人云亦云，缺少作为协商主体所具备的的基本素质和能力；有些协商主体理性认识不足，或者只注重个人利益诉求，缺少公众问题意识；还有一部分协商主体自认为“位高权重，以老大自居”，目无他人，唯我独尊，对于协商没有问题意识、缺少责任意识、敷衍了事、垄断话语权、提出一些与协商主题毫不相干的建议，导致无效协商或者低效协商，甚至阻碍了协商民主的正常运行，不但没有解决好问题，反而造成时间和经济上的的双重浪费，阻碍、抑制、弱化了其他协商主体的话语权和参与热情。因此，必须改善协商主体。要达到此目标，至少要做好以下两方面工作：

一方面，要实现协商主体多元化。所谓实现协商主体多元化，即建立多元主体。当前，要从我国实际出发，尊重群众，相信群众，依靠群众，调动各类群众参加民主政治建设的积极性，使其明确自身的协商主体地位，加强各类协商主体的“主体意识”，认识到自己是国家的主人，克服对民主认识的传统观念和误区，正确认识民主，充分行使当家作主的权利。具体来说，多元主体所涉及的范围应该包括不同阶层、党派、团体、无党派人士、基层群众以及具有中华人民共和国国籍的一切爱国人士。只有构建多元化的协商主体，才能充分发挥各类主体的积极性、主动性、创造性，最大范围团结一切可以团结的力量，通过让他们充分参与民主，为我国改革开放和现代化建设献计献策，推动社会主义建设事业充满活力，蓬勃发展，循序渐进，不断走向新的历史阶段。

另一方面，要提升协商主体的参与能力。协商主体的参与能力主要包括教育背景、表达能力、认知能力、提出建议的能力等基本要求。提升协商主体的参与能力至少要做好以下几点工作：一要从协商主体的实际出发，考虑到地域差别，考虑到各阶层的实际情况，结合各地区的实际，加强协商主体民主素质的培养和提升教育工作，包括历史和国情教育、国际形势教育，国内外民主发展状况和公民基本参政能力教育等等；二要做好各类协商主体的教育、科学、文化、道德素养和理性参与能力的提升工作；三要有计划、有目标、有针对性，分区域、分阶段、分步骤、分层次地对协商主体的协商参与能力、素质和水平进行培训和提升，使他们能真正参与民主，享有民主，真正成为一个有能力参与、行使当家作主权利的合格公民。

二、建立健全多元化协商组织

从整体上来讲，目前我国还没有建立多元化、多样化的协商组织，维持协商运行的专项经费供给保障还不能得到满足。我国协商主体特别是广大基层群众，目前尚缺少能为其代言的统一的组织或者团队，在协商民主实施的过程中难以形成代表共同利益组织的统一的利益群体，分散、缺少凝聚力和向心力，小农意识、小市民意识依然长期影响着他们的思想。在涉及群体利益和个人利益的共性问题上，他们经常出现“失语”现象，协商中经常处于被动尴尬、被别人“牵着鼻子走”的局面。这样的协商主体在协商过程中更多的是考虑个人得失而不是为一个整体的共同利益而展开辩论，这往往会导致协商的混乱、无效和非理性。这些都抑制了协商民主的有效开展。正如马克思指出：“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的文化发展。” 〔2 〕 （P12）因此，建立多元化的协商组织，有利于协商主体最大范围实现民主权利，真正体现人民群众当家作主的地位，是提升协商质量的重要保障。

建立多元化的协商组织，不仅可以通过组织协调和处理各种问题，包括思想上的引导、协商经验的交流和学习等，还可以通过协调和疏通关系，为协商民主运行提供一定的经济保障和支持。通过建立协商组织，有利于政府组织或者政府授权的非政府组织以及协商主体自组织以“组织”或者“团体”的身份寻求更多的经费支持，用以承担协商主体的教育以及素质提升所需要的培训费、会务费、信息材料费以及可能产生的一系列其他费用；可以为协商民主的运行提供有力的组织保障和经济保障，充分调动协商主体参与协商民主的热情和积极性，为协商主体合法参与协商民主提供理性归属感。

协商组织可以分为两大类，一类是相关政府组织或者政府授权的非政府组织。政府组织或政府授权的非政府组织包括基层协商民主指导委员会、协商民主促进会等等，其要在协商民主还处于不成熟阶段对协商工作进行有效的指导和帮扶，包括操作程序、操作步骤、操作规则及操作中把握的尺度等等。另一类是协商主体的自组织。协商主体要有自己的组织，以引导其达成实现公众利益“最大公约数”的目的，在协商过程中引导协商主体确立利益和目标一致的理念，坚持正确的原则和导向，并对协商主体进行有计划、有目标、有步骤的培训和指导，保证其理性参与、理性协商。同时，两类组织要相互促进、相辅相成。尤其是协商主体自组织要在政府或者非政府组织的指导下，在协商民主运行过程中牢牢把握政治方向，坚持正确的协商原则。

三、从各地各领域实际出发，开拓多种形式的协商渠道

渠道实际上就是路径、方法或手段。当前，我国协商民主渠道比较狭窄，过于传统、保守，缺少开创性，协商方式也比较单一，大多还停留在比较落后的“面对面交流”、“集会和大会”形式的协商，协商形式还比较单一。这主要是由于一些地方特别是“老少边穷”地区受教育、经济、科技、交通等条件的限制，媒体协商、网络协商、信息协商、电话协商还不具备全面实现的条件，特别是针对长期在外务工的基层人员更是由于条件的限制不能享受协商交流、当家作主的机会和发言权。习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上讲话中指出，社会主义协商民主，应该是全方位的而不是局限在某个方面的，应该是全国上上下下都要做的、而不是局限在某一级。在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛 〔1 〕。这段讲话为我们开拓开拓多种形式的协商渠道指明了方向。

目前，我国协商民主按照类别可分为政府协商、政协协商、党际协商、团体协商、基层协商等几个大的方面。各种协商都有属于自己的方式和渠道，比如政府各部门之间的协商可以分为例会、班子务虚会、项目探讨交流会、政府工作民主会等协商方式，政协协商可以划分为界别、对口、专题、提案等协商模式，党际协商主要是通过党员民主生活会、党员通心会、党组茶话会等协商方式进行协商。这些协商组织性和领导性都比较强，协商过程一般比较顺利，目标比较明确，易于达成共识，参与者协商素质和能力都比较高，大多能理性参与。但是存在问题最大的还是基层协商，主要表现为协商形式单一，协商渠道不畅通，协商方式手段过于传统。只有建构多形式、多元化、多渠道的协商民主模式，才能保证不同协商主体充分享有民主。

因此，要从各地各领域实际出发，开拓多种形式的协商渠道。比如在农村，可以设立村级财务公开听证会、村级经费使用计划讨论会、村民洽谈会、村主任与村民代表谈心会、村庄治理座谈会、村庄发展茶话会，定期组织村民围绕共同关心的利益问题如村公共基础设施建设、村级预算等开展自由、平等、公开、有序的协商。在城市社区，可以创设市民联席会议、市政建设论坛、维权联席会议。在企事业单位，可以创设职工交流会、领导与职工座谈会、厂务公开论坛、职工大讲坛、厂务民主沟通会等多种协商形式。同时，要尽力克服教育、经济、科技、交通等条件的限制，创设媒体协商、网络协商、信息协商、电话协商等多样化的协商方式，特别是要保证人户分离、人岗分离的长期在外务工的基层人员享受“参政议政”、当家作主的机会和发言权。通过这诸多的协商平台和渠道，为广大基层群众创设民主参与，自由表达，畅所欲言、言无不尽的平台和利益表达诉求的渠道，从而促进社会主义协商民主建设的发展和进步，推进和加快中国特色社会主义民主政治建设的步伐。

四、建立健全科学、合理、可行、操作性强的协商制度

制度一般指要求大家共同遵守的办事规程或行动准则，也指在一定历史条件下形成的法令、礼俗等规范或一定的规制。这里主要谈行动准则，鉴于法律法规在制度体系中的重要性，留待下一部分专门探讨。

当前，我国协商民主特别是基层地区的协商民主缺少制度保障，一些协商事项没有达成共同的协商意志，没有体现最大利益的公约数。个别协商主体说一套做一套，无组织、无纪律，参加协商时抱着为自己个人利益而辩论和协商的目的。而且，协商中时常出现“不按套路出牌”、“非理性协商”、“强势群体压倒一切”、“想协商就协商，不想协商就不协商”、“有时间就协商，没时间就不协商”的情况。这样的协商随意性、主观性很强，缺少目的性、规范性。

我国目前正处在改革开放的深水区，牵一发而动全身，而协商民主的质量关系到社会主义现代化建设的成败，关系到我国小康社会的全面实现，关系到社会的稳定、发展、繁荣和进步。基于国家民主政治发展和人民群众参与民主政治的需要，协商中出现的上述问题必须解决，而解决的“钥匙”就是在体制创新的基础上建立符合时代要求的、符合大众需求的、贴近百姓实际的协商民主制度。因此，我们要从国情和实际出发，从总体改革思路和布局出发来构建科学、合理、可行、操作性强的协商民主制度 〔3 〕。

科学、合理、可行、操作性强的协商民主制度内容必须全面，既要包括协商主体的产生方式，产生方式是否合法，如何调动协商主体积极参与，如何提升协商主体的素质，协商主题如何确定，如何保证协商主体利益的“最大公约数”，协商程序的设定，协商形式的采用；也要包括协商中理性与公正性的指导，协商中的自由表达，协商中特殊情况的处理；还要包括协商目标的达成，协商监督机制的构建，协商结果的执行，协商后的监督等内容。只有建立了完善的协商制度，协商才有规可循，有矩可依，才能避免协商过程中的无政府状态，使最大多数参与者想说、能说、敢说、会说，调整好协商主体间的关系，达成共识，保证协商过程的高效性和协商结果的有效性。

在建立协商民主制度时，要从实际出发，尊重客观事实，关注民情民意，关注各地区实际情况，要考虑到出现各种问题的可能性，考虑到协商主体的基础差异，考虑到制定出来的制度要源于群众，反映群众心声，体现群众智慧，在实践操作过程中又不脱离群众，具有较强的可操作性。总之是要具体问题具体分析，不能搞“一刀切”，制定出原则性和灵活性相结合的彰显人本的协商制度。

五、完善相关法律，依法规制协商民主

缺少制度约束的民主是“自由散漫无政府主义的民主”，有制度约束而无监督机制的民主是没有保障的民主，没有法律作后盾的民主是缺少“刚性”的民主。虽然我国的协商民主建设已经迈开坚实的步伐，并在一定程度上和一定范围内取得了不错的成绩，但是我们尚缺少关于协商民主的具体的法律保障，还没有产生一部关于保障协商民主的法律法规。商鞅认为，法是治理国家的根本，只有实行法治，国家才能安定。治理国家不可一日无法 〔4 〕 （P93）。我国的民主政治建设也是如此，协商民主只有制度和监督是不够的，还需要法律作为强制约束力，才能保证广大人民群众享有真实广泛的民主。鉴于协商法律法规的欠缺，目前应该完善此方面的法律制度，并使之得到切实施行。

首先，要从我国协商民主的实际出发，制定出符合实际的行之有效的各类相关法律。要根据各地各阶层的实际情况，在遵守宪法的前提之下，出台各类总的具有严格约束力的行政法规。比如，可以制定《中华人民共和国协商民主条例》、《协商民主保护法》、《基层协商民主暂行条例》。通过这些法律法规的制定，可以为协商民主提供法制保障，比如通过法律的形式确定人民当家作主的主体地位，规定协商民主的若干问题，包括协商、自由、公平、理性、共识、责任、权利、义务等等，以及对于在协商民主过程中存在的违法行为的界定和惩治等问题。总的来说就是通过不断健全和完善协商民主法律制度，把我国社会主义民主法制建设推向一个有法可依的新的历史阶段。

其次，在协商民主实践中切实施行相关的法律制度。在协商民主的实践过程中，要做到有法必依，执法必严，违法必纠，要把社会主义法制观念和相关法律落到实处 〔5 〕。在有法可依的基础上，更重要的就是要做到有法必依，执法必严，违法必究，提高法律的威慑力。不论位多高权多重，不论身份和地位如何，都要遵从“法律面前、人人平等”的原则。在协商民主建设过程中，只要破坏社会主义协商民主建设，违背协商民意，对法律构成挑战，以及在协商民主过程中出现各种违法行为，都必须严查不怠，严肃处理，真正体现法律的威慑力，使法律成为协商民主的保护伞，真正为我国协商民主建设“保驾护航”。

六、建构科学合理的协商民主运行程序，并实施切实有效的监督

民主的真正价值取决于多数人的理性，有效的程序可以实现和保障民主本身的理性。协商民主要通过一定程序，而且也必须通过一定程序才能进行 〔6 〕 。目前，在协商程序方面存在的问题主要有：在协商过程中没有统一的协商范式，缺少规范性和程序性。由于没有规范的程序，在协商过程中经常会出现无组织、无纪律、无理性的现象，在利益问题上很难达成统一的共识。这样容易导致以下问题：弱势群体“集体失语”，强势群体垄断话语权，整个协商过程基本处于不公正、不自由、不平等的协商状态；个别协商主体虽身居其位，却不谋其政，造成整个协商过程混乱、懈怠，缺少民主和自由氛围，缺少和谐与共识，最后的协商结果体现的只是一少部分权势阶层的意见，造成协商“天平失衡”，违背协商的初衷，使协商民主流于形式而没有实现大多数协商主体“参政议政”解决问题的目的。

因此，要建构一种科学合理的协商民主运行程序。在制度的框架内，从地区和行业的实际出发，构建一套合理合法行之有效的协商程序是协商民主的一种理想模式，其实质是一种协商程序和步骤的最佳化组合模式。建构一种科学合理的协商民主运行程序有助于提升协商民主的运行效率，使协商过程和谐有序运转。具体来说，程序建构主要包括以下内容：一是确定协商议题。什么时间进行（和协商主体的劳动时间相关），确定的原则是什么（对谁有利的问题），确立的合法性基于什么（是否和群众共同利益密切相关），这些都和大多数协商主体的具体情况密切相关。因此，必须充分考虑到位。二是确定协商主体。即确定谁来参加，谁可能发言，谁是理性的，如何保证参与最大化。这是对协商主体有个大体了解，以保证协商主体理性参加，保证协商主体在协商过程中话语权自由、平等的基本要求。三是记录和掌控协商过程。主要是如何保证协商有效、高效、过程最优化，通过做记录以保证协商过程的公平性，给大家提供监督的机会。还要考虑到在协商过程中对于突发非理性事件如何处理。四是确定协商共识的达成方式。协商之后，通过什么样的方式汇总协商的最后意见，形成最终的决策问题，是讨论还是投票，或是其他方式。五是处理协商后的问题。包括如何实事求是做好媒体的宣传工作，做好少数意见未被采纳的协商者的建议，如何规范决策的实施，如何反馈决策的执行情况。

与此同时，还要实施切实有效的监督。制度只是规定了操作的要求问题，监督解决的是协商真实性和规范性的保证问题。只有在监督之下的制度才能得以切实贯彻和落实，也才能发挥制度的作用。离开了监督，制度就像“脱缰的野马”“逃离笼子的老虎”。“缰绳”和“笼子”这个“制度”只会成为一种摆设，不会发挥实际作用。由于我国协商民主制度尚处于不完善不成熟的探索发展阶段，难免由于经验的不足在运行中出现各种漏洞，包括监督的漏洞、监督的缺位、监督的执行力度不够、监督流于形式、监督缺少经济保障和法律依据等方面的问题。因此，在协商民主运行中，包括协商前、协商中、协商后必须实行有效的监督。协商前要对协商主体成员的产生方式，产生的程序和步骤进行监督。协商中要对协商的程序、协商主持人或者代理人的身份、地位、中立性进行监督，对于协商主体的公正性、协商的自由性、协商的平等性、协商的有效记录、协商意见的达成、协商有效、客观的媒体传播进行监督。协商后要对协商主体协商中形成的共识的落实和执行情况进行监督。只有建构起有效的监督机制，才能保证协商主体在制度框架内不敢轻易“冒天下之大不韪”违背和破坏规则，公然违背“公众意志”我行我素。在协商民主过程中实施有效的监督，是社会主义协商民主逐渐走向完善的一个过程。要切实把协商民主制度放在监督的阳光下运行，更好地发挥大众的民主监督作用。使协商民主能够做到在运行过程中自我监督，自我完善，不断走向成熟。

另外，在协商过程中，要注意协调各协商主体的利益，尤其要从贴近协商主体最实在最根本的利益出发，关注他们的需求，关注他们的需要，找寻到他们利益的最大公约数。具体来说，在协商中一方面要找到群众利益的焦点，另一方面要探寻由于协商所带来的利益损失补偿的解决问题，特别是对于广大基层群众来讲，他们更关注的是个人利益的得失。如果能把这类协商主体的共同利益关注起来，找到他们的心理需求关键点，那么协商主体的参与积极性就会得到最大程度的调动。与此同时，要建立利益激励和奖励机制。主要是针对那些在协商中敢于提出问题、善于提出问题、勇于发言和表达又提到了问题的“关键点”，或者围绕探讨协商的主题能阐述出个人独到的具有参考性的见解，同时这种见解又能体现“公众心理”的特质，或者对于协商民主提出合理、理性的建设性意见和建议的协商主体实施的经济上的奖励或者激励，通过经济手段发挥群众民主参与的积极性、创造性，使协商民主健康、良性运转，并真正成为人民群众建言献计的大舞台。

参考文献：

〔1〕习近平在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话〔EB/OL〕.中国政府网，2014-09-21.

〔2〕马克思恩格斯选集：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，1995.

〔3〕刘佳义.推进协商民主广泛多层制度化发展〔N〕.光明日报，2013-11-26.

〔4〕中国政治思想史编写组.中国政治思想史〔M〕.北京：高等教育出版社，2012.

〔5〕朱 磊.发展协商民主助推法治建设进程〔N〕.法制日报，2014-09-23.

〔6〕潘小明.健全协商民主重在理念与程序的统一〔DE/OL〕.江苏政协网，2014-02-08.

责任编辑 周 荣